El mercado del suelo: patrimonios públicos de suelo






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fecha de publicación10.03.2016
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EL MERCADO DEL SUELO: PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO.

El Suelo es un bien económico escaso y limitado, determinante del bienestar general, y un recurso natural estratégico de toda la sociedad (y por tanto de las políticas públicas, como el agua, las minas, los hidrocarburos...)
El mercado del suelo está directamente relacionado con los mercados de los productos inmobiliarios, esto es, edificaciones y viviendas; la oferta de suelo depende sobre todo del sistema de planeamiento, y la demanda de dicho bien, depende directamente de la demanda de otros bienes. Ajustar temporalmente oferta y demanda es básicamente imposible, ya que:


  • En el mercado del suelo urbano, los precios están determinados por el lado de la demanda, los promotores inmobiliarios no tienen capacidad para cambiar esos precios, ya que los solares y viviendas que salen al mercado son muy pocos en relación con los existentes.

  • En el mercado del suelo urbanizable, lo que sucede es que si existe suelo suficiente para absorber la demanda, un incremento de ésta no genera aumentos en los precios, sino en la producción; y si por el contrario, no existe suelo suficiente, los precios dependen de las mayores o menores facilidades que encuentren los promotores de generar suelo urbanizable.


En la actualidad, existen diferentes instrumentos de intervención en el mercado del suelo; La concepción de la propiedad que arranca de la Ley del Suelo y la Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, y que culmina con la legislación urbanística moderna (arts. 276, 280, 287, 288, 289 del TRLS92; arts. 90 a 93 y 165 a 170 TRLS76; art. 40.3 Ley 6/1998, de 13 abril), proporciona los siguientes instrumentos teóricos de intervención en el mercado del suelo:


  1. El Planeamiento urbanístico: es el elemento que condiciona la oferta del suelo en España.

  2. La participación de la Comunidad en las plusvalías que se generan por el ejercicio de los derechos de urbanización que el plan otorga o permite (Cesiones de terrenos para dotaciones públicas- generales o locales- o redes públicas; cesiones de aprovechamiento urbanístico; apropiación de los excesos de aprovechamiento urbanístico por la Administración, cuando el permitido por el Plan es superior al patrimonializable; financiación por los propietarios de los costes de urbanización)

  3. La separación de los conceptos urbanización/propiedad: la figura de los agentes urbanizadores. (La urbanización entonces se concibe como una función pública, que corresponde a la Administración; el urbanizador de terrenos- seleccionado mediante concurso- oferta la realización de la urbanización y las infraestructuras, financiándose con la explotación de los terrenos arrestados; los propietarios deben optar por vender sus terrenos o por contribuir a los costes de la actuación).

  4. Otros instrumentos: patrimonios públicos del suelo, derechos de tanteo y retracto, derechos de superficie, reservas de suelo para vivienda....



Patrimonio Municipal del Suelo en la legislación estatal supletoria:
Tal y como reseña el urbanista Parejo Alfonso, se trata de un patrimonio separado afectado al fin público de la prevención, encauzamiento y desarrollo técnico y económico de la expansión de las poblaciones a través de su adscripción a la gestión urbanística para la inmediata preparación y enajenación de solares y para reservas de terrenos de futura utilización.
Según el art. 276 TRLS92, los Ayuntamientos que disponen de planeamiento general deben constituir su respectivo Patrimonio Municipal del Suelo, para que con ello se regule el mercado de terrenos, se obtengan reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública, y se facilite la ejecución del planeamiento. La constitución de este Patrimonio se produce “ex lege”, esto es, sin necesidad de un acto administrativo expreso de constitución, que por otro lado correspondería adoptar al Alcalde.

Los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo establecen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales y los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos o sustitución del aprovechamiento correspondiente a la administración por su equivalente metálico, se destinarán a la preservación e incremento del mismo (son bienes que circulan en el mercado, si bien el producto de las enajenaciones del Patrimonio Municipal del Suelo -PMS, en adelante-, debe destinarse a su conservación y ampliación).
Las dotaciones públicas no son PMS, sino que son los terrenos aptos y señalados por el Plan para dar al territorio su estructura básica y no para regular el mercado del suelo o construir viviendas. Los terrenos dotacionales son obtenidos mediante procedimientos específicos regulados en las leyes, y en general, mediante cesiones gratuitas (dotaciones locales) y ocupaciones directas o expropiación (caso de los sistemas generales).
Los bienes que integran el PMS pueden ser terrenos, edificios, derechos reales sobre los mismos, metálico, aprovechamiento urbanístico...
Adquisición de bienes para el PMS:


  1. Mediante expropiación: art. 90 TRLS 76. La adquisición de terrenos para formar reservas de suelo podrá efectuarse a través de expropiación, previa aprobación por la Comunidad Autónoma, de un proyecto compuesto por Memoria justificativa y Plano delimitador de la superficie correspondiente. El suelo que puede ser expropiado, de acuerdo con el art. 276 de la Ley del Suelo de 1992, es todo aquel que no sea suelo no urbanizable de protección.

