En Logroño, a 27 de abril de 2009, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido en su sede, con asistencia de su Presidente, D. Joaquín Espert Pérez-Caballero, y






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En Logroño, a 27 de abril de 2009, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido en su sede, con asistencia de su Presidente, D. Joaquín Espert Pérez-Caballero, y de los Consejeros D. Antonio Fanlo Loras, D. Pedro de Pablo Contreras, y Dª Mª del Carmen Ortiz Lallana, así como del Letrado-Secretario General D. Ignacio Granado Hijelmo, habiendo excusado su asistencia el Consejero, D. José María Cid Monreal, y siendo ponente D. Antonio Fanlo Loras, emite, por unanimidad, el siguiente


DICTAMEN
34/09
Correspondiente a la consulta trasladada por el Excmo. Sr. Consejero de Administraciones Públicas y Política Local del Gobierno de La Rioja, en relación con la petición de dictamen cursada por los Ayuntamientos de Aldeanueva de Ebro, Alesanco, Alfaro, Almarza de Cameros, Arnedillo, Arrúbal, Ausejo, Autol, Baños de Rioja, Baños de Rio Tobía, Berceo, Brieva de Cameros, Camprovín, Canales de la Sierra, Casalarreina, Corera, Ezcaray, Herce, Herramélluri, Hormilla, Lagunilla del Jubera, Logroño, Mansilla de la Sierra, Murillo de Río Leza, Navarrete, Ollauri, Préjano, Rincón de Soto, Santo Domingo de la Calzada, Sojuela, Sotés, Tormantos, Torrecilla en Cameros, Valgañón, Ventosa y Villarejo, al amparo del art. 75 ter, apartado 3, de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (en adelante LOTC), modificada, sobre el particular, por la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, en relación con la posible lesión de la autonomía local en la que ha podido incurrir el art. 40.2 de la Ley 5/2008, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas para el año 2009, que modifica el art. 196.1 de la Ley 5/2006, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja.

ANTECEDENTES DE HECHO
Antecedentes del asunto
Primero
El pasado día 29 de diciembre de 2008, el Boletín Oficial de la Rioja publicó la Ley 5/2008, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas para el año 2009, cuyo art. 40, modifica diversos preceptos de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja. En concreto, el apartado segundo de dicho precepto da una nueva redacción al art. 196.1 de la referida Ley, que queda redactado de la siguiente manera:
“1. Los actos de edificación y uso del suelo y del subsuelo promovidos por las Administraciones Públicas estarán igualmente sujetos a licencia municipal, salvo las obras públicas de interés general de la Comunidad Autónoma.
Se considerarán obras públicas de interés general de la Comunidad Autónoma de La Rioja aquéllas que ésta realice, en el ejercicio de sus propias competencias, destinadas al desarrollo y ejecución de los instrumentos de ordenación del territorio y a la construcción o acondicionamiento de infraestructuras básicas de uso y dominio público, tales como carreteras, obras hidráulicas, de energía o de transporte, etc. No obstante, el ayuntamiento interesado dispondrá del plazo de un mes para informar tales proyectos y actuaciones en relación al planeamiento vigente. Transcurrido dicho plazo sin que se hubiera evacuado el informe se entenderá otorgada la conformidad al proyecto.
Cuando la obra pública de interés general de la Comunidad Autónoma resulte disconforme con el planeamiento urbanístico deberá modificarse éste o recogerse en la primera revisión del mismo”.
La reforma legal ha consistido, en realidad, en la introducción, en el inicio del párrafo segundo, de la frase “al desarrollo y ejecución de los instrumentos de ordenación del territorio”, pues el resto del precepto transcrito no ha sido alterado.
Segundo
A la vista de ello, los Plenos de los Ayuntamientos referenciados, previos los trámites internos de asesoramiento legal preceptivo, acordaron, por mayoría absoluta, plantear ante el Tribunal Constitucional conflicto en defensa de la autonomía local contra el art. 40.2 de la citada ley autonómica y, asimismo, solicitar al Consejo Consultivo de La Rioja la emisión de dictamen en relación con la posible vulneración de la autonomía local (constitucionalmente garantizada en el art. 137 de la Constitución) efectuada por la citada ley autonómica, a los efectos establecidos por el artículo 75 ter.3 de la LOTC.
