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Universidad Nacional Autónoma de México

Facultad de Filosofía y Letras.

Colegio de Historia.

Salud y Sociedad.

Segundo semestre.

La Seguridad Social en México.




Antología

Dr. Carlos Ruiz Sánchez.


2002

1ª. sesión.

La Seguridad Social.1

INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL.

IMSS.



INTRODUCCIÓN.

Los antecedentes más remotos de la seguridad social en México se sitúan en el siglo XVI. En las cofradías, iniciadas en México en 1538, con fines religiosos y civiles, encontramos los primeros intentos de protección y seguridad. Los maestros artesanos, los dueños de talleres y los trabajadores se agrupaban en gremios, a los cuales estaban anexas cofradías. Estas cofradías colectaban fondos entre los agremiados, a fin de auxiliarlos en sus enfermedades, sufragar los entierros y ayudar a sus viudas e hijos.

Las órdenes religiosas contribuyeron también a la protección de los habitantes de la Nueva España a través de la creación de hospitales, casas de misericordia, etc.

Es necesario destacar aquí la notable labor de Vasco de Quiroga; la fundación de hospitales en México y Michoacán y el impulso a las industrias artesanales en Pátzcuaro, se envuelven dentro de un visionario proyecto global, de gran originalidad e imaginación.

La actividad de las cofradías continuó hasta la primera mitad del siglo XIX, ya consumada la Independencia. La decadencia del sistema artesanal de producción y, por consiguiente, de los gremios, trajo la desaparición de las cofradías. No es sino a partir de la segunda mitad del siglo XIX cuando aparecen las sociedades de ayuda mutua, que se producen bajo la influencia del socialismo europeo. En plena Revolución de Independencia, Morelos, el Insurgente trazó nuestro primer proyecto de Nación. Este proyecto, que tiene rango constitucional en Apatzingán, en el año de 1814, manifiesta ya en su artículo 25, que el derecho del pueblo al goce de la seguridad es objeto de la institución de los gobiernos.

El espíritu de agremiación y las sociedades mutualistas fueron el germen del cual surgió el sindicato, organismo creado por el obrero para defender sus intereses y lograr mejores prestaciones y condiciones de trabajo. Las luchas sindicales de Cananea y Río Blanco, antecedentes inmediatos de la Revolución Mexicana, reflejaron el descontento obrero por las precarias condiciones de trabajo.

La primera ley sobre accidentes de trabajo y enfermedades profesionales fue promulgada en el Estado de México el 30 de abril de 1904. Esta ley obligaba al patrón a indemnizar al trabajador accidentado, cubriéndole los gastos médicos y pagándole tres meses de salario. En caso de fallecimiento se otorgaba a los familiares el equivalente a quince días de salario así como los gastos de funeral.

El programa del Partido Liberal y el Manifiesto a la Nación, proclamado el 1º de julio de 1906 por los hermanos Flores Magón, Juan Sarabia y otros, hacían una enumeración de la situación en la que se encontraban la clase proletaria y los jornaleros del campo.

Como respuesta a esta situación, se propuso la instauración de la jornada máxima de ocho horas, la reglamentación del servicio doméstico y del trabajador a domicilio, la protección a la mujer y al niño, el mejoramiento de las condiciones de trabajo, el descanso obligatorio, la indemnización en caso de accidentes de trabajo, el alojamiento higiénico a los trabajadores, la prohibición de los descuentos al jornal y a los despidos injustificados y otras.

El presidente Francisco I. Madero, en su Informe del 1º de Abril de 1912, señaló que estaba en estudio el proyecto para crear una caja postal de ahorros. Ya antes, al aceptar su candidatura a la Presidencia de la República, ofreció presentar iniciativas de ley para asegurar pensiones a los obreros jubilados en la industria, en las minas o en la agricultura, así como para pensionar a los familiares en caso de que el trabajador perdiera la vida.

