Consejero ponente: susana montes de echeverri bogotá D. C., septiembre trece (13) de dos mil dos (2002 )






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INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA - Su desarrollo requiere de autorización aeronáutica y licencia ambiental. No requiere licencia de construcción / ENTIDAD TERRITORIAL - Incompetencia para exigir licencia de construcción en obras de infraestructura aeroportuaria / LICENCIA AMBIENTAL - No se requiere para adelantar obras de infraestructura aeroportuaria
La construcción, remodelación, modificación y ampliación de obras de infraestructura aeroportuaria y aeronáutica no requieren de la licencia de construcción expedida por autoridades municipales o distritales. Para el desarrollo de tales proyectos de infraestructura aeroportuaria se requiere la aprobación de la autoridad aeronáutica y la obtención de licencia ambiental expedida por la autoridad ambiental competente; si es un proyecto que se califique como internacional, corresponderá al Ministerio del Medio Ambiente y de lo contrario a las Corporaciones Autónomas Regionales competentes.

NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 025656 del 23 de septiembre de 2002.


CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI



Bogotá D. C., septiembre trece (13) de dos mil dos (2002 )

Radicación número: 1462



Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE
Referencia: Infraestructura aeroportuaria: su desarrollo requiere de autorización aeronáutica y licencia ambiental. No requiere licencia de construcción.
El Doctor Gustavo Adolfo Canal Mora, anterior Ministro de Transporte, formuló consulta a fin de conocer la opinión de la Sala respecto de la viabilidad jurídica de que las autoridades municipales puedan exigir a las autoridades aeronáuticas la obtención de licencia de construcción para el desarrollo de proyectos y obras de carácter aeronáutico y aeroportuario, esto es, si constituye exigencia legal o no la obtención de la mencionada licencia de construcción previamente al desarrollo o ejecución de los proyectos u obras de infraestructura aeroportuaria dentro de los aeropuertos o dentro de la propiedad de la Nación que administra la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. Al efecto, formuló la siguiente pregunta:
Teniendo el cuenta el régimen especial que regula las actividades aeronáuticas, las cuales son regidas por normas contempladas en convenios internacionales, es necesaria la expedición de la licencia de construcción por parte de las autoridades municipales, conforme a lo estipulado en la ley 388 de 1.997, para la construcción, remodelación, modificación y ampliación de obras de infraestructura aeroportuaria y aeronáutica de los aeropuertos públicos?.
Como antecedente de su consulta, relató el Ministro que en los últimos años algunos curadores urbanos en representación de las respectivas autoridades municipales, han exigido a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (UAEAC) la obtención de licencia de construcción para diferentes obras de carácter aeronáutico y aeroportuario que se han requerido para garantizar el desarrollo de la aviación civil y de la administración del servicio aéreo en condiciones de seguridad y eficiencia.
Igualmente, con el propósito de ilustrar a la Sala sobre la competencia atribuída a la autoridad aeronáutica por las normas nacionales e internacionales para definir todo cuanto se relaciona con la actividad aeronáutica y, en especial, sobre el desarrollo de la infraestructura aeronáutica y aeroportuaria, el Ministro presentó una relación de las normas legales nacionales y de acuerdos internacionales que, a su juicio, resultan pertinentes en el análisis del tema planteado a consideración de la Sala, así:


  • Ley 12 de 1.947, por la cual Colombia adhirió al Convenio Sobre Aviación Civil Internacional (Convenio de Chicago), el cual rige la aviación civil en el mundo, y cuya segunda parte creó la Organización de Aviación Civil Internacional - OACI -, erigiéndola como organismo máximo en materia de aviación civil, a la cual se le encomendó la tarea de “desarrollar los principios y la técnica de la aviación aérea internacional y fomentar el desarrollo y desenvolvimiento del transporte aéreo internacional, con el objeto de : (...) c) estimular el desarrollo de aerovías, aeropuertos e instalaciones y servicios para la navegación aérea empleados en la aviación civil internacional (...)” (art. 42).




  • Anexo 14 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional, expedido por la OACI en desarrollo de la facultad otorgada por el artículo 37 del convenio, en virtud del cual se adoptaron las normas y métodos recomendados relativos a aeropuertos y aeródromos, cuyo capítulo 8º trata todo lo referente a equipos e instalaciones. El numeral 8.6 de dicho capítulo hace referencia al diseño de aeropuertos y, al efecto, establece:


Los requisitos arquitectónicos y relacionados con la infraestructura que son necesarios para la óptima aplicación de las medidas de seguridad de la aviación civil internacional se integrarán en el diseño y la construcción de nuevas instalaciones, así como las reformas de las instalaciones ya existentes en los aeródromos”.
Como consecuencia, la autoridad aeronáutica es responsable de estudiar la viabilidad de cualquier construcción (altura, tipo de materiales, facilidades de instalación aeroportuaria), tanto dentro de los aeródromos como en sus inmediaciones, a fin de poder garantizar el normal desarrollo de las operaciones y la seguridad aéreas, sin que en el cumplimiento de tal función se puedan tener en cuenta conceptos de otras entidades, salvo la satisfacción de los requisitos de autoridades ambientales competentes.