El Ayuntamiento de Logroño ha remitido la documentación más completa, consistente en certificación del Acuerdo del Pleno, de 25 de marzo de 2008; fotocopia de la Ley autonómica; informe jurídico del Secretario General del Pleno de 16 de marzo de 2009; Propuesta-informe del Acuerdo plenario, de la Asesoría Jurídica, de 12 de marzo de 2008.
La fundamentación de la lesión de la autonomía local se contiene en el apartado 2 del Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Logroño, y, en el apartado 3, se establece la finalidad del planteamiento del conflicto, argumentos que, con mayor o menor concreción, asumen los demás Ayuntamientos que han acordado plantear el conflicto. Dicen así dichos apartados:
“2. La regla general es la necesaria obtención de licencia urbanística municipal para las obras realizadas dentro del término municipal, incluso las realizas por otras Administraciones Públicas. En este sentido se establece en el apartado 1º del propio artículo, y ello porque la concesión de licencias urbanísticas es una competencia tradicionalmente propia del municipio. La propia Exposición de Motivos de la LOTUR así lo entendía cuando señalaba que la regulación del régimen de las licencias atendía al necesario respeto a la legislación básica en la materia de régimen local y a la vez coordinada con el nuevo régimen local de la Comunidad Autónoma recogida en la nueva Ley 1/2003, de 3 de marzo, de Administración Local de La Rioja. Esta última, por ejemplo, en su artículo 193.1 establece, que las entidades locales podrán exigir a las entidades públicas la obtención de las autorizaciones o licencias previas al ejercicio de su actividad en los supuestos previstos por la Ley.
La reforma de la norma excepciona del cumplimiento de la regla no solo a las grandes infraestructuras supramunicipales de interés general, que ya lo estaban, sino también a todo el conjunto indefinido de obras que se produzcan en desarrollo y ejecución de los instrumentos de ordenación territorial. Dada la gran variedad de instrumentos de ordenación, el que algunos de ellos no son propiamente tales sino que son planes urbanísticos (autonómicos), la infinidad de instrumentos de todas las clases que pueden derivar de los mismos, las múltiples obras públicas que pueden originar incluso en el ámbito de un solo municipio…etc, determinan que la nueva redacción del artículo, que no hace ninguna clase de distinción, tenga un potencial tan amplio, que puede acabar convirtiendo la excepción en la regla, vulnerando la autonomía local que se refleja en su competencia para otorgar licencias urbanísticas.
A la vista de dicha redacción y del carácter agotador y expansivo que potencialmente podrían tener los instrumentos de ordenación del territorio (para ello basta una lectura de sus finalidades) se podría llegar al hipotético caso de que ninguna obra que ejecute la Comunidad Autónoma de La Rioja, por ella misma o a través de sujetos públicos o privados, que lleven a la práctica los citados instrumentos, estaría sujeta a licencia municipal. Y no hay que olvidar que algunos de dichos instrumentos de ordenación del territorio se desarrollan posteriormente en planes propiamente urbanísticos y, por tanto, finalmente, en obra urbanizadora o edificadora de toda clase; pudiendo darse el caso de que, por mor de la nueva redacción de la Ley, se considerase innecesaria la licencia municipal.
Teniendo en cuenta también las consecuencias de descoordinación técnica de esos ámbitos de ordenación urbanística regional con el resto del municipio, por la exclusión del control municipal ejercido a través de las licencias, basta pensar en los servicios de abastecimiento o accesos, ordenanzas de construcción, control de actividades, conservación de las construcciones y dotaciones…etc
En definitiva, la reforma legal limita injustificadamente la autonomía local que se refleja en la competencia municipal para otorgar licencias urbanísticas; es totalmente innecesaria, pues la propia Ley ya establecía qué tipo de grandes infraestructuras estarían excluidas de la licencia municipal (incluidos los Proyectos de Interés Supramunicipal); se aleja de la necesaria colaboración interadministrativa y de respeto al ámbito competencial propio que establecen tanto el art. 10 de la LBRL como los artículos 4 y 96 de la Ley autonómica 1/2003; y, en la práctica, puede general un alto grado de inseguridad jurídica.
