En la ciudad de Santa Fe, a los veinticuatro días del mes de septiembre del año dos mil ocho se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema






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En la ciudad de Santa Fe, a los veinticuatro días del mes de septiembre del año dos mil ocho se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores Daniel Aníbal Erbetta, María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri y Eduardo Guillermo Spuler, con la presidencia del titular doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "PERALTA, Hugo D. contra GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE SANTA FE -Acción Ley 10.000 sobre RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD" (Expte. C.S.J. N° 538, año 2007). Se resolvió someter a decisión las siguientes cuestiones: PRIMERA: ¿es admisible el recurso interpuesto? SEGUNDA: en su caso, ¿es procedente? TERCERA: en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar? Asimismo, se emitieron los votos en el orden en que realizaron el estudio de la causa, o sea, doctores: Gastaldi, Netri, Falistocco, Spuler, Gutiérrez y Erbetta.

A la primera cuestión, la señora Ministra doctora Gastaldi dijo:

Mediante resolución registrada en A. y S., T. 222, pág. 495, esta Corte admitió la queja por denegación del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la parte demandada contra la resolución 486 del 9 de noviembre del 2006, dictada por la Sala Tercera de la Cámara de Apelación en lo Civil y Comercial de Rosario, por entender que la postulación de la recurrente contaba -prima facie- con suficiente asidero en las constancias de la causa e importaba articular con seriedad planteos que podían configurar hipótesis de violación del derecho a la jurisdicción que acuerda la Constitución provincial.

El nuevo análisis de admisibilidad que impone el artículo 11 de la ley 7055, efectuado con los principales a la vista, me conduce a ratificar esa conclusión a contrario de lo dictaminado por el señor Procurador General a fojas 152/153.

Voto, pues, por la afirmativa.

A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Netri, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Spuler, Gutiérrez y Erbetta expresaron idéntico fundamento al vertido por la señora Ministra doctora Gastaldi y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión, la señora Ministra doctora Gastaldi dijo:

1. Sucintamente, el caso:

1.1. El actor invocó que como ciudadano que paga sus impuestos se siente altamente preocupado, afectado y atemorizado por su seguridad e integridad personal y patrimonial, situación que se habría agravado por la muerte en acto de servicio de un policía provincial "aparentemente por falta de chaleco antibala y haberse trabado su pistola reglamentaria". Y por lo cual alegando la aplicabilidad de la ley 10000, pretendió se ordenara a la Provincia de Santa Fe que brinde mayor seguridad a la población de la ciudad de Rosario, incrementando la presencia de patrullaje del personal policial en la vía pública para una mejor y efectiva prevención y combate del delito; aumentando de ser necesario el número de efectivos de la URII; y, equipando adecuadamente a los mismos para el desempeño de dicha tarea dentro de un cronograma progresivo que no exceda de diciembre de 2005. Invocó los derechos a la vida, al honor, a la integridad, a la salud y a la seguridad consagrados en la Constitución nacional y provincial.

El Juez de Primera Instancia de Distrito en lo Civil y Comercial N° 1 de Rosario requirió el informe circunstanciado que exige el artículo 7 de la ley 10000, la Provincia lo rindió y solicitó el rechazo del recurso.

Afirmó que cumplió con sus deberes funcionales relativos a la seguridad y defensa de la vida y bienes de las personas; citó el plan provincial de seguridad 2004/2007, las reformas operativas de la policía, el plan provincial de justicia contemplativo de la puesta en marcha y funcionamiento de los juzgados penales faltantes, el incremento del parque automotor destinado al patrullaje y las reformas edilicias.

Asimismo, fundó la improcedencia de la acción en la inexistencia de ilegitimidad o ilegalidad y que al no existir violación a disposiciones de orden administrativo local que lesione un interés simple o difuso, no era viable el presente recurso, agregando que una resolución de la justicia en este aspecto implicaría una clara intromisión en la esfera de atribuciones propias del Poder Ejecutivo.

1.2. El Juez de primera instancia hizo lugar a la acción intentada ordenando a la Provincia de Santa Fe a que en el término de 90 días de notificada la sentencia acompañe un informe que determine un accionar tendente a brindar una mayor seguridad a la población de Rosario, incrementando la presencia y patrullaje del personal policial en la vía pública necesarios a los efectos de una mejor prevención y combate del delito bajo los apercibimientos de ley, con costas a la vencida (fs. 95/97).

