Proposición de Ley Orgánica de principios y medidas contra la corrupción y por la transparencia en la gestión pública






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A LA MESA DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS


El Grupo Parlamentario Mixto (UPyD), al amparo de lo dispuesto en los artículos 124 y siguientes del vigente Reglamento de la Cámara, presenta la siguiente Proposición de Ley Orgánica de principios y medidas contra la corrupción y por la transparencia en la gestión pública.


Congreso de los Diputados, 7 de abril de 2011


Doña Rosa Díez González

Diputada de Unión Progreso y Democracia Portavoz GP Mixto

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Según datos de la organización Transparencia Internacional, España se sitúa en el puesto 15 de los 27 países miembros de la UE en el Índice de Percepción de la corrupción 2010. En ese mismo año, sólo el Cuerpo Nacional de Policía contabilizaba 750 investigaciones con más de 1.000 personas implicadas e incautó más de 3.000 millones de euros por casos de corrupción. Es por tanto evidente que la corrupción se ha convertido en un grave problema para la democracia española. El prefacio de la Convención de la ONU contra la corrupción, ratificada por España el 9 de junio de 2006, la define como una plaga insidiosa de consecuencias corrosivas para la sociedad que no sólo socava la democracia, sino que distorsiona los mercados y menoscaba la calidad de vida.
La corrupción, entendida como la práctica de actividades ilegales o contrarias a la moral pública con el fin de obtener un beneficio ilegítimo personal o para determinado colectivo, sea material o de otro tipo, es una consecuencia de las capacidades humanas de elegir, engañar y abusar. Por tanto no es posible erradicarla por completo, pero sí hacerla más difícil y combatirla con las leyes. La democracia tiene en la persecución de la corrupción de la gestión pública una de sus bases fundamentales de legitimidad. En efecto, la corrupción es más fácil y habitual, cuando no endémica y estructural, en los Estados gobernados por dictaduras y regímenes autoritarios. Por el contrario, la corrupción es más difícil y está mucho más penalizada en los sistemas democráticos que velan por la igualdad ante la ley, la seguridad jurídica y la igualdad de oportunidades. No se trata de que la corrupción sea imposible en la democracia, sino de que cuando se produce es perseguida y penalizada, y también de que la democracia está comprometida, en su búsqueda progresiva de un sistema político más libre, justo e igualitario, en el perfeccionamiento permanente de los instrumentos disponibles contra la corrupción del gobierno de la cosa pública. Y es que admitir la corrupción como algo extendido, habitual y tolerado por inevitable acaba siendo uno de los fenómenos más devastadores para la democracia. Ataca directamente su esencia al transgredir los principios del Estado de derecho, convierte en papel mojado la igualdad ante la ley, destruye la igualdad de oportunidades y, en definitiva, deslegitima al conjunto del sistema democrático mientras desprestigia profundamente la política, que pasa a ser vista como una profesión de inmorales. Pues bien: en la opinión pública española se ha abierto paso la idea de que la corrupción de los cargos públicos y partidos políticos es algo usual, insuficientemente penalizado e incluso beneficiado por zonas de impunidad, y en cualquier caso menos perseguido de lo que se debería. Tanto por razones de justicia elemental como para recuperar el decaído prestigio de la política y de las instituciones democráticas, resulta indispensable y urgente acometer un esfuerzo legislativo contra la corrupción, para lo que se propone al Congreso de los Diputados esta Ley de Principios y Medidas contra la Corrupción y por la Transparencia en la Gestión Pública.
1 - Transparencia