3. Siendo perjudicial a los intereses municipales, procede ejercitar las acciones en defensa del interés y autonomía local contra la citada reforma legislativa, bien sea para conseguir una declaración sobre la vulneración de la autonomía municipal (con su eventual inconstitucionalidad), o bien, al menos, para que a través de su interpretación jurídica, se fijen los límites al futuro ejercicio de la competencia territorial autonómica en relación con la competencia municipal para otorgar licencias”.


Tercero
Los Alcaldes de los Ayuntamientos referenciados, han solicitado por conducto de la Consejería de Administraciones Públicas y Política local y dentro del plazo hábil para ello, la emisión del preceptivo dictamen de este Consejo Consultivo.

Antecedentes de la consulta
Primero
Por escrito de 26 y 31 de marzo de 2009, registrados de entrada en este Consejo el día 1 de abril de 2009, el Excmo. Sr. Consejero de Administraciones Públicas y Política Local del Gobierno de La Rioja remite al Consejo Consultivo, a través de su Presidente y para dictamen, el expediente tramitado sobre el asunto referido por 36 Ayuntamiento de la Comunidad Autónoma de La Rioja que pretenden plantear ante el Tribunal Constitucional un conflicto en defensa de la autonomía local.
Segundo
Mediante escrito de fecha 2 de abril de 2009, registrado de salida el mismo día, el Sr. Presidente del Consejo Consultivo procedió, en nombre del mismo, a acusar recibo de la consulta, a declarar, provisionalmente, la misma bien efectuada, así como la competencia del Consejo para evacuarla en forma de dictamen.
Tercero
Asignada la ponencia al Consejero señalado en el encabezamiento, la correspondiente ponencia quedó incluida, para debate y votación, en el orden del día de la Sesión 6/09, del Consejo Consultivo, siendo debatida en sendas reuniones los días 24 y 27 de abril de 2009.

FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero
Competencia del Consejo Consultivo y carácter del dictamen.
El presente dictamen reviste carácter preceptivo, de acuerdo con lo establecido en el art. 75 ter.3 LOTC, en conexión con los arts. 11,j), de nuestra Ley reguladora, núm. 3/2001, de 31 de mayo; y 12.2,J), de nuestro Reglamento orgánico, aprobado por Decreto 8/2002, de 24 de enero, a cuyo tenor, el Consejo Consultivo emitirá dictamen, preceptivamente, en “cualquier otro asunto que, por disposición expresa de una ley, haya de ser consultado al Consejo Consultivo”. Esta cláusula residual da entrada y cobertura al conflicto en defensa de la autonomía local previsto en el citado art. 75 ter.3 LOTC, dado que no cabe integrar este nuevo proceso constitucional en ninguno de los otros supuestos de intervención preceptiva de este Consejo Consultivo contemplados en los apartados anteriores del art. 11 de nuestra Ley reguladora y, en particular, respecto del recurso de inconstitucionalidad y de los conflictos de competencias, por la singularidad del conflicto en defensa de la autonomía respecto de dichos procesos, a los que no es equiparable (STC 240/2006, F.J.1 y 2).
La preceptividad de nuestro dictamen deriva, pues, del citado art. 75 ter.3 LOTC citado, en cuanto establece que, una vez iniciada la tramitación del conflicto en defensa de la autonomía local mediante acuerdo del órgano plenario de las Corporaciones locales, con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las mismas, y de manera previa a la formalización del conflicto, “deberá solicitarse dictamen, con carecer preceptivo, pero no vinculante, del Consejo de Estado u órgano consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma, según que el ámbito territorial al que pertenezcan las Corporaciones Locales corresponda a varias o a una Comunidad Autónoma. En las Comunidades Autónomas que no dispongan de órgano consultivo, el dictamen corresponderá al Consejo de Estado”.

