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Procuración General de la Ciudad de Buenos Aires

FORMULA DENUNCIA




SEÑOR JUEZ

AUGUSTO RICARDO CORONEL, Jefe del Departamento Penal de la Procuración General de la Ciudad de Buenos Aires, con el patrocinio letrado de la Dra. Alicia Arbol Procuradora General Adjunta de Asuntos Patrimoniales de la Procuración General y del Dr. Guillermo Daniel Surt Tº 60 Fº 05 C.P.A.C.F. constituyendo domicilio procesal en Uruguay 458 PB, a V.S. digo:
1. PERSONERIA

Tal como lo acredito con la copia simple de poder general, la cual declaro bajo juramento ser fiel a su original, soy apoderado del Gobierno de la Ciudad de Buenos y en tal carácter me presento.

En los mismos términos acompaño copia del Decreto Nº 86/12, mediante el cual se designo Procuradora General Adjunta de Asuntos Patrimoniales de la Procuración General de la Ciudad de Buenos Aires a la Dra. Alicia Arbol.

2.- OBJETO

Por imperio de lo normado en el art. 177 del Código Procesal Penal de la Nación (C.P.P.N.), vengo a formular denuncia contra el Sr. Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación Dr. Carlos Tomada, contra el Subdirector Nacional de Relaciones del Trabajo, Lic. Adrián Caneto y contra quien o quienes resultaren coautores o partícipes de la presunta comisión del delito de acción pública que, prima facie, se califica en las figuras de abuso de de autoridad (artículo 248 del Código Penal –C.P.-) y privación ilegal de la libertad agravada (art. 144 bis inc 1ro. del citado cuerpo legal), conforme los hechos que detallaré en el capítulo siguiente.

3.- HECHOS

En el marco de una negociación convencional celebrada entre la empresa Metrovías Sociedad Anónima –en lo sucesivo Metrovías- y la Unión Tranviaria Automotor –UTA-, el Sr. Subdirector Nacional de Relaciones Laborales del Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad Social, invitó al Sr. Ministro de Desarrollo Urbano de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y al Sr. Presidente del Directorio de la empresa Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado –en adelante SBASE- a una audiencia a celebrarse el día 23 de abril ppdo. en la sede del Ministerio de Trabajo.

A raíz de ello, SBASE presentó una nota en la que se informaba que no concurriría a la audiencia, dado que se entendía que ni el Gobierno de la Ciudad (GCBA), ni SBASE, tienen competencia sobre la materia que se los convocaba, ya que claramente el concedente del Contrato de Concesión del servicio de subterráneos y del Premetro, celebrado oportunamente con Metrovías, resulta ser el Estado Nacional (ver Anexo 2).

Para sorpresa de las autoridades del GCBA y de SBASE, unos días después, el día 27 de abril, se recibieron sendas citaciones a una nueva audiencia a realizarse con las mismas partes el día 3 de mayo a las 15 horas, pero esta vez, el Ministerio de Trabajo lo hizo conminando la comparecencia de los funcionarios, con un apercibimiento bajo los lineamientos del art. 1 de la ley 20.556 y del art. 8 del Anexo II de la ley 25.212 (ver Anexo nro. 3)

El mismo día 3 de mayo, SBASE presentó una nota (confr.Anexo 4) donde se explicaron nuevamente las razones por las cuales no correspondía la asistencia a dicha convocatoria al entenderse que ni SBASE ni el Gobierno de esta Ciudad tienen competencia alguna en el reclamo y la materia que se debate en el contexto del expediente en el que se los convoca.

Desde ya, se dejó a salvo en la presentación, que el organismo convocante carece de facultades legales para citar a la mencionada Sociedad del Estado a una negociación salarial en la que no es parte, y menos aún, haciéndolo con apercibimiento de sanciones o bajo la amenaza del uso de la fuerza pública. Se explicó además que en la nota de citación se hacía referencia a leyes que no son aplicables a las Entidades de Gobierno ni a entidades estatales que no se encuentran bajo su jurisdicción, en tanto la Ciudad Autónoma integra la relación federal y cuenta con su propia policía del trabajo local, por lo que el proceder del Ministerio de Trabajo, quebrantaba el régimen del gobierno autónomo consagrado en el art. 129 y concordantes de la Constitución Nacional, la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las leyes nacionales que regulan la materia.