La preocupación de los hombres de la Revolución por la situación de los trabajadores puede apreciarse en los múltiples pronunciamientos y decretos que produjeron al respecto. El 31 de diciembre de 1912 Venustiano Carranza, gobernador del estado de Coahuila expide una ley sobre accidentes de trabajo. El Plan de Guadalupe, de 26 de marzo de 1913, establece la necesidad de procurar el bienestar de los obreros. Los diputados por Aguascalientes Eduardo J. Correa y Ramón Morales, presentaron un proyecto de ley el 27 de mayo de 1913, para reparar el daño por riesgos profesionales, proponiendo la creación de una Caja del Riesgo Profesional.

El 17 de septiembre de 1913 varios diputados renovadores presentaron el primer proyecto de ley federal del trabajo. El 12 de diciembre de 1914 Venustiano Carranza, desde Veracruz, adiciona el Plan de Guadalupe, comprometiéndose a expedir medidas en favor de las clases trabajadoras y expresando la necesidad de instaurar la seguridad social en México. El 27 de septiembre de 1915, la Soberana Convención Nacional Revolucionaria, en su programa revolucionario, proclama: Precaver de la miseria y del prematuro agotamiento a los trabajadores, por medio de oportunas reformas sociales y económicas, como son: una educación moralizadora, leyes sobre accidentes del trabajo, pensiones de retiro, reglamentación de las horas de trabajo e higiene y seguridad en los talleres, fábricas, minas, etc., por medio de una legislación que haga menos cruel la explotación del proletariado.

Las ideas avanzadas de Salvador Alvarado, gobernador del estado de Yucatán están plasmadas en la Ley del Trabajo, expedida el 11 de diciembre de 1915, en la cual se establece la creación de una sociedad mutualista estatal, a fin de aliviar las difíciles situaciones por las que pasa el trabajador al llegar a la vejez y aquéllas de sus deudos al fallecer éste.

Tanto los pronunciamientos del presidente Carranza, como la Ley de Salvador Alvarado son de especial importancia dentro de los antecedentes de la seguridad social. El primero, por contener una concepción global de la seguridad social, y, el segundo, por contemplar la creación de un organismo mutualista de carácter estatal.

El 1º de diciembre de 1916, Venustiano Carranza entrega al Congreso Constituyente de Querétaro el proyecto de reformas constitucionales. En una alocución al propio Congreso expresó su esperanza de que con las reformas propuestas a la Constitución de 1857 se conseguiría que los agentes del poder público sean lo que deben ser: instrumentos de seguridad social, en vez de lo que han sido, los opresores de los pueblos que han tenido la desgracia de caer en sus manos.

A propuesta del licenciado José Natividad Macías, diputado constituyente, el ingeniero Pastor Rouaix presidió una comisión, la cual se encargaría de elaborar un proyecto de reformas constitucionales relativas a las cuestiones laborales. Esta comisión se abocó al análisis de todas las proclamas y manifiestos producidos por los grupos revolucionarios, a fin de sintetizarlos en lo que se ha calificado como un compendio magistral del ideario de la Revolución.

En la exposición de motivos de dicho proyecto de reformas, en lo relativo al seguro social, se afirmó:

Se impone no sólo el aseguramiento de las condiciones humanas del trabajo, como las de salubridad locales y garantías para los riesgos que amenacen al obrero en el ejercicio de su empleo, sino también fomentar la organización de establecimientos de beneficencia e instituciones de previsión social para asistir a los enfermos, ayudar a los inválidos, socorrer a los ancianos...

El 23 de enero de 1917, en la sesión de Constituyentes dedicada al Capítulo VI Constitucional, referente a Del Trabajo y Previsión Social, fue leído y aprobado el artículo único de dicho capítulo.

Las fracciones XIV, XXV y XXIX, relativas a la seguridad social quedaron aprobadas en los términos siguientes:

XIV.- Los empresarios serán responsables de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales de los trabajadores, sufridos con motivo o en ejercicio de la profesión o trabajo que ejecuten, por lo tanto, los patrones deberán pagar la indemnización correspondiente, según que haya traído como consecuencia la muerte o simplemente incapacidad temporal o permanente para trabajar, de acuerdo con lo que las leyes determinen. Esta responsabilidad subsistirá aún en el caso de que el patrono contrate el trabajo por un intermediario.