Para ello se fundó en que toda lesión a intereses difusos por parte de la Administración representa en sí misma una violación normativa, haciendo constar que "... sin imputar un accionar negligente en la demandada, no podemos soslayar que al actor le guarda razón en el derecho de reclamar el esfuerzo máximo de aquélla en pos de la seguridad..." (f. 97).

1.3. Al conocer por vía de los recursos impetrados por la demandada, la Sala Tercera de la Cámara de Apelación en lo Civil y Comercial de Rosario confirmó el pronunciamiento recurrido.

El Tribunal consideró que para dictar sentencia debía atenerse a la situación existente. Entendió que la misma Provincia había dicho que estaba comprometida desde hacía tiempo en la tarea tendente al mejoramiento de los niveles de la seguridad pública, por lo cual en ese aspecto ningún agravio había en que así lo hiciera e informara de ello al juzgado.

El A quo también entendió que la Provincia no se había negado explícitamente a reforzar la presencia policial y patrullaje sino que lo caracterizó a esto como insuficiente y que, por lo demás, no le impedía implementar otras medidas a fin de obtener una solución armónica e integral, por lo cual estimó que las facultades propias y reservadas del Poder Ejecutivo se encontraban preservadas, pues no le impuso un modo concreto de cumplir con dicha finalidad, por lo que no había un agravio efectivo, lo cual restaba sentido a la objeción al fallo (fs. 123/124).

1.4. Contra dicho decisorio interpone la Provincia de Santa Fe su recurso de inconstitucionalidad por considerarlo arbitrario y violatorio del debido proceso (artículo 1, inciso 3, ley 7055).

Le imputa falta de motivación al A quo al estimar dogmáticamente que no se le había ocasionado agravio efectivo y que hubiera perdido sentido sus objeciones al fallo.

Expresa que la Sala interpreta con yerro el hecho de hacer conocer al Juez acciones de la Provincia coincidentes con lo que ordenara como acatamiento a ello.

Reprocha que escudándose en ese fundamento no analizara lo central, esto es, la intromisión del Poder Judicial en la esfera propia y excluyente del Poder Ejecutivo; y que también se desentendiera de la total falta de comprobación de omisión alguna por parte de la autoridad y, en definitiva, que con los elementos de autos se refiriera a la seguridad o inseguridad.

Respecto a la invasión de atribuciones, achaca a la Sala que ni siquiera analizara que el Juez de primera instancia le ordenó un incremento del personal policial en la calle. Tampoco examinó su respuesta, donde también expresó la insuficiencia de por sí de dicha medida para el resguardo de la seguridad, verificándose, allí, precisamente -detalla- el exceso de atribuciones y la invasión de competencias.

Finalmente, plantea un supuesto de gravedad institucional al invadirse la zona de reserva atribuida al Poder Ejecutivo (art. 72, inc. 17, Const. Prov.) mediante exceso de la potestades jurisdiccionales, violando el principio republicano de división de poderes.

2. Se adelanta que asiste razón a la recurrente. Ello así, pues a través del proceso incoado se ha pretendido traer a juzgamiento políticas públicas que competen a otros Poderes del Estado. Todo en abierta contradicción a las disposiciones legales (art. 72, inc. 17, Const. Prov.).

En efecto, con base en las exposiciones que se efectuaran en el escrito inicial, ni siquiera elementalmente pudo el Juzgador entender que mediaba un supuesto de admisibilidad de la ley 10000. Menos aún interpretarse facultado para imponer a la administración determinadas políticas públicas. Y la Sala sentenciante omitió infundadamente la consideración de los agravios sustentados por la Provincia de Santa Fe al interponer el recurso de apelación.

Para que el remedio consagrado por la ley 10000 proceda deben darse los siguientes supuestos: a) que se cuestione una decisión, acto u omisión de una autoridad administrativa provincial, municipal o comunal o de entidades personales privadas en ejercicio de funciones públicas; b) que se impute la violación de disposiciones del orden administrativo local (quedando de suyo excluidas las eventuales violaciones de otras disposiciones); y c) que se denuncie la lesión de intereses simples o difusos de los habitantes de la Provincia.

La no concurrencia de estos recaudos debe conllevar al rechazo "in limine" de la acción (cfr., C.S.J.P.S.F., A. y S., T. 89, pág. 1; T. 90, pág. 40; entre otros) y por expresa disposición legal sabido es que ese análisis es inexcusable a los jueces de la causa conforme el artículo 1 de la ley 10000 (A. y S., T. 224, pág. 205, entre otros).