  2. Bienes patrimoniales afectados por el planeamiento: art. 90 TRLS 76. Cuando resulten incluidos en el Plan bienes de propios, quedarán afectos al PMS. El art. 6 del RBCL (RD 13-6-1986), dice que deben ser terrenos clasificados como suelo urbano o suelo urbanizable.

  3. Derechos de tanteo y retracto: Remisión a la legislación de las CCAA.

  4. Cesiones de aprovechamiento urbanístico y excesos sobre el susceptible de apropiación por los propietarios: Se deduce del art. 276.2 de la LS 92: los bienes del PMS constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales y los ingresos obtenidos mediante la enajenación de terrenos o sustitución del aprovechamiento correspondiente a la administración se destinarán a la conservación y ampliación del mismo.

  5. Adquisición de bienes a título oneroso o gratuito con destino a los PMS: La adquisición de terrenos para constituir el Patrimonio se verificará conforme al programa de actuación del Plan General Municipal de Ordenación Urbana, si estuviera aprobado (art. 90 TRLS 76)


Destino de los bienes del PMS:
Los bienes del PMS, una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, así como a otros usos de interés local, de acuerdo con el planeamiento urbanístico. El destino de los bienes del PMS obtenidos por expropiación, será aquel destino específico que motivó la expropiación y no otro. Su incumplimiento determina la reversión. El art. 40 LS 98 detalla los supuestos de reversión:


    1. Los terrenos de cualquier clase que se expropien por razones urbanísticas deberán ser destinados al fin especifico que se estableciese en el Plan correspondiente.

    2. Si en virtud de modificación o revisión del planeamiento se alterara el uso que motivó la expropiación, procederá la reversión, salvo que concurriera alguna de las siguientes circunstancias:

      1. Que el nuevo uso asignado estuviera adecuadamente justificado y fuera igualmente dotacional público.

      2. Que el uso dotacional que motivó la expropiación hubiese sido efectivamente implantado y mantenido durante ocho años.

    3. Procederá la reversión de los terrenos expropiados para la formación o ampliación del PMS si, como consecuencia de una modificación del planeamiento que no se efectúe en el marco de la revisión de éste, se alterarán los usos, intensidades o aprovechamientos y ello supusiera un incremento de valor de los mismos.



La enajenación de bienes del PMS puede tener lugar bajo ciertas limitaciones que determina la LS 76, en sus arts. 165 a 170:


  • Contempla las cesiones a título gratuito para atender necesidades de viviendas de carácter social. Los destinatarios de la cesión serán en todo caso las entidades públicas (El TRLS 92 permitía que lo fueran también las personas privadas, en concurso. Actualmente, está prohibido, aunque no expresamente).

  • En cuanto a las cesiones onerosas, la enajenación de terrenos pertenecientes a las Entidades Locales requerirá subasta pública. Si la subasta quedase desierta, la Corporación puede enajenar directamente, por el precio que correspondiera en caso de subasta, para los siguientes fines:


a) edificios públicos destinados a organismos oficiales,

  1. edificios públicos, de propiedad pública o particular, que necesiten un emplazamiento

determinado sin propósito especulativo (centros culturales, parroquiales, deportivos...)

  1. construcción de viviendas por organismos oficiales.


Con los mismos requisitos apuntados, también se pueden enajenar directamente terrenos para construir viviendas a entidades de carácter benéfico y social que sean promotores de viviendas de protección pública, así como a personas económicamente débiles, para su acceso a la pequeña propiedad, en operaciones de conjunto aprobadas por el Ministerio de la Vivienda, a iniciativa propia de las Corporaciones Locales.


  • Y en relación a la constitución de derechos de superficie: éste es un derecho real por el que el propietario de unos terrenos cede, a título oneroso o lucrativo, su utilización con fines edificatorios por un tiempo determinado, revertiendo a su término los terrenos y lo edificado al cedente, sin indemnización. Es una enajenación temporal y en términos jurídico-administrativos, una concesión de utilización privativa de los bienes del patrimonio. Se encuentra regulado en los arts. 287-289 LS 92 y en los arts. 171-174 LS 76.

Las Administraciones Públicas Territoriales, las entidades urbanísticas especiales y las demás personas públicas, dentro del ámbito de su competencia, pueden constituir el derecho de superficie en terrenos de su propiedad, para construcción de viviendas, instalaciones industriales, comerciales, u otras edificaciones determinadas en los Planes de ordenación. El mismo derecho poseen los particulares, sin ésta limitación de destino.



Ana Mª Álvarez Soriano Página 23/02/2016

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