Finalmente se hizo saber en la misiva, que el propio art. 1° de ley 25.2151 -norma empleada para justificar el apercibimiento del uso de la fuerza pública- establece su ámbito de aplicación, de donde se desprende que rige para supuestos muy distintos al que se trata en el expediente de la convocatoria y en vista de ello, se destacó que era palmario que ni el GCBA ni SBASE han incurrido en alguna acción u omisión que se encuentre contemplada en los casos previstos por la aludida ley (pie de página).

Posteriormente y sin mediar respuesta alguna a los planteos formulados por SBASE, el Ministerio de Trabajo condujo mediante el empleo de la fuerza pública al Sr. Presidente del Directorio de SBASE a la audiencia celebrada el día 9 de mayo ppdo., excediendo las autoridades de esa cartera su competencia funcional e incurriendo desde ya, en un claro acto de abuso de la autoridad.

Luego, en la propia audiencia, SBASE reiteró su firme oposición a la citación compulsiva de su Presidente y a la comparecencia, sin causa legal, de SBASE y del GCBA a la conciliación laboral en cuestión.

Recién en el acta de la audiencia (confr. Anexo 5) el Ministerio de Trabajo, rechazó el planteo de SBASE, para lo cual recurrió a las disposiciones contenidas en las leyes 14.250, 23.546, 14.786 y 25.212, a las que nos referiremos más adelante.

4.- ENCUADRE LEGAL

Entiendo que los hechos descriptos hallan subsunción legal en la figura prevista en el art. 248 del Código Penal, en cuanto prescribe que:

Será reprimido con prisión de un mes a dos años e inhabilitación especial por doble tiempo, el funcionario público que dictare resoluciones u órdenes contrarias a las constituciones o leyes nacionales o provinciales o ejecutare las órdenes o resoluciones de esta clase existentes o no ejecutare las leyes cuyo cumplimiento le incumbiere

Tal como expresa la doctrina la disposición legal prevé tres formas típicas con las que un funcionario público puede cometer abuso de autoridad: dictando resoluciones u órdenes contrarias a las constituciones o leyes nacionales o provinciales; ejecutando órdenes o resoluciones contrarias a las disposiciones legales mencionadas y no ejecutando las leyes cuyo cumplimiento le incumbe.

El abuso, que en sí mismo constituye delito puede resultar de dos situaciones: que el acto mismo sea contrario a la constitución y las leyes, es decir que lo sea siempre, y por tanto, ningún funcionario pueda estar facultado para disponerlo o ejecutarlo; que el acto sea legítimo en determinadas circunstancias que no se dan en el caso, es decir actos que pueden ser ejecutados como legítimos, pero que no lo son en el caso concreto. El delito, en general, consistirá en hacer algo que el funcionario está facultado para hacer, pero que lo hace en situaciones que no corresponde, completada la acción subjetivamente por el conocimiento de esa improcedencia2.

Esta última, es la hipótesis que se verifica en el presente caso.

A fin de fundar adecuadamente la conclusión anterior y teniendo en consideración que la figura prevista por el art. 248 del C.P. es un tipo de carácter normativo, pues el abuso no puede ser definido en concreto sino es por referencia normativa3, es que resulta necesario referirme en particular al conjunto de disposiciones legales que, en materia laboral, regulan situaciones como las planteadas en el expediente de mención.

En el caso, el abuso funcional desplegado por los funcionarios del Ministerio de Trabajo, reside en haber impartido una orden cuando no existía motivo jurídicamente valedero para fundar tal directiva.

En efecto, al disponerse la comparecencia tanto del Sr. Ministro de Desarrollo Urbano del GCBA como del Sr. Presidente de SBASE, se echó mano del artículo 1ro. de la ley 20.556 y del artículo 8° del Anexo II de la ley 25.212. Ambas normas si bien autorizan a la autoridad administrativa del trabajo a “compeler la comparecencia de quienes hayan sido debidamente citados a una audiencia mediante el auxilio de la fuerza pública” cierto es que lo hacen para supuestos diametralmente distintos a los que se ventilan en el Expediente nro. 1493180/12 de la cartera laboral.

