El municipio es una persona de derecho público, constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios






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fecha de publicación03.06.2016
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Señor Presidente:

El municipio es una persona de derecho público, constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios intereses y que depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pública superior, el estado nacional o provincial.

La Constitución Nacional hace referencia a la organización de las municipalidades en su art. Art. 5º, que dispone que cada provincia dictará para si una constitución, bajo ciertas condiciones: una de ellas es que asegure su régimen municipal; en el Art. 123, referido igualmente a las constituciones provinciales, que indica que tendrán que sancionarse "asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero"; en el Art. 75 Inc. 30 que admite poderes impositivos municipales sobre los establecimientos de utilidad nacional.

En nuestra Provincia, el municipio está previsto en la Constitución provincial, en los Arts. 132 al 143. Estas normas constitucionales consagran la autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional de los municipios y prohíbe a la Provincia vulnerar la autonomía que la Constitución consagra, ni limitar las potestades que para asegurar la misma se confiere.

La Constitución asimismo ordena el dictado de una ley que establecerá las categorías de municipios y las condiciones para su erección, y la existencia de Comunas Rurales en los centros urbanos que no alcancen la categoría de municipio.

En Tucumán no está fijado en la Constitución el número de municipios, ni su base poblacional o territorial. Tampoco el número de concejales que integran sus Concejos Deliberantes.

Todos estos aspectos han sido derivados a la Ley Orgánica de Municipalidades, la Ley N° 5529 y la Ley Nº 5530 que define la categoría de los municipios. Según dichas normas -Art.13.- “El Concejo Deliberante se compondrá de dieciocho (18) miembros en la Municipalidad de la capital y de doce (12), diez (10) y seis (6) miembros según se trate de municipios de primera, segunda o tercera categoría respectivamente”

Esta omisión constitucional debe suplirse con una ley específica a partir de la reforma de 2006, que defina el mapa político de Tucumán respecto del número de municipios, su organización, autoridades y competencia.

Especialmente, para asegurar su autonomía, según lo ordena el art. 132, esta Legislatura debe dictar una ley que permita a cada municipio dictar su Carta Orgánica mediante una Convención convocada por el Intendente.

A siete años de la reforma constitucional, esa ley no se dictó todavía y como consecuencia de ello, no se habilitó la convocatoria para permitir a cada municipio tener su propia Carta Orgánica Municipal (Poder Constituyente de tercer nivel).

Por el Proyecto de Ley que hoy presentamos, queremos cumplir con dicho mandato constitucional. Una oportunidad propicia también para analizar y fijar el criterio para la creación de nuevos municipios y evaluar si no resulta excesivo el número de cargos electivos municipales en toda la provincia, que aunque está densamente poblada, es de escasa superficie.

Antecedentes.

La Constitución Nacional, exigiendo como único requisito la preservación de las autonomías, confiere a las provincias la potestad de establecer su propio régimen municipal.

En virtud de tal precepto constitucional, la configuración municipal en la Argentina resulta sumamente heterogénea. Si bien la mayoría de las provincias adoptó un criterio poblacional como requisito para la constitución de gobiernos locales, las cantidades resultan variadas. De este modo, la heterogeneidad municipal puede constatarse tanto en la cantidad de municipios que hay en cada provincia como en el tamaño poblacional de los mismos.

El problema presupuestario. Ahora bien, para afrontar las nuevas responsabilidades que surgieron post descentralización se requiere contar con una serie de recursos extraeconómicos, tales como una adecuada estructura organizacional, una planta de empleados altamente capacitada, experiencia en la gestión pública, planificación estratégica, capacidad para relacionarse con diferentes actores (otros municipios, entidades provinciales y nacionales, sector privado).

Si se tiene en cuenta que muchas provincias no satisfacen tan altos estándares institucionales, resulta difícil imaginar que pueda hacerlo un municipio de reducidas dimensiones: "la debilidad estructural de los pequeños gobiernos locales argentinos (que representan más del 80% del total) difícilmente les permita prestar los servicios públicos mínimos y menos aún aumentar sus competencias" (Iturburu, 2000: 15). Ahora bien, si los municipios "chicos" resultan en la generalidad de los casos incapaces de afrontar los nuevos desafíos de la gestión impuestos por la descentralización, los municipios excesivamente grandes no están exentos de inconvenientes. Si bien resulta difícil precisar una medida del tipo "justo medio", es indudable que a medida que el municipio es más grande el efecto positivo de la proximidad entre representante y representados se diluye.

