Carmen esther gómez cabrera






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Ponencia de la Magistrada CARMEN ESTHER GÓMEZ CABRERA.

 

En el procedimiento relativo al recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar innominada, ejercido por la sociedad mercantil FESA MERPRO, C.A., representada judicialmente por los abogados José Arturo Zambrano Aure, Héctor Noya González, Yarillis Vivas Dugarte, David Roberto Hernández Giuliani y César Agusto Aellos Giuliani, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° US-M/0011/2010, de fecha 25 de noviembre del año 2010, emanado de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo”, adscrita alInstituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), sin representación judicial acreditada en autos, mediante el cual declaró con lugar la propuesta de sanción contra la empresa, imponiendo una multa de un millón doscientos cincuenta y dos mil seiscientos ochenta bolívares con cero céntimos (Bs.1.252.680,00), derivada de la infracción prevista en el artículo 120, cardinal 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el Juzgado Superior Séptimo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo interpuesto.

 

Una vez notificada la Procuraduría General de la República de la referida decisión, el Juzgado Superior ordenó la remisión del expediente a esta Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, a fin de resolver la consulta obligatoria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

 

Recibido el expediente, el 30 de julio del año 2013, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Carmen Esther Gómez Cabrera, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

 

En la oportunidad legal correspondiente, pasa esta Sala a pronunciarse sobre el asunto sometido a su consideración, en los siguientes términos:

 

ANTECEDENTES

 

Mediante escrito presentado el 31 de mayo del año 2011, ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, en funciones de distribución, la empresa FESA MERPRO, C.A. interpone acción contencioso administrativa de nulidad de la Providencia Administrativa identificada con la nomenclatura US-M/0011/2010, de fecha 25 de noviembre de 2010, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo”, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), siendo notificada la referida empresa en fecha 3 de diciembre del año 2010, que impone una multa por la cantidad de un millón doscientos cincuenta y dos mil seiscientos ochenta bolívares con cero céntimos (Bs.1.252.680,00), por incurrir en la infracción contemplada en el artículo 120, numeral 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

 

En ese sentido, la representación judicial de la accionante denuncia la incompetencia del funcionario que suscribe el acto administrativo, con base a lo previsto en el artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 18, cardinal 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de ausencia de delegación de competencia del funcionario que suscribe el acto; asimismo, alega que la sanción impuesta se soporta en un acto administrativo que no se encontraba definitivamente firme, derivado del desistimiento presentado por el trabajador al procedimiento de reenganche y pago de salarios caídos seguido contra la empresa empleadora; aunado a que viola el derecho a la defensa y al debido proceso, dado que el ente sancionador no indica la fórmula con la que estableció la multa, en contravención a lo dispuesto en los artículos 116 y siguientes de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; y pide se acuerde medida cautelar de suspensión de efectos del acto recurrido, afirmando que existe presunción grave de violación del derecho a la defensa en un procedimiento en el que no se decidió con base a lo alegado y probado en autos, y al no estar fundamentada de manera precisa la multa impuesta.

 

Luego, el 29 de febrero del año 2012, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, se declaró incompetente para tramitar y decidir la acción de nulidad intentada, por considerar competentes a los juzgados superiores laborales de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

 

En fecha 9 de mayo de 2012, correspondió el conocimiento de la causa al Juzgado Séptimo Superior del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, quien asumió la competencia para conocer y decidir la presente causa, admitió la demanda y ordenó la notificación del Procurador General de la República, del Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo”, del Ministerio Público, mediante oficio, así como la notificación por carteles del tercero interesado, ciudadano Luis Enrique Ramírez, titular de la cédula de identidad N° 9.098.456, sustanciando la causa de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

 

DE LA DECISIÓN OBJETO DE CONSULTA

 

El 20 de febrero del año 2012, fue dictada la decisión sometida a consulta de esta Sala con la que el Juzgado Séptimo Superior señalado, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo propuesto.

 

El juzgado a quo fundamenta la decisión en los siguientes términos:

 

(…) la desconcentración es el principio jurídico de organización en virtud del cual se transfieren competencias de los órganos superiores a los órganos inferiores. Para que exista desconcentración es necesario que haya una transferencia de competencia o una disminución de la subordinación a que está sometido un órgano inferior respecto del órgano superior y esa transferencia de competencia presupone ser realizada entre órganos de un mismo ente, de una misma persona jurídica.