Tanto la ley 20.556, que sólo introduce la cláusula que posibilita el llamado de la fuerza pública, en la ley nro. 18.694 dictada en época de vigencia del Estatuto de la Revolución Argentina (29 de mayo de 1970), como la ley 25.212 (Ratificación del Pacto Federal), restringen su ámbito de aplicación al campo de las infracciones violatorias de las leyes de trabajo, salud, higiene y se seguridad del trabajo.

Y en ese exclusivo ámbito- reitero, en el de las infracciones laborales-, podrá encontrarse alguna justificación para la aplicación de una medida restrictiva de la libertad dispuesta sin orden judicial con miras a garantizar la aplicación de la ley, y ello seguramente en vista a que el propio artículo 6° del Anexo II de la ley 25.212 estipula que el procedimiento administrativo para la eventual aplicación de una sanción, debe concluir indefectiblemente en el término de 150 días hábiles.

Pero en el caso que sometemos al análisis del Tribunal, no se trata de la instrucción de ningún sumario dirigido al GCBA o a SBASE con fundamento en las disposiciones contenidas en aquellas leyes. Se trata, como lo reconoce el propio Ministerio de Trabajo en el Expediente 1493180/12 de una “negociación colectiva convencional entre el concesionario del servicios de subterráneos de la ciudad y el gremio que representa a los trabajadores”, por tanto le son aplicables las normas que regulan tal negociación colectiva (leyes 14250, 14786 y 23546), citadas por la misma autoridad de aplicación (confr. Acta de Audiencia acompañada en el Anexo 5 de esta presentación).

Entonces y más allá de que no se comparte de modo alguno el hecho de que se halla convocado tanto al GBCA como SBASE a una negociación colectiva en la que resultan totalmente extraños, por cuanto en ningún caso son empleadoras del personal del concesionario, ni son quienes pagan los sueldos del personal del concesionario, ni están a su cargo los subsidios que aporta el Gobierno de la Nación, ni mantienen relaciones laborales con el personal del Concesionario Metrovías SA. y , por tanto, no son los involucrados en la materia del expediente, cierto es que aún cuando así lo fueran, el mecanismo empleado por la autoridad de aplicación para concretar la convocatoria, resulta ser contrario a la ley, configura un supuesto de abuso de autoridad pasible de reproche penal.

Ello es así, por cuanto las leyes 14.250, 14.786 y 23.546, solo autorizan a la autoridad de aplicación, es decir, al Ministerio de Trabajo, a convocar a “las partes”, más nunca a utilizar la fuerza pública en el marco de una negociación colectiva.

Únicamente la ley 23.546 en el caso de que alguna de las partes, se rehusare a negociar colectivamente vulnerando el principio de la buena fe, autoriza a la parte afectada por el incumplimiento, a recurrir mediante una acción judicial al tribunal laboral competente.

Evidentemente esta no es la situación acaecida en los hechos traídos a conocimiento de V.S.. SBASE y GCBA no son parte, y aún cuando lo fueran, no pudieron ser convocados de la manera que se ha realizado.

En otras palabras y con prescindencia de si correspondía o no al GCBA y a SBASE, intervenir en la negociación conciliatoria llevada adelante en el Ministerio de Trabajo, cierto es que para obtener su comparecencia, se omitió llevar a cabo el procedimiento específico que rige la materia, establecido como se dijo en el art. 4° de la ley 23.546 y que prevé en el supuesto de negativa a negociar colectivamente, recurrir a sede judicial. Allí quedó configurado el acto abusivo que aquí se denuncia. Seguramente, para justificar el accionar, se extrapoló una herramienta ajena a dicho procedimiento, es decir, la reglamentación del procedimiento para la aplicación de sanciones para infracciones laborales, previsto en el Anexo II de la ley 25.212 que específicamente en su artículo 8°, faculta, solo para el caso de obstrucción a la actuación de las autoridades administrativas, a utilizar la fuerza pública para obtener la comparecencia de un infractor al régimen de sanciones laborales, situación muy distinta claro está, a la que se debate en el marco del expediente tramitado en la cartera de trabajo.