XXV.- El servicio para la colocación de los trabajadores será gratuito para éstos, ya que se efectúe por oficinas municipales, bolsas de trabajo, o por cualquiera otra institución oficial o particular, y

XXIX.- Se consideran de utilidad social: el establecimiento de cajas de seguros populares, de invalidez, de vida, de cesación involuntaria de trabajo, de accidente y de otros con fines análogos, por lo cual, tanto el Gobierno Federal, como el de cada Estado, deberán fomentar la organización de instituciones de esta índole para infundir e inculcar la previsión popular.

La larga lucha del pueblo mexicano por sus derechos sociales obtiene así uno de sus triunfos más trascendentales, al verlos incluidos en el texto constitucional.

Multitud de vicisitudes impidieron que durante los primeros doce años de vigencia de la Constitución de 1917, se intentara reglamentar las fracciones relativas al seguro social. Se realizaron durante esos años varias experiencias locales, tales como cajas de socorro, montepíos, cajas populares de crédito, etc., las cuales tuvieron siempre un carácter local, sin poder consolidarse ninguna de ellas como instituciones nacionales.

Durante la campaña política de Álvaro Obregón para la Presidencia de la República, se firmó el 6 de agosto de 1919 un convenio privado entre éste y la Confederación Revolucionaria Obrera Mexicana (CROM) en el cual se comprometía el primero a establecer un Ministerio del Trabajo que tendría como función resolver todos los asuntos relacionados con los intereses de los trabajadores.

Congruente con sus compromisos con la clase obrera, el general Obregón aprobó el 2 de junio de 1921 el conocido proyecto de Ley para la creación del Seguro Social Voluntario. En los considerandos a dicho proyecto de ley, Obregón señalaba, entre otras, la necesidad de: poner a cubierto de la indigencia a las clases que sólo disponen de su fuerza de trabajo, reconocer al trabajador como creador de riqueza, contribuir a aligerar las fricciones entre obreros y patrones, elaborar leyes funcionales, y federalizar las leyes laborales. Al no haberse dado las condiciones necesarias para promulgar dicha ley, su aprobación por parte del Congreso de la Unión quedó pendiente.

El paso dado por el general Obregón fue de gran trascendencia, pues a partir de él se elaboraron un sinnúmero de proyectos y leyes, que culminarían con la promulgación de la Ley del Seguro Social el 19 de enero de 1943.

El 12 de agosto de 1925 es expedida por el gobierno de Plutarco Elías Calles la Ley General de Pensiones Civiles y de Retiro. El 31 de agosto de 1929, siendo presidente de la República Emilio Portes Gil, fue aprobada la reforma a la fracción XXIX del Artículo 123 Constitucional, a fin de establecer la obligatoriedad de los seguros sociales. A raíz de esta reforma constitucional se producen varios proyectos para reglamentar dicha fracción.

En 1931 el presidente Pascual Ortiz Rubio, promulgó la ley Federal del Trabajo en cuya exposición de motivos afirmaba que el gobierno federal, compenetrado de que no es posible en el estado actual de las relaciones industriales establecer un sistema racional y equitativo de reparación de los riesgos profesionales, sino es por medio del seguro, considera la reglamentación de esta materia que se hace en el proyecto de Ley del Trabajo como meramente provisional, y desde luego emprende un estudio a fin de proponer en breve plazo al H. Congreso de la Unión un proyecto de Ley sobre el seguro obligatorio.

El presidente Ortiz Rubio elaboró dicho proyecto de Ley del Seguro Social Obligatorio. Los acontecimientos políticos que culminaron con su renuncia impidieron que se continuara con el cauce legislativo para aprobar dicha ley. Su sucesor, el general Abelardo L. Rodríguez, creó una comisión encargada de elaborar un proyecto de Ley del Seguro Social, integrada por distinguidos estudiosos de la época.

El proyecto que elaboró dicha comisión contempló por primera vez la necesidad de financiamiento tripartita. Por sus características, fue tomado en consideración por los autores de los sucesivos proyectos como una fuente de ideas sobre la organización de la institución encargada de la seguridad social.

El 4 de diciembre de 1933 se reunió en Querétaro, la Segunda Convención del Partido Nacional Revolucionario, aprobando el Primer Plan Sexenal de Gobierno, elaborado para el sexenio 1934-1940. Dicho plan contemplaba la implantación del Seguro Social Obligatorio, aplicable a todos los trabajadores.