Por otra parte, las medidas legales de penalización de la corrupción en la gestión pública resultan insuficientes si no van acompañadas de la mejora del funcionamiento de las instituciones donde la corrupción encuentra su teatro de operaciones. Los ciudadanos necesitan acceder a toda aquella información que les permita conocer y evaluar la actividad de las diferentes instituciones públicas. Y éstas han de generar de manera activa la información relevante y hacerla accesible a los ciudadanos, facilitando de este modo la participación ciudadana, la evaluación pública de las administraciones y la permeabilidad de éstas a las propuestas de mejora y a las quejas por anomalías o mal funcionamiento institucional. Las instituciones deben poner a los ciudadanos en el centro de su actividad para mejorar su calidad democrática. El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental reconocido por la legislación internacional y la Constitución Española, que fija sus únicos límites. El Convenio Europeo sobre Acceso a los Documentos Públicos, abierto a la firma de los estados miembros el 18 de junio de 2009, establece que el ejercicio del derecho de acceso a los documentos públicos fomenta la integridad, la eficacia, la eficiencia y la responsabilidad de las autoridades públicas, contribuyendo así a reforzar su legitimidad. Dicho instrumento parte del principio de que toda información registrada de cualquier forma, elaborada o recibida y en posesión de las autoridades, es pública, pudiendo únicamente limitarse el acceso a los mismos para proteger otros derechos e intereses legítimos legalmente tasados que puedan claramente prevalecer sobre el derecho fundamental a la información. Todas las personas tienen el derecho de solicitar toda la información a todas las administraciones e instituciones públicas sin tener que explicar para qué quieren la información o qué uso van a dar a la misma y tienen el derecho de recibir una respuesta en un plazo breve y en un formato claro y comprensible.
Las medidas para la mejora de la transparencia de la gestión pública son particularmente eficaces para este cometido, pues inducen un funcionamiento más eficaz de las instituciones políticas y de las administraciones públicas al introducir principios de evaluación y seguimiento público del resultado de las decisiones administrativas, y obligando a informar en condiciones adecuadas de control y acceso público de todas las operaciones financieras y administrativas o de gobierno que no estén protegidas por razones de seguridad o confidencialidad. Un efecto capital de las medidas de transparencia de la gestión es el de reducir las zonas de opacidad y las prácticas oscurantistas que favorecen la corrupción, desarrollando el viejo principio de “luz y taquígrafos” característico del Estado de derecho. Por otra parte, el desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación permite hoy poner en práctica sistemas de acceso público a la información impensables hace solo unos años. El seguimiento público detallado, y en tiempo real, de la ejecución de un presupuesto público, un concurso o una subvención es perfectamente posible y por ello muy recomendable para la mejora del buen gobierno en términos democráticos. Como norma general, cualquier entidad o persona que se beneficie de ayudas públicas debe dar cuenta igualmente pública del uso de esas ayudas y someter su actividad a auditoría externa y evaluación de resultados.
2 - Justicia