La utilización de una disposición legal claramente inaplicable al caso para justificar el uso directo de la fuerza pública por parte de la autoridad administrativa, no hace más que poner en evidencia que no se cuenta con tal facultad, pretendiéndose disimular tal situación mediante la cita de una ley que no está llamada a regir en el caso. Resulta suficiente ilustrativa de situaciones como la presente la cita del pronunciamiento de la Cámara Federal de San Martín, cuando se afirma que la forma más usual y perniciosa de llevar a cabo el delito es precisamente mediante la apariencia de legalidad para traicionar la ley en su sustancia4.

En definitiva, la citación de una autoridad del Gobierno local, en el caso el Sr. Ministro de Desarrollo Urbano de esta Ciudad Autónoma y la de un Presidente de una sociedad estatal, SBASE, que no son parte en el diferendo laboral-paritario constituye desde ya, una decisión ilegítima y carente de toda razonabilidad5. Si además se lo hace, eludiendo el propio mecanismo estatuido en la ley, es decir a través del reclamo en sede judicial, para lograr su intervención, mucho más grave es la situación. Y si para lograr el concurso se recurre a otra disposición, claramente foránea a la cuestión que se ventila, para justificar el empleo de auxilio de la fuerza pública, nos hallamos evidentemente ante una flagrante comisión del delito denunciado; conducta delictiva que debe investigarse y de la que, en principio, aparecen prima facie responsables, tanto el Sr. Ministro de Trabajo, en su rol de máxima autoridad ministerial, por ende, a cargo de la aplicación de la ley, y del Sr. Subdirector Nacional de Relaciones del Trabajo, quien a la postre, resultara ser el que cursó las cuestionados órdenes de comparendo.

Por último, ha de destacarse, para evitar cualquier tipo de confusión que mediante esta presentación no se pretende traer a conocimiento del órgano jurisdiccional la cuestión relativa al conflicto existente entre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Nación relativa al tema del Subterráneo de esta ciudad, cuestión que se debate en otros ámbitos, sino de denunciar una conducta constitutiva de delito por parte de la autoridad nacional que prescindió de requerir la intervención judicial, tal como lo establece la ley 23.546, para lograr el comparendo de esta parte a una audiencia de negociación colectiva (con independencia si era correcta o no su convocatoria) y optó por hacer uso de la fuerza pública en forma directa sin que tal proceder fuera autorizado por la ley en el caso concreto.

Finalmente, cabe destacar, que los hechos que se denuncian configurarían, además, el tipo penal descripto en el inciso 1ro. del art. 144 bis del C.P., que concurriendo idealmente con aquel, prescribe que:

Será reprimido con prisión o reclusión de uno a cinco años e inhabilitación especial por doble tiempo: 1 El funcionario público que, con abuso de sus funciones o sin las formalidades prescriptas por la ley, privase a alguno de su libertad personal.

En efecto, no puede soslayarse y dejarse fuera de la investigación, el hecho que generó el menoscabo de la libertad corporal del Sr. Presidente de SBASE, al momento de producirse su comparendo por la fuerza pública el día 9 de mayo ppdo. y, con él, la restricción de su libertad ambulatoria.

En relación al evento denunciado, la jurisprudencia ha señalado, que no es indispensable una privación absoluta de la libertad ambulatoria, bastando que ésta se vea restringida o condicionada en los límites queridos por la voluntad del sujeto activo6. Es por ello que entiendo que la investigación deberá orientarse también a dilucidar este evento que, a no dudarlo, justifica la intervención de la justicia penal.

5.- ACTIVIDAD PROBATORIA

Con miras a colaborar con la investigación, se solicita la producción de las siguientes medidas probatorias:

I) Documental:

Se adjunta a la presente denuncia la prueba documental que seguidamente se individualiza:

Anexo 1: Copia de la Nota SBASE nro. 387 de fecha 23 de abril de 2012.

Anexo 2: Copia de las cedulas de notificación cursadas por el Ministerio de Trabajo (lic. Adrián Caneto) convocando a SBASE y a GCBA a la audiencia del día 3 de mayo.