Como fuera mencionado líneas arriba, el proceso de descentralización conllevó la transferencia de competencias hacia las entidades subnacionales sin la correspondiente transferencia de recursos económicos y financieros. En materia presupuestaria, los municipios se encontraron entonces con el mismo problema – tal vez intensificado- que las provincias.

Cabe recalcar que entre 1983 y 1993 el Gasto Municipal total, respecto del Gasto Público Consolidado total, se había duplicado (pasó del 4 al 8%). En cuanto a la estructura de recaudación tributaria, la principal fuente de ingresos propia de recursos consiste en la prestación de servicios (permisos de venta ambulante, recolección de residuos, etc.). Pero es sabido que históricamente los municipios registran bajos niveles de recaudación. Asimismo, otra fuente tributaria de suma importancia viene dada por el sistema de coparticipación de recursos desde las provincias. Pero ya se ha visto que los ingresos provinciales se han mantenido prácticamente invariables desde 1983. En conjunto, se reproduce en el ámbito municipal el problema de la "ilusión fiscal" ya mencionado.

En síntesis: la estructuración tributaria municipal adolece de serias debilidades: los recursos resultan exiguos para afrontar las nuevas responsabilidades originadas por la descentralización; a su vez, los municipios cuentan con una baja capacidad de recaudación propia, por lo que dependen financieramente de las provincias y de la nación. Sumado a ello, los recursos tributarios provinciales tampoco se han modificado en los últimos años.

Por último, el análisis de la estructura de gastos municipales denota una fuerte concentración de las erogaciones denominadas "corrientes"; esto es, fundamentalmente, gastos en personal. De ahí que "los niveles de inversión de los gobiernos locales en Argentina son muy bajos (…) la ineficiencia e inflexibilidad en el uso de los recursos se vincula con presupuestos rígidos y desarticulados de la gestión cotidiana. El presupuesto por programa en la mayoría de los gobiernos locales argentinos es aún poco usual y el cálculo de ingresos y egresos se repite año a año sin los adecuados ajustes"

El Poder constituyente municipal.Su importancia.

Una Carta Orgánica Municipal es la Constitución que se dan los representantes, elegidos democráticamente, de los vecinos de una ciudad, de acuerdo con los principios de la Constitución Nacional y Provincial, que le reconocen, a dicha ciudad organizada como municipio, su autonomía institucional, político, administrativo, económico y financiero (art. 123 Constitución Nacional)

Se trata de una constitución, llamada Carta Orgánica, que es la ley fundamental y suprema de la ciudad. La Carta, como Constitución de una sociedad o cuerpo político ciudadano, se la dan los vecinos de una ciudad, a través de sus representantes, con el propósito de servir al bien común y para lo cual en la misma se crea un gobierno y una administración municipal, con facultades de dictar normas, realizar obras y prestar servicios públicos, sostenidos por recursos que aportan los ciudadanos, u otro niveles del Estado. Este gobierno elegido y en el que participan los vecinos debe estar al servicio de los mismos, que son las razón de ser de esta organización política. Se trata de un tercer nivel de organización estatal, que está por debajo y de acuerdo con el nivel del gobierno federal y provincial, y sujeto, en consecuencia, a lo que disponen las Constituciones Nacional y Provincial.

En la Carta Orgánica se fijan los objetivos, metas y propósitos que asumen los que integran esta sociedad política vecinal, que se organiza junto a este tercer nivel estatal denominado municipio; distribuyendo sus competencias y atribuciones; que establece su gobierno y aprueba, por una transacción celebrada en su convención constituyente, las “reglas de juego” para que los distintos sectores políticos accedan al mismo, dado así legitimidad a sus instituciones y autoridades elegidas mediante estos procedimientos.

Deben asegurar:

1. El sistema representativo y republicano, con elección directa de sus autoridades, y el voto universal, igual secreto, obligatorio y de extranjeros.