Entre las instituciones cuya función es perseguir y penalizar la corrupción la principal es, sin duda alguna, la administración de justicia. Una justicia eficaz y eficiente es imprescindible para prevenir y corregir prácticas corruptas, y viceversa, la pérdida de eficacia y eficiencia de la administración de justicia ya es, por sí misma, un factor negativo que favorece la extensión e impunidad de la corrupción. De ahí que sea necesario concebir como un todo la mejora de la administración de justicia y la lucha contra la corrupción. En este sentido tiene capital importancia garantizar la autonomía de la justicia y de sus órganos de gobierno, pues es evidente que una justicia bajo la dependencia o el control de aquellos sujetos o instituciones habitualmente implicados en casos de corrupción, como son en primer lugar los cargos públicos y los órganos de los partidos políticos, resultará muy poco o nada eficaz a la hora de perseguirlos y penalizarlos, incurriendo en el vicio de ser “juez y parte”. Una justicia eficaz y autónoma de los demás poderes del Estado, según el clásico principio de separación de los tres poderes básicos, es absolutamente imprescindible para combatir la corrupción con eficacia, credibilidad y legitimidad.
La pérdida de autonomía de la justicia tiene como correlatos otros fenómenos que también favorecen la extensión de la corrupción a consecuencia del debilitamiento de la democracia y sus instituciones. Uno de ellos es la merma de la calidad jurídica de las leyes producidas por el legislativo, responsable de que aumente el recurso a la interpretación jurídica de una determinada ley por órganos judiciales que no cuentan con el requisito previo de independencia en la designación de sus miembros y, por tanto, de una autonomía suficiente. La consecuencia es que el Constitucional, la Audiencia Nacional o el Supremo se ven compelidos en ocasiones a actuar como cámaras legislativas de tercera lectura para corregir la deficiencias jurídicas de las leyes aprobadas por el Parlamento, pero resultando que esta misma “tercera cámara”, no prevista por la Constitución, está formada por miembros designados por los partidos políticos parlamentarios a través de asociaciones profesionales que les son afines, cuya labor se ven obligados a autorizar e interpretar más veces de lo aconsejable. Esta manera de proceder favorece la proliferación de normas, reglamentos y leyes en ocasiones contradictorias e incluso antagónicas, en muchas ocasiones vigentes a todos los efectos mientras estaban recurridas en algún órgano jurisdiccional de la administración de justicia. La maraña legal consecuencia de esta pérdida de calidad jurídica de las leyes aprobadas por el Parlamento, por los mismos partidos que han intervenido la autonomía del poder judicial, favorece también la corrupción y dificulta la transparencia al dificultar objetivamente la acción de la justicia y suministrar excusas o apariencia de legalidad a práctica que no lo son. Las fronteras entre lo que es lícito y lo que no lo es en la gestión pública se vuelven así más borrosas y son más fáciles de transgredir sin control ni penalización suficiente. Finalmente aparece también ese relativismo jurídico en virtud del cual el cumplimiento de una ley acaba siendo discrecional, o sometido a interpretaciones relativistas obedientes a intereses particulares antes que a los principios democráticos de igualdad e imperio de la ley, lo que sin duda favorece la extensión de la corrupción como un fenómeno que resulta tolerable y relativo en su naturaleza en función de la luz y circunstancias bajo la que sea considerado. Así, no faltan casos de cargos públicos imputados por corrupción que alegan para justificarse y eludir la responsabilidad su intención de favorecer a la institución donde ejercen sin perseguir el lucro “personal”.
En definitiva, una justicia carente de la autonomía imprescindible en un Estado de derecho donde, además, es corriente recurrir a ella para rectificar las consecuencias de la mala calidad jurídica de muchas leyes y de la proliferación de toda clase de normativas de distinto ámbito, acaba facilitando la extensión e impunidad de la corrupción en lugar de prevenirla, impedirla y penalizarla.
3 - Partidos y clientelismo

Por otra parte, la acción jurídica contra la corrupción no es ni mucho menos suficiente por sí misma para combatir aquélla. La proliferación de normas y leyes puede hacer muy poco, e incluso resultar contraproducente si no se procede a reformar las instituciones públicas y privadas más implicadas en su desarrollo, es decir, aquellas instituciones que ofrecen la oportunidad y encubren las prácticas de corrupción. Entre estas últimas los partidos políticos tienen un papel protagonista, como lo demuestra la frecuencia rutinaria con la que cargos de partidos políticos, e incluso los partidos como tales, aparecen implicados en procesos de corrupción junto con personas y entidades beneficiarias asociadas a esos cargos y partidos en asociaciones clientelares. En esta relación, determinadas personas y entidades se asocian con opacidad y ánimo de lucro ilegal a cargos o partidos capaces de satisfacerlo, aprovechando la capacidad de los cargos políticos para beneficiar a sus asociados clientelares mediante contratos, decisiones administrativas o normativas y reglamentos que favorezcan su asociación en detrimento de quienes compitan cumpliendo las reglas legales. El clientelismo asociado al poder discrecional de cargos y partidos políticos en las instituciones es, pues, un fenómeno esencial en la raíz de la corrupción política.
Las administraciones con mayor número de empleados públicos nombrados por un cargo o partido político son las más proclives a corromperse. Por esta razón es necesario reducir al máximo posible el número de cargos de libre designación o de confianza, especialmente en aquellos puntos críticos donde se toman decisiones de alcance económico, tales como otorgar contratos públicos. La contratación pública se ha identificado como la actividad de gobierno más vulnerable a la corrupción, de forma que la transparencia y la rendición de cuentas se consideran como condiciones clave para la promoción de la integridad y la prevención de la corrupción, eliminando las “zonas oscuras” y la discrecionalidad.
Debe erradicarse el hábito de colocar a un número desproporcionado de “personas de confianza” de un partido político o cargo electo en las administraciones públicas al resultar un incentivo objetivo de la corrupción. Dichos cargos de libre designación y asesores a sueldo deben ser sustituidos por funcionarios de carrera o por empleados públicos de valía contrastada y cuyo futuro laboral no dependa de su lealtad al partido al que están vinculados, sino al de su capacidad y mérito profesional, sometido a evaluaciones objetivas periódicas, en la institución pública donde desempeñen su labor. En las administraciones públicas, la cadena de toma de decisiones no debe estar reservada a los cargos electos y a sus personas de confianza, sino compartida con empleados públicos neutrales sin interés personal en beneficiar ilícitamente a un partido o cargo determinado. La adopción de medidas de transparencia ayudará sin duda a dificultar mucho las prácticas corruptas habituales derivadas del sistema clientelar y de los nombramientos de confianza entre los leales al partido.
4 - Financiación ilegal