Aunque no lo diga expresamente dicho párrafo legal, parece obvio entender que el dictamen de este Consejo Consultivo examinará la posible lesión de la autonomía local constitucionalmente garantizada que cabe imputar a la ley autonómica, de acuerdo con el tenor literal del art. 75 bis.1 LOTC (“normas del Estado con rango de ley o disposiciones con rango de ley de las Comunidades Autónomas que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada”).

Nada establece la LOTC en cuanto al plazo para la emisión del dictamen, razón por la que debemos estar a las reglas generales establecidas en nuestra ley y reglamento orgánicos. De acuerdo con el art. 15.1 de nuestra Ley reguladora, el plazo de emisión es “de treinta días hábiles contados desde la recepción del expediente”, pues no cabe entender aplicable, por la pluralidad de legitimados existentes, la urgencia del dictamen, en cuyo caso el plazo “será de quince días hábiles”.

Segundo
De los conflictos en defensa de la autonomía local.
A) Características del nuevo proceso constitucional.

La Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, regula, en el marco de lo dispuesto por el art. 161.1.d) CE, un nuevo proceso constitucional denominado “conflicto en defensa de la autonomía local”.
De acuerdo con su Exposición de Motivos, “la garantía constitucional de la autonomía local aconseja que puedan ser objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional, por parte de los Entes Locales, aquellas leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas que pudieran no resultar respetuosas de dicha autonomía…El nuevo procedimiento abre una vía para la defensa específica de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional, que permitirá a este desarrollar la interpretación de la garantía constitucional de tal autonomía en el marco de la distribución territorial del poder”.
De esta manera, se remedia la carencia que había denunciado la doctrina y las asociaciones representativas de los entes locales (FEMP) en el sistema de garantías jurisdiccionales de la autonomía local existente en nuestro ordenamiento. A este déficit se ha referido el Consejo de Estado en su Dictamen 2484/98, emitido sobre el Anteproyecto de Ley Orgánica de Modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, señalando que:
1. La Constitución española proclama en su artículo 137 ‘la autonomía para la gestión de sus respectivos intereses’ de los municipios, provincias y Comunidades Autónomas en que se organiza territorialmente el Estado. No obstante, como es sabido, existe una diferencia en el tratamiento constitucional de la autonomía de las Comunidades Autónomas y la de las Entidades Locales. La autonomía de las primeras no solo es reconocida por la Constitución sino que también encuentra un desarrollo de principio a través previsiones directas sustantivas en materia competencial (artículos 148 y 149, fundamentalmente). De modo consecuente con ello, la propia Constitución configura un mecanismo ‘ad hoc’ ante el Tribunal Constitucional de defensa de dicha autonomía a través de los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí (artículo 161.1.c).
(…)
En cambio, la autonomía local no goza de desarrollo constitucional sino que se halla únicamente protegida por la llamada ‘garantía institucional’. Que no asegura un contenido concreto ni un determinado ámbito competencial ‘sino la preservación de una institución en términos recognoscible para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar’, de suerte que solamente podrá reputarse desconocida dicha garantía ‘cuando la institución es limitada, de tal modo que se le priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre’ (STC 32/1981). Así, ‘la concreta configuración institucional de la autonomía (provincial) corresponde al legislador, incluyendo la especificación del ámbito material de competencias de la entidad local, así como las fórmulas o instrumentos de relación con otras entidades públicas y el sistema de controles de legalidad constitucionalmente legítimos’ (STC 27/1987). Por ello, dijo la STC 214/1989 que la proclamación de la autonomía no lleva aparejado el reconocimiento a las Entidades Locales que la tienen garantizada de ‘un derecho de carácter reaccional que, eventualmente, les abra una vía ante la jurisdicción constitucional frente a las normas con rango de ley’.
La situación descrita ha conducido a señalar la existencia de un déficit o carencia del sistema de protección de la autonomía local en sede de justicia constitucional y, en particular, de las posibilidades de defensa directa de ésta por parte de sus titulares”.