2. La elección a simple pluralidad de sufragios para el órgano ejecutivo si lo hubiera, y un sistema de representación proporcional para el Cuerpo Deliberante

3. Las competencias que el Gobierno Provincial les delegue, dentro y fuera de su territorio.

4. Atribuciones en materia de gobierno, administración, control, finanzas, personal, obras y servicios públicos, salubridad y moralidad pública, tránsito, protección ambiental, educación y cultura, faltas, limitaciones al dominio y expropiaciones, regulación urbanística y edilicia, además de las que le delegue el gobierno Provincial, y cualquier otra de interés municipal.

5. Sus recursos provienen de tasas, contribución de mejoras, coparticipación provincial, rentas, multas, donaciones, legados y subsidios. La competencia también debe medirse en relación a la generación y uso de los recursos financieros. La posibilidad de administración de los recursos propios por parte de los municipios que cuentan con autonomía es considerable como así también la posibilidad jurídica de dar respuestas a las necesidades de la población local, y cuya efectividad dependen generalmente de cuestiones políticas y económicas. En cuanto a la asignación de recursos a los municipios, la principal fuente de ingresos proviene de los regímenes de coparticipación que realizan las provincias a las jurisdicciones locales.

Los recursos financieros que la nación coparticipa a las provincias son desigualmente repartidos, existiendo provincias en donde la relación entre lo recibido y el número de sus habitantes resulta muy superior a otras. De igual manera, en relación a los montos que cada provincia coparticipa a sus municipios: algunas provincias como Tierra del Fuego remite a sus municipios el 25% de su presupuesto, o como el caso de Córdoba que coparticipa el 20%, En tanto provincias como San Luis coparticipa sólo el 8% y Catamarca el 8,5%. En Tucumán, el 16,50% (Fuente: Gastaldi, S. et. al. (1999) con datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias. MEyOSP).

6. Los municipios carecen de autonomía judicial. Sólo pueden crear tribunales administrativos de faltas o convenir con la provincia el juzgamiento de ellas por tribunales que integran el Poder Judicial de la misma. La materia constitucional, contencioso administrativo y los conflictos internos del municipio o con otros municipios o con la Provincia son de competencia de la justicia provincial.

El Proyecto

Dijimos que a siete años de la reforma constitucional de 2006 , esta Legislatura no habilitó la convocatoria para permitir a cada municipio tener su propia Carta Orgánica Municipal.

El Proyecto que hoy presentamos, busca poner fin a la mora legislativa en el cumplimiento de un mandato constitucional.

Además, consideramos que esta ley-marco es una oportunidad propicia para establecer el criterio para la creación de nuevos municipios, definir quiénes serán sus autoridades y fijar un criterio objetivo para la integración de sus Concejos Deliberantes, teniendo en cuenta que si bien la provincia está densamente poblada, es de escasa superficie y eso hace innecesario multiplicar los cargos electivos.

Porqué en Tucumán hay tantos cargos electivos municipales?

  • Sup. 22.524 km2

  • Habitantes: 1.448.200. Resultados Definitivos del Censo de Población, Hogares y Viviendas 2010 (INDEC)

  • Número de Municipalidades:

    • Capital

    • 1° cat. 3 tres

    • 2° cat. 10 diez

    • 3° cat. 5 cinco

Total: 19 municipios.

  • Comunas Rurales: 94.

  • Total de cargos electivos municipales 297

O sea 1 cargo cada 4.876 habitantes.

La explicación:

La Ley orgánica de municipalidades ha fijado la delimitación siguiendo los siguientes criterios:

A- General. Art. 2-Para el establecimiento de municipalidades en la Provincia son requisitos esenciales la existencia de una planta urbana, con un centro urbano que contenga como mínimo una población permanente de cinco mil (5.000) habitantes dentro de una superficie no mayor de doscientas cincuenta (250) hectáreas y que el mismo esté formado por propiedades privadas cuyo número no baje de trescientas (300).

B-La categorización -Art.3°.-de cada uno de los municipios del interior se efectuará por ley. Serán de primera (1a) categoría las municipalidades que tengan una población permanente de más de cuarenta mil (40.000) habitantes y propiedades privadas cuyo número no sea inferior a siete mil quinientas (7.500).