La financiación ilegal de algunas instituciones públicas y privadas es sin duda otro de los incentivos más tenaces y habituales de la corrupción, apareciendo ligadas en numerosas ocasiones en la administración municipal. Las dificultades financieras de los ayuntamientos tienen varios orígenes, destacando la necesidad de responder al gasto por asunción de competencias carentes de la financiación adecuada, y los compromisos derivados del propio ejercicio del poder local que tampoco cuentan con una financiación suficiente basada en los recursos fiscales municipales. El desfase entre gastos e ingresos municipales, unido a las competencias de los ayuntamientos en materia de recalificación de suelo y de los correspondientes aprovechamientos urbanísticos e industriales, ha convertido en muchos casos la especulación de terrenos en un recurso financiero de primera magnitud para las entidades locales. Estas prácticas no solo rozan muchas veces la ilegalidad, sino que otras muchas han incurrido de lleno en prácticas de corrupción a varias bandas donde los beneficiarios han sido tramas compuestas por cargos y partidos, instituciones y empresarios asociados para estas ilegalidades.
Respecto a la financiación ilegal de los partidos políticos, es también una consecuencia del desfase entre su gasto corriente e inversiones como la publicidad y las campañas electorales, y su capacidad real de financiación mediante las aportaciones de sus afiliados y las aportaciones públicas que puedan corresponderles por ley. De nuevo es fundamental implantar políticas de transparencia que hagan públicas las cuentas de los partidos políticos, el origen de sus ingresos y el destino de sus gastos, tanto más cuando la calidad democrática de los partidos políticos es parte fundamental de la del sistema. Es imposible esperar que partidos políticos habituados a tolerar la corrupción en su financiación lideren la lucha contra la corrupción en las instituciones que gobiernan y que en no pocas ocasiones emplean precisamente para obtener formas fraudulentas y opacas de financiación. Como entidades que reciben ayudas públicas, los partidos políticos deben someterse a la auditoría y evaluación pública y transparente del uso de estas ayudas, y deben disponer de una base de autonomía financiera en base a sus propios recursos, como cuotas y donativos de afiliados o simpatizantes. La autonomía financiera de los partidos políticos es además un requisito para mejorar la integridad de las prácticas financieras en las administraciones que gobiernan, pues con partidos financieramente autónomos las instituciones estarían sometidas a muchas menos presiones para favorecer intereses ilícitos. Lo mismo cabe reclamar, a su respectivo nivel y ámbito competencial, de sindicatos, patronales y asociaciones profesionales o de interés público que reciban ayuda pública.
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