El general Lázaro Cárdenas, durante su gestión presidencial, orientada en su conjunto a elevar la participación social y las condiciones de vida de la clase obrera, mostró una gran preocupación por instaurar el seguro social.

En tres de sus informes al Congreso de la Unión expresó la necesidad de elaborar el proyecto correspondiente. Numerosas dependencias del Ejecutivo Federal elaboraron anteproyectos y proyectos, que culminaron con el envío a la Cámara de Diputados de un proyecto de Ley, que cubría los riesgos de enfermedades y accidentes, enfermedades y desocupación involuntaria, proponiendo para ello, la creación de un organismo que se denominaría Instituto Nacional de Seguros Sociales, integrado por representantes del Estado, de los trabajadores y de los patrones. Dicho proyecto enviado al Congreso el 27 de diciembre de 1938 no llegó a discutirse, ya que éste argumentó que debería elaborarse un proyecto más completo que se fundamentara en estudios actuariales.

Es durante el periodo de gobierno del general Ávila Camacho cuando cobra realidad la idea durante tanto tiempo manejada por los gobiernos revolucionarios; la de establecer un sistema de protección a los trabajadores y a las clases más necesitadas del país, mediante la instauración del Seguro Social que diera concreción a los derechos sociales establecidos en la Constitución de 1917.

Ya en el segundo Plan Sexenal elaborado por el Partido de la Revolución Mexicana, que postuló como su candidato a la Presidencia de la República al Gral. Manuel Ávila Camacho, se establecía que Durante el primer año de vigencia del Plan (1941-1946) se emitiría la Ley del Seguro Social; para cubrir los riesgos profesionales y sociales más importantes, cuyo capital habrían de aportar la clase patronal y el Estado, y en cuya organización y administración debía intervenir la clase obrera organizada.

En su mensaje dirigido al pueblo de México al tomar posesión como Presidente de la República el lo. de diciembre de 1940, el general Ávila Camacho expresó:

Todos debemos unir desde luego el propósito de que un día próximo, la Ley del Seguro Social proteja a todos los mexicanos en las horas de adversidad, en la orfandad, en la viudez de las mujeres, en la enfermedad, en el desempleo, en la vejez, para sustituir este régimen secular que por la pobreza de la nación hemos tenido que vivir.

El gobierno de Ávila Camacho inició inmediatamente las actividades tendientes a crear el Seguro Social, sin embargo la tarea no era sencilla, había que crearlo todo o casi todo; desde las bases legales que normarían la futura institución, su organización, una adecuada planeación, etc.

Así, el titular del Ejecutivo inició las actividades en este sentido elevando y ampliando la competencia al nivel de Secretaría del Trabajo y Previsión Social al antiguo Departamento del Trabajo con el claro propósito de que se abocara a la resolución de los problemas obrero patronales y especialmente a la protección de la vida humana que implicaba justamente elaborar y poner en marcha el Seguro Social. A esa Secretaría se le encomendó la tarea de realizar el anteproyecto de Ley de Seguros Sociales y por acuerdo presidencial del 2 de junio de 1941 se creó una comisión técnica encargada de estudiar el anteproyecto citado y para que elaborara a su vez el proyecto de Ley del Seguro Social. La comisión estuvo integrada por 5 representantes del Estado; eran delegados de las secretarías de Trabajo y Previsión Social, de Economía Nacional, de Hacienda y Crédito Público, de Asistencia y del Departamento de Salubridad Pública. Además se integró con 7 representantes de las organizaciones obreras y 7 de las agrupaciones patronales.

Después de concienzudos estudios, de prolongadas sesiones de trabajo, de innumerables consultas públicas y de recoger los puntos de vista de voces autorizadas y de la Oficina Internacional del Trabajo, quedó formulada la iniciativa de Ley a finales de 1942, misma que se aprobó por el Congreso de la Unión el 29 de diciembre del mismo ano, siendo publicada en el Diario Oficial el 19 de enero de 1943.