Serán de segunda (2ª) categoría aquellas cuya población permanente excedan los ocho mil (8.000) habitantes y que tengan más de cuatro mil (4.000) propiedades privadas.

Las municipalidades que no reúnan los requisitos exigidos precedentemente serán de tercera (3ª) categoría.

O sea que se toma en cuenta la base poblacional, con poca o ninguna incidencia de la superficie (número de propiedades privadas?) Por eso, hay tantas municipalidades, en tan poca superficie…

El riesgo de que esta “densidad” de cargo electivos municipales se incremente, está dado porque la Ley Orgánica de Municipalidades autoriza a la Legislatura a crear nuevos municipios sin exigencias superficie mínima y sin la con prohibición del desguace de las ya existentes.

Por eso, como artículo 1° del Proyecto, se establece que se respeten las municipalidades y comunas que hoy existen y que se mantengan las categorías actuales, sin modificaciones. Para ello resulta necesario dejar sin efectos los parámetros establecidos en los arts. 2,3 y 4 de la Ley 5529.

En síntesis: El triple objeto del Proyecto, entonces, es la habilitación para la convocatoria a Convencionales Constituyentes, la fijación de criterios homogéneos para el contenido de las Cartas Orgánicas Municipales y evitar –para el futuro- la multiplicación de municipios o su recategorización que eleven el altísimo número de cargos electivos municipales y comunales.

LA LEGISLATURA SANCIONA CON FUERZA DE

LEY

RECONOCIMIENTO DE STATUS JURÍDICO A MUNICIPIOS Y COMUNAS. AUTORIZACIÓN PARA LA CONVOCATORIA A CONVENCIÓN MUNICIPAL CONSTITUYENTE PARA EL DICTADO DE LAS CARTAS ORGÁNICAS DE LAS MUNICIPALIDADES DE LA PROVINCIA.SUS CONTENIDOS MÍNIMOS.

Artículo 1º: Los municipios y Comunas rurales de la Provincia existentes al momento de dictarse la presente ley, mantendrán su status jurídico e institucional. Déjanse sin efecto las disposiciones contenidas en los artículos 2,3 y 4 de la Ley 5529.

Artículo 2º: Autorízase a los Señores Intendentes Municipales de las Municipalidades de Primera, Segunda y Tercera categoría a convocar a la elección de Convencionales Constituyentes para dictar la Carta Orgánica de sus respectivos municipios.

Artículo 3º: La Convención Constituyente Municipal se conformará con un número igual al doble de los miembros del Concejo Deliberante e igual número de Convencionales suplentes, que según el orden de elección podrán asumir sus funciones únicamente en caso de renuncia, fallecimiento o cualquier impedimento definitivo del titular, conforme lo determine el respectivo Reglamento Interno.

A cada uno de los integrantes de la Convención Municipal se los denominará “CONVENCIONAL CONSTITUYENTE MUNICIPAL”, título que conservará desde el momento en que resulte electo hasta el final de las deliberaciones de la referida convención.

Artículo 4°: La Convención Constituyente Municipal tendrá la finalidad de redactar la Carta Orgánica Municipal en el marco de lo prescripto en los artículos Arts. 132 al 143 de la Constitución de la Provincia.

Artículo 5º: Para ser Convencional Constituyente se exigirán los mismos requisitos que para ser Concejal Municipal y mientras ejerzan su mandato gozarán de las mismas prerrogativas que aquellos. Los cargos se desempeñarán ad-honorem.

Artículo 6º Las incompatibilidades para el cargo de Convencional Constituyente son el ejercicio de los siguientes cargos: gobernador, vicegobernador, legislador nacional o provincial, ministro, magistrado judicial, intendente municipal, concejal, delegado comunal.

Artículo 7º: La fecha de elección será determinada por el Departamento Ejecutivo Municipal, entre los noventa (90) y ciento ochenta (180) días de promulgada la presente Ordenanza. La elección de los Convencionales Municipales no podrá coincidir con ninguna otra elección nacional ni provincial.

Artículo 8º: El proceso electoral será dirigido y supervisado por la Junta Electoral Provincial.