 

Una de las características de la desconcentración administrativa es que es una forma de distribución de competencia en forma permanente y abstracta. En nuestro derecho positivo, la desconcentración funcional y territorial se encuentra prevista en los artículos 31 y 32 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2008), que establecen:

 

(Omissis).

 

De la normativa transcrita, se desprende que la desconcentración funcional y territorial -mediante el correspondiente acto administrativo-, transmite la atribución, esto es, el ejercicio de la competencia.

 

Con base a la normativa reseñada supra, se concluye que la certificación de los infortunios laborales corresponde al Instituto Nacional del Prevención, Salud y Seguridades Laborales (INPSASEL); el cual dentro de su estructura organizativa cuenta con órganos desconcentrados, funcional y territorialmente (Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores. DIRESAT), creados mediante providencias administrativas con el fin de optimizar la capacidad de asistir, asesorar, orientar, atender, prevenir y garantizar condiciones seguras y saludables de los trabajadores a nivel nacional (ver sentencia Nº 744 de fecha 04 de julio de 2012 de la Sala de Casación Social).

 

Dichas direcciones han sido provistas de competencia por la materia y por el territorio conforme a los términos establecidos en el artículo 31 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, por tanto, sus funcionarios, están calificados para dictar el acto recurrido. Así se establece. (…).

 

Expresa el tribunal, en cuanto a la denuncia de incompetencia del funcionario que suscribe el acto susceptible de nulidad, que en el mismo, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Estado Miranda, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, estableció su competencia de acuerdo con lo previsto en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, y que el ente de adscripción, con el propósito de optimizar la capacidad de asistir, asesorar, orientar, atender, prevenir y garantizar condiciones seguras y saludables en el entorno de trabajo, tiene sedes en los estados para garantizar el cumplimiento de esos objetivos, denominadas Direcciones de Salud de los Trabajadores –DIRESAT- y en aplicación de la legislación especial están en la obligación de proteger y prevenir a todos los trabajadores a nivel nacional, por lo que en la organización de atribución de competencia territorial de cada una de las DIRESAT, con base a los principios de simplicidad, transparencia y cercanía organizativa a los particulares, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley Orgánica de Administración Pública, aprobó la desconcentración funcional, por lo que las competencias legales del Instituto, quedaron desconcentradas territorial y funcionalmente en las DIRESAT.

 

Por otra parte, sostiene con relación a que el acto impugnado resulta nulo por haber sido dictado con prescindencia del procedimiento legalmente establecido, porque en decir de la recurrente, se impuso una multa por la cantidad de un millón doscientos cincuenta y dos mil seiscientos ochenta bolívares sin céntimos (Bs. 1.252.680,00), con base a lo establecido en el artículo 120, cardinal 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, sin tomar en consideración los argumentos que quedaron alegados y probados en autos, sino que para imponer la multa, bastó una providencia administrativa contentiva de una orden de reenganche la cual no estaba definitivamente firme, solicitando que no sean tomados en cuenta los supuestos efectos jurídicos que se desprenden del acto contentivo de la imposición de la multa, por encontrarse viciado de nulidad absoluta al haber sido dictado en violación al debido proceso y derecho a la defensa, por no dejar establecido de donde provenía el monto de esa multa, omitiendo su base de cálculo y la cantidad de trabajadores afectados por la que fue multiplicada la unidad tributaria para poder determinarla, sin respetar los límites sancionatorios previstos en la norma, de setenta y seis (76) y cien (100) unidades tributarias por cada trabajador involucrado, siendo que en el presente caso se trata de un solo trabajador, quien renunció al trabajo y desistió del procedimiento de reenganche y pago de salarios caídos; que:

 