Para el Consejo de Estado, el proyecto de reforma responde al propósito de abrir un cauce directo de defensa de la autonomía de las entidades locales ante la jurisdicción constitucional, configurado con perfiles propios y diferenciado respecto de los dos tipos de conflictos ya previstos en el Título IV de la LOTC.
Su regulación está contenida en los arts. 75 bis a 75 quinquies LOTC. La peculiar configuración técnico-jurídica de este nuevo proceso constitucional –que tiene elementos comunes pero, a la vez, diferenciados, del recurso de inconstitucionalidad y de los conflictos de competencias-, guarda relación con la necesidad de sortear la falta de legitimación de las entidades locales en los procesos de inconstitucionalidad y en los conflictos de competencias (art. 161 y 162 CE, circunstancia que explica el doble pronunciamiento necesario en este proceso), al tiempo que persigue evitar el colapso del Alto Tribunal (objetivo que explica las restricciones al acceso individualizado de las Entidades locales, al que nos referiremos más adelante). Estas singularidades han dado lugar a contrapuestas discusiones doctrinales sobre diversos extremos, que no se han aclarado tras las dos únicas Sentencias dictadas hasta el momento en la materia (la STC 240/2006 –caso de la Ciudad Autónoma de Ceuta- y la 47/2008 –caso de la supresión de la Entidad Metropolitana de l’Horta valenciana-).
Adviértase la dificultad objetiva de la función encomendada al Tribunal, pues, en su sentencia, debe declarar “si existe o no vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada, determinando, según proceda, la titularidad o atribución de la competencia controvertida” (art. 75 quinquies.5 LOTC), sin otro canon o parámetro del conflicto que la “autonomía local constitucionalmente garantizada”, autonomía que la Constitución se limita simplemente a reconocer y declarar (“autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”), sin que exista en la Carta Magna –a diferencia de la posición constitucional de las Comunidades Autónomas y Estado (arts. 148 y 149)- un listado de competencias susceptibles de atribución a los municipios, provincias e islas.
Éste es el escueto parámetro de control con el que el Tribunal Constitucional –o ahora este Consejo Consultivo- debe contrastar la norma impugnada, a fin de declarar “si existe o no vulneración” de la autonomía local. La singularidad de este peculiar proceso constitucional estriba –ha dicho la STC 240/2006, F.J.8-, en que la Ley Orgánica 7/1999 “no contiene ningún precepto relativo al parámetro de control que debe aplicarse…canon o criterio valorativo que habrá de ser deducido de la doctrina jurisprudencial contenida en las resoluciones en las que este Tribunal ha abordado el alcance de la garantía que la Constitución otorga a la autonomía municipal y provincial (arts. 137, 140, 141, 142 CE)”.
La reconstrucción del parámetro de control a partir de la abundante y no siempre clara jurisprudencia constitucional no es tarea sencilla, precisamente por los interrogantes y dudas que suscita la STC 240/2006, en particular, sobre el valor que cabe atribuir a la legislación básica estatal en la materia (Ley reguladora de las bases de régimen local de 1985), como parámetro de control en este singular proceso constitucional que es el conflicto en defensa de la autonomía local. Sorprenden algunas de las afirmaciones del Tribunal respecto de su anterior jurisprudencia: “Los pronunciamientos efectuados, sin embargo, no permiten extraer conclusiones definitivas sobre el valor de la Ley de las bases del régimen local como canon de enjuiciamiento, y en todo caso, no son trasladables al conflicto en defensa de la autonomía local”, de manera que dicha Ley no “constituye siempre canon de validez de la ley estatal o autonómica” (STC 240/2006, F.J.8).

Para el Tribunal, “la legislación básica de régimen local no se integra en el ‘bloque de constitucionalidad ni constituye canon de validez respecto de otras leyes estatales (F.J.8), pues la ley básica “no ocupa en nuestro ordenamiento una posición distinta de las demás leyes ordinarias del Estado”. Sin embargo, respeto de las leyes autonómicas, admite que la legislación básica estatal puede ser canon de validez, si bien limitado estrictamente a aquellos aspectos de dicha ley que sean enraizables directamente en los artículos 137, 140 y 141 CE, de cuyo contenido no representa más que exteriorizaciones o manifestaciones (en los términos adelantados por la STC 159/01, F.J.4), planteamiento que “difumina” o “degrada” la tradicional función que el Alto Tribunal había reconocido a la Ley reguladora de Bases de régimen local (SSTC 27/87, 213/88, 259/88, 331/93, 109/98, 11/99, e incluso en la 159/01).