Anexo 3: Copia de la Nota de SBASE nro. 427 de fecha3 de mayo de 2012.

Anexo 4: Copia del acta redactada con motivo de la audiencia desarrollada en el Ministerio de Trabajo el día 9 de mayo en el marco de la negociación colectiva que se trata en el expediente nro. 1493180/12 de esa cartera.

II) Testimonial

Se cite a prestar declaración testimonial a las siguientes personas:

1. Al Sr. Presidente de SBASE, Sr. Juan Pablo Piccardo.

2. Al Sr. Ministro de Desarrollo Urbano de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Sr. Daniel Gustavo Chain.

3. A los Sres. Asesores Legales de SBASE, Dres. Catalina Legarre y Juan Francisco Freyre Aurich.

III) Informativa

1) Se libre oficio a la Sr. Ministra de Seguridad Dra. Nilda Garré, a fin de que informe detalladamente todos los pormenores relacionados con la diligencia de traslado por la fuerza pública a la sede de la cartera laboral del Sr. Presidente de SBASE, ejecutada por personal policial el día 9 de mayo del corriente año.

2) Se oficie, a iguales fines, al Sr. Jefe de la División Delitos Federales y al Sr. Jefe de la Comisaría nro. 9na. con asiento en esta Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

3) Se recabe de la Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, la remisión del expediente nro. 1.493.180/12

6) PETITORIO

Por todo lo expuesto, se solicita a V.S.:

1) Se tenga por interpuesta la presente denuncia criminal y por constituido el domicilio legal.

2) Se me cite a ratificar la misma, momento en que adjuntaré los anexos documentales detallados precedentemente.

3) Oportunamente, se ordene investigar los graves episodios denunciado, disponiéndose las medidas probatorias propugnadas en el acápite IV) como así todas aquellas que V.S. estime conducentes con miras al descubrimiento de la verdad (art. 193 del C.P.P.N).

Proveer de conformidad,

SERÁ JUSTICIA

1 Art. 1° del Anexo II (Régimen General de Sanciones por infracciones laborales): Esta Ley se aplicará a las acciones u omisiones violatorias de las leyes y reglamentos del trabajo, salud, higiene y seguridad en el trabajo, así como de las cláusulas normativas de los convenios colectivos.

2 Fontán Balestra, Carlos. “Delitos contra la administración Pública”. “Tratado de Derecho Penal”. Ed. Lexis Nexis. Edición 2004. Nro. 142

3 C.N.C.P. Sala II. Registro 17.172 del 22/9/10. Del voto del Dr. Luis M. García.

4 (Sala 2da. “ZSMA del 7/5/1196, LL, t. 1996-E, pag. 361) cit. por Fontán Balestra, Carlos, Tratado de Derecho Penal. Lexis Nexis. Edición 2004

5 Sobre una cuestión análoga a la suscitada en el presente caso, el Procurador del Tesoro de la Nación se ha expedido mediante dictamen PTN N° 415:384 de fecha 20/07/2003. Así pues ante la pretensión de la AFIP de ejercer sus prerrogativas de poder público respecto de una empresa estatal, el Procurador General de la Nación dictaminó:”…en lo que hace a las relaciones entre personas jurídicas públicas estatales pertenecientes a distintas esferas constitucionales (ej. Nación y provincias) es obvio que no existe subordinación de una entidad con respecto a otra y que por ende no se configura la posibilidad de ejercer prerrogativas de poder público a excepción de las que autoriza la Constitución Nacional)”. Y agregó: “. . nunca procede la ejecución coactiva del acto, ya se trate de relaciones concernientes a distintas esferas jurisdiccionales. . .o de una misma esfera” (expte. 19967-379/02, dictamen del 29/7/2003). La única alternativa que le queda a la autoridad nacional en caso de que el ente estatal provincial desconozca la citación es “iniciar en sede judicial la correspondiente ejecución”, porque tiene prohibido “ejecutoriar esos actos en el ámbito administrativo”. (Del mismo dictamen del Procurador Tesoro de la Nación)


6 D’Alessio Andrés José. “Código Penal Comentado y Anotado. P.E. Editorial La Ley. Pag. 248.

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