Artículo 9º: La Convención Constituyente Municipal se constituirá dentro de los treinta (30) días de haber sido proclamada por la Junta Electoral. El lugar de sesiones será el Concejo Deliberante. La Convención Municipal, será presidida por el Primer Convencional de la lista partidaria más votada en dichas elecciones.

Artículo 10°: El plazo para cumplir sus funciones se fijará en (3) meses, prorrogable por igual periodo. Es condición de eficacia de las Cartas Municipales y de sus reformas, su previa aprobación por ley de la Provincia, a los efectos de su compatibilización. La Legislatura debe expedirse en un plazo máximo de ciento veinte días, transcurrido el cual sin que lo hiciera quedan automáticamente aprobadas.

Artículo 11°: La Convención Constituyente Municipal deberá dictar y aprobar su propio Reglamento Interno, en la que se deberá garantizar la participación ciudadana y el acceso individual a la información pública, referente a todo su desarrollo. A los efectos de su constitución regirán las formalidades del Reglamento Interno del Honorable Concejo Deliberante.

Artículo 12º: Para la sanción de la Carta Orgánica Municipal en su totalidad o en cada una de sus partes se requerirá mayoría absoluta de los miembros de la Convención Constituyente.

Artículo 13º: La Convención Constituyente Municipal facultada para el dictado de la Carta Orgánica Municipal, deberá observar lo dispuesto en los artículos 132 al 143 de la Constitución de la Provincia y en particular deberá garantizar:

a-Los principios del régimen democrático, participativo, representativo y republicano, la elección directa de sus autoridades y el voto universal, igual, secreto y obligatorio que incluya a los extranjeros mayores de dieciocho años, con dos años de residencia inmediata en el municipio, al momento de su inscripción en el registro suplementario especial.

b-Darse su propia organización normativa, económica, administrativa y financiera. Aprobar su presupuesto, dictar ordenanzas para fijar tasas y tarifas y recaudar e invertir sus recursos. Prestar los servicios públicos locales por sí o por concesión, la realización de obras públicas.

c-Sus autoridades serán un Departamento Ejecutivo a cargo de un Intendente que es elegido en forma directa y a simple mayoría de sufragios. El Concejo Deliberante mantendrá su número actual y los cargos se asignarán aplicando un sistema de representación proporcional que asegure la participación efectiva de las minorías. Los Intendentes y Concejales durarán cuatro años en sus cargos y serán reelegibles en forma inmediata por un período.

d-Un sistema de contralor interno y un organismo de control externo de las cuentas públicas.

e-INTERVENCION. La Legislatura podrá disponer la intervención de un Municipio, por plazo determinado, mediante ley aprobada por el voto de los dos tercios de los miembros presentes, en los siguientes casos:

1) Acefalía total, para asegurar la inmediata constitución de sus autoridades.

2) Para normalizar una situación de crisis o gravedad institucional.

3) Cuando no se cumpla con el pago de los servicios de empréstitos, si en más de un ejercicio resulta un déficit susceptible de comprometer su estabilidad financiera o no preste adecuadamente los servicios públicos locales.

4) Por las demás causales que prevea la Constitución Provincial y Carta Orgánica Municipal.

f-El procedimiento para su reforma. La iniciativa para dictar o reformar la Carta Municipal corresponderá al Intendente, al Concejo Deliberante o por iniciativa popular cuando reúna los requisitos legales. La declaración de necesidad requiere el voto de las dos terceras partes de los Miembros del Concejo Deliberante.

Artículo 14°. DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS: Están habilitados para presentar candidatos todos los partidos políticos provinciales o municipales que a la fecha de la convocatoria posean el reconocimiento como tales en la Junta Electoral Provincial.

Artículo 15°. DEL PRESUPUESTO: Se faculta al Departamento Ejecutivo Municipal a asignar las partidas presupuestarias estimadas para solventar los gastos que demande el cumplimiento de las obligaciones electorales como el funcionamiento de la Convención Municipal, los que serán solventados con recursos que se imputarán al Presupuesto de Gastos de la respectiva Municipalidad.

Artículo 16º: El Honorable Concejo Deliberante pondrá a disposición de la Honorable Convención Municipal, sus recursos humanos, instalaciones y todas las herramientas disponibles que permitan su mejor funcionamiento.

Art. 17°: de forma

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