B) Doctrina constitucional sobre el contenido mínimo o núcleo esencial de la garantía institucional de la autonomía local que debe respetar el legislador.
La Constitución reconoce y garantiza la autonomía de los municipios, provincias e islas para la gestión de sus respectivos intereses (art. 137, 140 y 141 CE). Este principio estructural de la organización territorial del Estado no es sino la plasmación organizativa y funcional del principio del autogobierno ciudadano, fundamento del régimen municipal moderno que se implanta tras la Revolución francesa, a finales del siglo XVIII. La administración de los asuntos que genera el hecho de la convivencia en común en los pueblos y ciudades corresponde a los que están sobre lugar. Este mismo es el fundamento de la Administración local en la Constitución de 1978. Municipios, provincias e islas, en cuanto Corporaciones públicas, participan, mediante órganos propios designados democráticamente, en el gobierno y administración de los asuntos de su respectiva comunidad vecinal. Participan de la distribución vertical del poder. Son poderes públicos, graduándose esta participación en función de los intereses locales y supralocales que concurren en cada uno de los ámbitos de la actividad pública, pues autonomía no es soberanía, sino un poder limitado en el marco de la ley, (STC 4/1981).
Sobre el concepto y contenido de la autonomía local y el ámbito competencial que han de respetar, en relación con ella, los legisladores estatal y autonómicos, tempranamente dijimos –dice la STC 159/2001, F.J.4– que la autonomía local ‘hace referencia a la distribución territorial del poder del Estado en el sentido amplio del término, y debe ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, constituyendo en todo caso un poder limitado que no puede oponerse al principio de unidad estatal’ (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, F.J. 3 y 32/1981, de 28 de julio, F.J. 3, doctrina posteriormente reiterada, entre otras, por las SSTC 27/1987, de 2 de febrero, FJ. 2, 170/1989, de 19 de octubre, FJ 9, o 109/1998, de 21 de mayo, FJ. 2). Esta noción es muy similar a la que luego fue acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 (ratificada por España en 1988), cuyo art. 3 (‘Concepto de autonomía local’) establece que ‘por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”.
El problema que plantea la interpretación del significado de la autonomía municipal es que, salvo su reconocimiento y declaración, nada establece la Constitución respecto de su alcance y contenido. Se limita a reconocer la autonomía “para la gestión de sus respectivos intereses”. Pero no determina cuáles son. Su concreción corresponde al legislador, pues la autonomía “es un concepto jurídico de contenido legal que permite configuraciones diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional” (STC 170/1989, F.J.9).
La garantía institucional de la autonomía local opera, pues, como un límite para la libertad configuradora del legislador ordinario, cumple una finalidad protectora de aquellas instituciones que –como la autonomía local- son elementos arquitecturales indispensables del orden constitucional. Se trata de una técnica de interpretación constitucional elaborada por la doctrina alemana para suplir –en el contexto del Derecho constitucional de principios del siglo XX–, la falta de mecanismos de protección de los derechos y libertades fundamentales y para afirmar la supraordenación de la Constitución sobre la ley ordinaria. Esta doctrina –en un contexto bien diferente, aunque con la misma finalidad protectora frente al legislador, dado el laconismo de la Carta Magna sobre la autonomía local- fue asumida por nuestra doctrina y por la STC 32/1981, caso de las Diputaciones provinciales catalanas, frente a un caso evidente de vaciamiento competencial intentado por el legislador catalán.
Como ha señalado la STC 159/2001 (F.J.4) “la autonomía local consagrada en el art. 137 (con el complemento de los arts. 140 y 141) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137, 140 y 141 CE. So pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno”. Doctrina reproducida después en las recientes SSTC 51/2004, F.J. 9; 252/2005, F.J. 4 y en la “40/2006, F.J. 8.