Por ello, la Cámara no pudo obviar la respuesta jurisdiccional a los reproches vertidos por la Provincia de Santa Fe en todas las instancias del proceso (en tal sentido, ver por todos, fs. 100/103).

Una lectura de la sentencia en primer grado de conocimiento pone en evidencia la absoluta orfandad de argumentación respecto de la comprobación efectiva de los recaudos de la pretensión entablada. En efecto:

El Juez luego de explayarse acerca de los intereses difusos en un plano de abstracción y pese a reconocer la necesaria comprobación de este recurso contencioso administrativo sumario (violación administrativa y lesión), interpreta, sin embargo, que "toda lesión a intereses difusos por parte de la administración representa en sí misma una violación normativa".

En ese razonamiento podemos intuir el juicio de inferencia que siguió el Juez: "la seguridad es un interés difuso, pues todos tenemos derecho a ella. Si es del caso que hay inseguridad, entonces debe haber habido la violación normativa".

Para efectuar esa inversión interpretativa se atuvo a considerar como "estado de inseguridad" comprobado y satisfecho -al hecho que- "no podemos hacer oídos sordos a este recurso que en esencia es el clamor, opinión y pensamiento de toda nuestra sociedad, cual es, la inseguridad reinante en orden a la vida de sus integrantes, corroborado ello por todos y cada uno de los hechos que en parte se conocen por los medios periodísticos" (f. 96v.).

Pero más grave aun la flagrante contradicción en ese razonamiento sentencial se evidencia directamente desde las mismas palabras que deslizara en el pronunciamiento, allí el Juez reconoce la imposibilidad de imputarle a la Provincia un accionar negligente, es más destaca los esfuerzos de la misma que se manifiestan en los proyectos, modificación de sus estructuras y demás medidas tendentes a garantizar la seguridad de los habitantes de la Provincia de Santa Fe. Por lo cual resulta manifiestamente infundado dar por existente una violación normativa cuando a la misma vez el Magistrado dice que ningún incumplimiento legal le imputó a la Provincia demandada.

Con lo cual no requiere de mayores explicaciones que el recaudo de la violación normativa que alude el artículo 1 de la ley 10000 se encontraba manifiestamente insatisfecho en el "sub lite".

Sobre la violación a disposiciones normativas en particular esta Corte ha sostenido que el recurso en cuestión tiene como objeto impugnar la conducta omisiva del Poder Ejecutivo, violatoria de disposiciones del orden administrativo local. Sólo se juzga el acto impugnado desde el punto de vista de su conformidad con el ordenamiento jurídico, lo que no excluye la indagación y verificación de hechos en cuanto sea necesario para decidir sobre la legitimidad del acto administrativo o la omisión de la autoridad administrativa, confrontándolo con las leyes y reglamentos que al mismo se refiere; en suma, se compara la resolución o la conducta omisiva con una norma jurídica que impone un deber a la autoridad (ant. cit.).

Es que, en rigor, de verdad dicho déficit ya partía de los propios términos de la acción entablada donde se alude a conceptos abstractos, generales relativos a la sensación de inseguridad y desprotección (v.gr., temor de transitar o de ser víctimas de delitos) así como las posibles soluciones a la problemática introducida (v.gr. dotar a la policía rosarina de armas aptas, municiones, equipos de comunicación, helicópteros, combustible), manifestando desconocer el accionante información acerca de la organización y políticas de seguridad (v.gr., la proporcionalidad del número de efectivos en relación a la cantidad de habitantes; si la Unidad Regional II cuenta con un helicóptero para patrullar zonas críticas).

Por lo cual desde el escrito inicial mismo, se evidenciaba que el relato efectuado más allá de exteriorizar una situación personal afligente, en modo alguno podía entenderse con aptitud para dar causa al recurso administrativo sumario y menos aún para fundar que el Juez "ordenara al Gobierno Provincial que brinde mayor seguridad a la Población de la ciudad de Rosario, incrementando la presencia y patrullaje del personal policial en la vía pública para una mejor y efectiva prevención y combate del delito, aumentando, de ser necesario el número de efectivos de la UR II y equipando adecuadamente a los mismos con los elementos necesarios..., para el desempeño de dicha tarea, dentro de un cronograma progresivo que no exceda el mes de diciembre de 2005" (fs. 19/20).