  • Los manuales expedidos por la OACI relativos a la planificación de aeropuertos, en los cuales se establecen las especificaciones mínimas para la operación de los aeródromos según su propia clasificación y la seguridad aeroportuaria.


En la parte Sexta de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, expedidos con base en la disposición del artículo 37 citado del convenio, se especificaron las normas concernientes a los aeródromos y sus instalaciones, constituidas por las torres de control, hangares, pistas, radio-ayudas para la navegación y las telecomunicaciones y demás servicios requeridos como los de aduanas, mantenimiento, suministro de combustible, oficinas, estacionamientos, contenedores etc.


  • Código de Comercio, parte segunda del Libro V, cuyo artículo 1782 define quién es la autoridad aeronáutica; el 1776 declara la actividad aeronáutica como de utilidad pública; el 1808 define qué es la infraestructura aeronáutica; y el 1821 exige el permiso previo de la autoridad aeronáutica para realizar la construcción, reparación y ampliación de aeródromos y define que ella podrá negarlo si el proyecto no reúne los requisitos exigidos en los reglamentos.




  • Precisa el Ministro en el texto de la consulta, que la Aeronáutica Civil actualmente adopta Planes Maestros que incorporan, además de las recomendaciones internacionales expedidas por la OACI, la normatividad nacional prevista en las disposiciones especiales, así como los criterios técnicos de los reglamentos aeronáuticos.




  • Leyes 3ª de 1.977 y 105 de 1.993 que declara los 72 aeródromos del país como de propiedad de la Nación




  • Decreto-Ley 2724 de 1.993, por medio de la cual se creó la UAEAC, cuyo artículo 2º le atribuye jurisdicción y competencia en materia aeronáutica en todo el territorio nacional y le asigna como funciones (art.5º), regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación civil y coordinar las relaciones de ésta con la aviación del Estado, formulando y desarrollando los planes, estrategias, políticas, normas y procedimientos sobre la materia. Del mismo modo le señala como función la de reglamentar y supervisar la infraestructura aeroportuaria del país de propiedad de la Nación (numeral 6º), así como la de autorizar y vigilar la construcción de aeródromos por las entidades territoriales, las asociaciones de éstas o el sector privado, a fin de garantizar el desarrollo ordenado de la aviación civil (numeral 7º), la utilización segura y adecuada del espacio aéreo, contribuyendo al mantenimiento de la seguridad y soberanía nacionales.




  • Ley 9ª de 1.989 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, cuyo artículo 63 previó la necesidad de obtener licencia de construcción expedida por las autoridades municipales para poder adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación o demolición de edificaciones, o de urbanización y parcelación para construcción de inmuebles.




  • Ley 388 de 1.997, modificatoria de la anterior, cuyo artículo 99 prescribió que se requiere licencia expedida por los municipios, distritos o sus curadores urbanos, para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones o para realizar obras de urbanismo o de parcelación y de expansión urbana.




  • Providencia emitida por el Consejo de Justicia de la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía mayor de Bogotá, auto número 14 de enero 29 de 2002, expediente Nº 99 de 1.997, según el cual :


(...) La anterior normatividad permite inferir la existencia de un régimen normativo especial y particular aplicado a las obras y construcciones en las áreas de servidumbre e influencia de los aeródromos frente a los cuales la autoridad de policía no tiene competencia alguna, radicando la competencia en la autoridad Aeronáutica Civil en cuanto a permisos para construir, permisos para obras, la remoción de obras así como de asumir las medidas que estime necesarias para impedir o evitar acciones que tiendan a generar situaciones de riesgo en el transporte aéreo”.

Para resolver la Sala CONSIDERA :

1. Marco Constitucional
El artículo 82 de la Carta Fundamental, señala el deber del Estado de velar por la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. El inciso 2º de la norma prescribe que compete a las entidades públicas la regulación de la utilización del suelo.
El artículo 313 ibídem, atribuye competencia al municipio por conducto de sus concejos y dentro de los límites fijados por la ley, para el ejercicio de las funciones de vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda (numeral 7º); igualmente, para la adopción de planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, conforme a las atribuciones otorgadas a los concejos municipales en el numeral 2º.
El artículo 84 de la Constitución Política dispone que cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.
2. Marco Legal


  • Código de Comercio, artículos 1773, 1774, 1782, 1776, 1808, 1821 y 2033, los cuales establecen


Artículo 1773: Esta parte rige todas las actividades de aeronáutica civil, las cuales quedan sometidas a la inspección, vigilancia y reglamentación del gobierno”.