Proyectada esta doctrina general sobre la esfera de intereses locales y de las competencias municipales en materia de urbanismo -pues “no es necesario argumentar que, entre los asuntos de interés de los municipios y a los que por tanto se extienden sus competencias, está el urbanismo” (STC 40/1998, F.J.39 y 159/2001, F.J.4)-, las Comunidades Autónomas están legitimadas para “regular de diversas maneras la actividad urbanística, y para otorgar en ella a los entes locales y singularmente a los Municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión urbanística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada (STC 159/2001, F.J.4, reiterada en la 51/2004, F.J.9).
El Tribunal Constitucional ha deducido de la garantía abstracta de la autonomía municipal estándares concretos con los que confronta las concretas previsiones de las leyes, estatales o autonómicas, sometidas a su juicio. Desde el punto de vista funcional (la dimensión sustantiva o competencial), la autonomía supone el reconocimiento de un “poder decisorio” propio (SSTC 32/1981, F.J.4; 170/1989, F.J.9; 40/1998, F.J.39) y el “derecho a participar” en la gestión de los asuntos de interés municipal, reconociéndoles potestades y competencias en los distintos asuntos públicos de su interés. La jurisprudencia solo ha concretado algunos de estos estándares mínimos en materia de urbanismo, materia de necesaria competencia municipal, si bien no necesariamente exclusiva (SSTC 40/1998, F.J.39; 159/2001, F.J.4; 240/2006, F.J.10). Así, la participación municipal en materia de planeamiento habrá de ser tanto más relevante cuanto más nítido sea el alcance local de las determinaciones planificadoras (STC 51/2004, F.J.10); como estándar constitucional mínimo, las decisiones de planeamiento de alcance estrictamente local han de ser aprobadas inicialmente por los Ayuntamientos (SSTC 159/2001, F.J.12; 51/200, F.J.12; 240/2006, F.J.10); En relación con la ejecución urbanística, la jurisprudencia constitucional garantiza un “mínimo” de participación municipal mediante la emisión de un informe previo de los Ayuntamientos afectados en aquellos casos en que el interés prevalente de otras Administraciones excluye la licencia municipal (SSTC 40/1998, F.J.39; 204/2002, F.J.13), o en el caso de hipotéticos procedimientos expropiatorios de otros Ayuntamiento sobre el término municipal propio (STC 159/2001, F.J. 13,b).
Tercero
Requisitos jurídico-procesales para el planteamiento del conflicto

en defensa de la autonomía local.
Desde la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, aprobada en 1999, las Corporaciones locales pueden plantear el conflicto en defensa de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional contra aquellas normas del Estado o de las Comunidades Autónomas “con rango de ley…que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada”. El acceso directo a la jurisdicción constitucional está condicionado al cumplimiento de los siguientes requisitos:
-En primer lugar, y como queda señalado, la norma lesiva de la autonomía local debe tener “rango de ley”, pues cuando se trate de un simple reglamento, las entidades locales afectadas habrán de plantear la posible lesión de la autonomía local ante la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 75 bis.1 LOTC), dado que las Entidades Locales no están legitimadas para plantear, en sentido estricto, conflictos de competencias contra disposiciones y actos del Estado o de las Comunidades Autónomas.
-En segundo lugar, que la norma con rango de ley incurra en una lesión de “la autonomía local constitucionalmente garantizada, único motivo que justifica el planteamiento del conflicto, sin que puedan alegarse otros motivos fundados en infracción de preceptos constitucionales que no guarden relación directa con la autonomía que la Constitución garantiza a los entes locales (art. 75 bis.1 LOTC, como ha recordado la STC 240/2006, F.J.3).