En tales condiciones, corresponde concluir que una demanda huera de contenido técnico jurídico meritaba su rechazo "in limine" ya sea por inadmisible o por ser improponible objetivamente.

Pero además un mandato judicial dictado en los términos descriptos que ordena concretas conductas a otro de los Poderes del Estado sobre una materia propia, exclusiva y excluyente por Constitución provincial (art. 72, inc. 17) importa una clara violación al principio de división de poderes, fundamental en el sistema republicano de gobierno adoptado por la Constitución nacional.

Una vez más viene al caso recordar la inveterada jurisprudencia de la Corte nacional, recientemente ratificada en Fallos:329:3966 -que reitera las ideas de Jefferson- en el sentido que "no incumbe a los jueces evaluar el acierto o desacierto de la política fijada,... por cuanto lo contrario implicaría sustituir el juicio de la autoridad instituida por el Congreso para decidir sobre dicha materia, por el de los magistrados... Cuando la ley delega en las autoridades del Poder Ejecutivo la determinación de las políticas y el dictado de las regulaciones que a su juicio resulten más adecuadas para cumplir los cometidos preestablecidos por aquél, los jueces no pueden ex post facto sustituir el criterio adoptado por las autoridades administrativas, al considerarlas inconvenientes y juzgarlas según su propia discreción sustituyendo indebidamente la que es propia del Poder Ejecutivo...".

Como así también que todos los jueces no pueden dejar de tener en cuenta, como se ha dicho desde antaño, que la formidable potestad de controlar a otros poderes del Estado que la Constitución le ha otorgado al Poder Judicial, debe ser utilizada con sumo cuidado, sin exceso ni liviandades, siendo una de las misiones más importantes de los tribunales la de saber mantenerse en la esfera de sus funciones, evitando invadir las atribuciones de los otros poderes.

El Juez de primera instancia incurrió así en sumadas arbitrariedades con la consecuente gravedad que deviene de interferir a través de un pronunciamiento judicial en la esfera de actuación propia del Poder Ejecutivo (organización y disposición de las fuerzas policiales y seguridad) y ello no fue subsanado por la Sala que se escuda -desde luego arbitrariamente- en que ningún perjuicio le irroga la sentencia a la Provincia ya sea porque ha cumplido lo ordenado ya sea porque ha dejado librado a su discrecionalidad los modos de cumplirlo.

Dicho fundamento del Tribunal no puede ser tolerado desde el linaje constitucional, a poco de observar por una parte que las medidas informadas por la Provincia en demostración de sus propias acciones, no podían ser interpretadas como acatamiento judicial para luego confirmar una sentencia claramente invasiva de facultades reservadas al Poder Ejecutivo, rehusándose a efectuar la obligatoria comprobación de los requisitos de admisibilidad establecidos por el artículo 1 de la ley 10000 para la procedencia de esta acción.

Con todo rigor debe tenerse en cuenta que cuando la tutela de este tipo de intereses ha sido confiada por el constituyente y el legislador, a otros órganos del Estado como en el caso, el Poder Ejecutivo, se impone a los Magistrados el deber de abstenerse en estos casos de efectuar consideraciones genéricas, evitando incurrir en la violación del tan preciado principio republicano de división de poderes. Así, por otra parte, lo ha señalado reiteradamente la Corte Nacional al decir que los jueces deben evitar que por el cauce de litigios judiciales pudiera conducirse -en los hechos­- a circunstancias descalificantes como "el gobierno de los jueces".

En el marco de la organización de los poderes impuesto por la Constitución cierto es que aquellas situaciones que pueden caracterizarse como demandas de mayor seguridad podrán motivar expresiones o exigencias legítimas de los ciudadanos y de la ciudadanía, pero en todo caso a través de los cauces del debate público y político que se estimen más idóneos. A los cuales allegaran las propuestas, aportes de ideas o críticas respecto de las políticas respectivas como así también las responsabilidades políticas en torno a su grado de efectividad y acierto.

Es consecuencia ineludible de lo expresado que el pronunciamiento impugnado merece su descalificación como acto jurisdiccional válido y por ende debe ser anulado al no ser derivación razonada del derecho vigente con sujeción a los hechos comprobados del caso. Debiéndose remitir la causa al subrogante legal para que la juzgue nuevamente con sujeción estricta a los criterios sentados en el presente decisorio.

Voto, pues, por la afirmativa.

A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Netri expresó idénticos fundamentos a los vertidos por la señora Ministra doctora Gastaldi y votó en igual sentido.
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