(…) de las copias certificadas que cursan al expediente, signado con la nomenclatura USM/004/2009, … se aprecia que el hoy recurrente en fecha 06/12/2010, fue informado (Sic) de la Providencia Administrativa de fecha 25/10/2010, en la cual se resolvió lo siguiente: “…PRIMERO: Declarar CON LUGAR, la Propuesta de Sanción presentada por la Ciudadana (Sic) Erika Hernández Canelón, en su condición de Abogado II, adscrito a DIRESAT MIRANDA, en contra de la Empresa FESA MERPRO S.A. SEGUNDO: Imponer a la Empresa FESA MERPRO S.A., la multa de UN MILLÓN DOSCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL, SEISCIENTOS OCHENTA BOLÍVARES FUERTES (BF 1.252.680,00), por incurrir en la Infracción contemplada en el artículo 120 numeral 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. … sin observarse que se haya indicado los parámetros y condiciones de tiempo, modo y lugar que permitieron de forma adecuada, racional y proporcional sancionar por la suma de UN MILLÓN DOSCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL, SEISCIENTOS OCHENTA BOLÍVARES FUERTES (BF 1.252.680,00), a la hoy recurrente, por incurrir en la Infracción contemplada en el artículo 120 numeral 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, cuyo limite (Sic) máximo para sancionar es hasta 100 unidades tributarias.

 

Pues bien, estima esta alzada que lo solicitado por el Ministerio Publico es jurídicamente correcto, toda vez que señala que, en casos como el de autos, resulta necesario estudiar cada uno de los referidos artículos para determinar los límites entre los cuales está legalmente facultada la Administración Laboral para imponer la sanción respectiva.

Es así como el artículo 120 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, numeral 18, establece sanciones de multas de setenta y seis (76) a cien (100) unidades tributarias (U T) por cada trabajador expuesto (que en este caso es uno solo), cuando se vulnere la inamovilidad laboral de los delegados o delegadas de prevención, de conformidad con la Ley y su Reglamento.

 

Ahora bien, se observa que para la imposición de la sanción hay unos limites (Sic) que regula la ley que rige materia, siendo el límite mínimo de setenta y seis (76) unidades tributarias (equivalentes para la fecha a la cantidad de Cinco Mil Setecientos Bolívares - Bs. 5.700,00 -), y un límite máximo de cien (100) unidades tributarias (equivalentes para la fecha a la cantidad de Seis Mil Bolívares - Bs. 6.000,00 -), por cada trabajador involucrado, no pudiendo la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (Diresat) del Estado Miranda, imponer sanción por debajo o por encima de estos limites (Sic). Así se establece.

 

En tal sentido, evidencia esta alzada que a los autos consta providencia administrativa donde se sancionó a la Sociedad Mercantil (Sic) Fesa Merpro, C.A., por la cantidad Bs. 1. 252.680,00, por incurrir en la Infracción (Sic) contemplada en el artículo 120 numeral 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, no observándose que estuviere involucrado mas (Sic) de un trabajador, ni que se haya indicado los parámetros y condiciones de tiempo, modo y lugar que permitieron de forma expresa, adecuada, racional y proporcional, llegar a dicho monto, lo cual conlleva a que la Dirección in comento (Sic) actúo en contravención con el ordenamiento jurídico, al excederse sobremanera del límite máximo al que está legalmente facultada para imponer este tipo de sanciones, infringiendo con tal proceder la garantía constitucional consagrada en el artículo 49 ordinal 1 (Sic) de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que la sanción impuesta resulta afectada de nulidad (Sic) al establecerse de forma arbitraria un monto exorbitante que supera abiertamente el limite (Sic) máximo establecido en la ley para teles efectos, quedando subsumida dicha actuación en el supuesto de hecho previsto en el artículo 19 ordinal (Sic) 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que, al ser desproporcionada la multa denunciada a través de la presente acción, resulta ajustada a derecho la solicitud realizada por el recurrente y en consecuencia nula la providencia in comento (Sic). Así se establece.- (…).

 

En ese sentido, con base a las argumentaciones efectuadas, declara con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra la Providencia Administrativa N° US-M/0011/2010, de fecha 25 de noviembre de 2010.

 

DE LA COMPETENCIA

 

Respecto al presente procedimiento contencioso administrativo de nulidad instaurado contra un acto administrativo de sanción emitido por una Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, precisa esta Sala de Casación Social determinar su competencia sobre dicho asunto.

 

Es así que, mediante sentencia N° 0978, del 8 de agosto del año 2012, ésta Sala estableció:

 

(…) la Disposición Transitoria Séptima de la Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, prevé que la competencia para conocer los recursos de nulidad contra los actos administrativos dictados por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), corresponde a los Tribunales del trabajo, en tal sentido, establece:

 
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