-En tercer lugar, la legitimación ordinaria no es individual, sino colectiva (una suerte de litisconsortio activo necesario, aunque no derivado de la titularidad común del derecho ejercido por los litigantes –pues el derecho de autonomía lo es de cada entidad-, sino de la restricción, por razones de oportunidad política, de la legitimación individual), esto es, el conflicto deben plantearlo conjuntamente un “número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen, como mínimo, un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente” (art. 75 ter.1,b LOTC). Cuando se trate de provincias, se requiere un número de ellas que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo la mitad de la población oficial (art. 75 ter.1,c LOTC). Como excepción a la regla general de la legitimación colectiva, pueden plantear el conflicto el municipio o provincia que sea destinatario único de la ley (art. 75 ter.1,a LOTC).
-En cuarto lugar, la iniciación del trámite del conflicto requiere acuerdo del órgano plenario de las Corporaciones Locales, con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las mismas (art. 75 ter.2 LOTC).
-En quinto lugar, la solicitud del dictamen (al Consejo de Estado, o como en nuestro caso, a este Consejo Consultivo), deberá formalizarse dentro de los tres meses siguientes al día de la publicación de la ley que se entienda lesiona la autonomía local (art. 75 quater.1 LOTC).
-En sexto lugar, el planteamiento del conflicto ante el Tribunal debe hacerse “dentro del mes siguiente a la recepción del dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma”, acreditando el cumplimiento de los requisitos exigidos más arriba y alegándose los fundamentos jurídicos en que se apoya.
Pues bien, sin perjuicio del examen final de la concurrencia de todos los requisitos necesarios para el válido planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local que corresponde realizar al Tribunal Constitucional, este Consejo Consultivo debe proceder al examen de la concurrencia de aquellos requisitos que son exigibles, con carácter previo, para la válida emisión de su dictamen, lo que requiere que examinemos la concurrencia de los cinco primeros requisitos referidos, excluido el segundo que constituye la cuestión de fondo del conflicto planteado y que examinaremos en los siguientes Fundamentos de Derecho.
-La norma aprobada por el Parlamento de La Rioja considerada lesiva para la autonomía local tiene rango de ley, por más que estemos ante una singular ley, como son las denominadas de “medidas fiscales y administrativas”, o de “acompañamiento” de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, “acompañamiento” limitado prácticamente a las medidas fiscales, puesto que, en cuanto a las administrativas o sociales, dichas medidas poco o nada tienen que ver, en realidad, con la ejecución de los presupuestos de la Comunidad Autónoma o con materias conexas con ellos. Lo que ocurre respecto de ellas es que se aprovecha el rango formal de ley para incluir en ella todas aquellas medidas sujetas a reserva de ley, material o formal, circunstancia que explica la diversa y heterogénea variedad de contenidos que las caracteriza, como es el caso de la Ley 5/2008 que modifica parcialmente hasta doce leyes sectoriales, con riesgo evidente para la seguridad jurídica, principio constitucional (art. 9.3 CE) que el Tribunal Constitucional ha utilizado en ocasiones como parámetro de control de la leyes.
-En cuanto a la legitimación colectiva, el conflicto lo han planteado 36 Ayuntamientos de la Comunidad Autónoma de La Rioja, ámbito territorial de la Ley discutida, cifra que, siendo 174 los municipios existentes en dicha Comunidad Autónoma, supera su séptima parte (25 municipios). Y la población de estos 36 municipios supera también la sexta parte de la población total de La Rioja, que, según el padrón de enero de 2008, (Real Decreto 2124/2008, de 26 de diciembre, B.O.E. núm. 312, del 27), es de 317.501 habitantes, siendo la sexta parte 52.837, cifra ampliamente superada ya sólo por el Ayuntamiento de Logroño que, en el referido padrón, contaba con 150.071 habitantes.
-El planteamiento del conflicto lo han acordado los Plenos de los Ayuntamientos de estos 36 municipios, por mayoría absoluta del número legal de miembros y finalmente, la solicitud de dictamen, cursada por los Alcaldes respectivos, se ha formalizado con antelación al 29 de marzo de 2009, fecha límite en la que se cumplía el plazo de tres meses contados desde la publicación de la ley regional supuestamente lesiva de la autonomía local, que tuvo lugar el 29 de diciembre de 2008.
Por consiguiente, se han cumplido los requisitos legalmente exigidos para la emisión de nuestro dictamen en este caso.

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