(...)”
Artículo 2033. Este Código regula íntegramente las materias contempladas en él. Consiguientemente, quedan derogados (...)”
Artículo 1774: Se entiende por aeronáutica civil el conjunto de actividades vinculadas al empleo de aeronaves civiles”.
Artículo 1782:Por Autoridad Aeronáutica se entiende el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil o la entidad que en el futuro asuma las funciones que actualmente desempeña dicha jefatura”
Por virtud del Decreto 2171 de diciembre 30 de 1992, por medio del cual se reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimieron, fusionaron y reestructuraron entidades administrativas de la rama ejecutiva del orden nacional, se creó la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, adscrita al Ministerio de Transporte, la cual reemplazó al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil (art 68). Sus funciones fueron determinadas en al artículo 69 ibídem, las cuales, a su vez, fueron modificadas por el Decreto 2724 de diciembre 31 de 1993, cuyo artículo 2 definió la jurisdicción y competencia de la unidad.
La ley 105 de 1.993, artículo 47, reiteró la competencia de la UAEAC al establecer que
Las funciones relativas al transporte aéreo, serán ejercidas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil como Entidad especializada adscrita al Ministerio de Transporte”.


Artículo 1776: La aeronáutica civil se declara de utilidad pública”.
Artículo 1808: La infraestructura aeronáutica es el conjunto de instalaciones y servicios destinados a facilitar y hacer posible la navegación aérea, tales como aeródromos, señalamientos, iluminación, ayudas a la navegación, informaciones aeronáuticas, telecomunicaciones, meteorología, aprovisionamiento y reparación de aeronaves”.
Artículo 1821: Para la construcción, reparación y ampliación de aeródromos se requerirá el permiso previo de la autoridad aeronáutica, la cual podrá negarlo si el respectivo proyecto no cumple con los requisitos exigidos en los reglamentos”.



  • Ley 336 de 1.996, artículo 68.


Artículo 68. El modo de Transporte Aéreo, además de ser un servicio público esencial, continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio (libro quinto, capítulo preliminar y segunda parte, por el Manual de Reglamentos Aeronáuticos que dicte la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y por los tratados, convenios, acuerdos, prácticas internacionales debidamente adoptados o aplicados por Colombia”.



  • Decreto 2724 de 1.993


Artículo 2º: Jurisdicción y competencia.-La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es la autoridad en materia aeronáutica en todo el territorio nacional y le compete regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación civil (...)

(...)

Así mismo, le corresponde reglamentar y supervisar la infraestructura aeroportuaria del país, y administrar directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o los de propiedad de la Nación. Igualmente autorizará y vigilará la construcción de aeródromos, actividad ésta que continuarán desarrollando las entidades territoriales, las asociaciones de ésta o el sector privado.
Con ello, buscará garantizar el desarrollo ordenado de la aviación civil, la utilización segura y adecuada del espacio aéreo, y contribuir al mantenimiento de la seguridad y soberanía nacional (...)”

Artículo 5.- Funciones de la Aerocivil. Para el cumplimiento de su objetivo, la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil tendrá las siguientes funciones:
(...)

5. Desarrollar, interpretar y aplicar en todos los aspectos las normas sobre aviación civil y transporte aéreo y ejercer vigilancia sobre su cumplimiento.

6. Ejecutar las actividades necesarias para conformar, mantener, administrar, operar y vigilar la infraestructura aeronáutica y aeroportuaria que sea de su competencia.

7. Velar por el desarrollo ordenado y seguro de la infraestructura aeronáutica y aeroportuaria. En ejercicio de dicha función le corresponde autorizar toda obra o actividad vinculada con este aspecto y tomar todas las medidas que estime necesarias para impedir o evitar acciones que tiendan a generar situaciones de riesgo en el transporte aéreo. En virtud de lo anterior, podrá obligar la suspensión de cualquier obra no autorizada o que estándolo se aparte de los términos autorizados por la entidad.

(...)

9. Reglamentar y supervisar la prestación de los servicios aeroportuarios bien sea que los aeropuertos sean propios, descentralizados o privados. Sancionar e intervenir a los mismos cuando exista violación a los reglamentos aeronáuticos o a la seguridad aeroportuaria.

10. Expedir, modificar y mantener el Manual de reglamentos aeronáuticos conforme al desarrollo del transporte aéreo(...)”
Artículos 21, 25, 26, 27 del Decreto 2724 de 1.993, los cuales distribuyen entre las dependencias de la UAEAC (Secretaría Técnico-Aeronáutica, Secretaría Aeroportuaria, Dirección de Infraestructura Aeroportuaria y Dirección de Supervisión Aeroportuaria) el cumplimiento de las funciones antes descritas.

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