En esta forma, contando con el apoyo de los sectores interesados, aprovechando al máximo los estudios de las administraciones precedentes, realizadas en el campo de los seguros sociales y asimilando las experiencias internacionales que en la misma materia estaban depositadas en la Oficina Internacional del Trabajo mencionada, cobró legitimidad el Código de Seguridad Social de la Nación Mexicana, este código preveía la implantación de los seguros de riesgos profesionales y no profesionales sin perder de visto los derechos que habían sido adquiridos por los trabajadores en su contratación colectiva y establecía la creación, para la prestación del servicio público del Seguro Social, un organismo público descentralizado en cuya administración y toma de decisiones intervendrían representantes del Gobierno, de los trabajadores y de los patrones.

De los primeros actos trascendentales para el Instituto, una vez que creó su incipiente organización administrativa, fue la expedición del Decreto del 15 de mayo de 1943 que ordenaba la primera afiliación de patrones y trabajadores en el Distrito Federal a partir del 1º de julio de ese mismo año y la prestación de los servicios médicos a partir del 1º de enero de 1944.

Durante el año de 1943 y parte de 1944 las actividades del Instituto se centraron en su programación y organización interna así como en los trabajos de afiliación y estudios para la construcción de cuatro unidades hospitalarias en el D. F., que habrían de edificarse en los cuatro puntos cardinales de la ciudad, mediante un anticipo de $ 50.000,000.00 que aportaría el Gobierno Federal.

Ya para el primero de septiembre de 1944 el señor presidente Gral. Manuel Ávila Camacho, expresaba en su informe al Congreso de la Unión con motivo de la apertura de sus sesiones ordinarias que los principios de cooperación tripartita, descentralización político-financiera y de eficiencia y unidad de los servicios médicos y farmacéuticos han sido confirmados por acuerdos internacionales y al perfeccionarse, las enseñanzas derivadas de la experiencia y del estudio contribuirán a la defensa del seguro de las clases económicamente débiles, a la mejor armonía entre patrones y obreros y al desarrollo del país.

De la lectura de los diferentes informes que los CC. Presidentes de la República han rendido hasta la fecha al pueblo de México en materia de seguridad se desprende de inmediato que el Instituto ha ido progresando más allá quizás de lo que en sus primeros años llegó a esperarse.

Del año de 1944 al de 1946 y bajo la administración del segundo de los directores generales que ha tenido el Instituto, Lic. Ignacio García Téllez, quien sustituyera al Lic. Vicente Santos Guajardo, se encontraban protegidos por el régimen más de 750,000 derechohabientes y se habían proporcionado atenciones médicas en un número superior a los 11 millones. Al terminar el sexenio del iniciador del Seguro Social en México, el Instituto había tenido ingresos por $ 126'500.000 y sus egresos habían ascendido a la suma de $ 51'300.000, por lo que sus reservas al 31 de agosto de 1946 hacían un total de $ 75'200,000.00

Aún cuando las cantidades anteriores, comparadas con las cifras que a la fecha se manejan por el Instituto, representan un porcentaje sumamente bajo, debe advertirse que en esos dos años y medio de vida, el Seguro Social tuvo que sortear un sinnúmero de dificultades provocadas por intereses de todo tipo que se oponían a su implantación.

Una obra con las miras y alcances del Seguro Social, no podía quedar estática, ni esperar a que el tiempo sólo permitiera su extensión a otros ámbitos, requería un impulso nuevo y un análisis de la experiencia adquirida en su aún corta vida, por ello a partir de 1946 se activó la inscripción general de patrones, trabajadores y beneficiarios tanto en el Distrito Federal como en las ciudades de Puebla, Monterrey y Guadalajara, primeros lugares estos últimos, en los que el régimen extendió sus servicios dentro de la provincia mexicana.

Considerando la necesidad de que el Instituto estuviera siempre al día en todo lo referente a la seguridad social en el mundo entero, bajo sus auspicios se realizaron la Segunda Asamblea Interamericana de Seguridad Social y la Asamblea de la Sociedad Médica del Seguro Social.

La necesidad de extender los beneficios de la seguridad social a cada vez más trabajadores, impulsó los estudios económicos, actuariales y jurídicos para ampliar el régimen a otras localidades y para hacer posible el aseguramiento de los grupos de trabajadores mencionados en el artículo 6to. de la ley original.

El primero de septiembre de 1947 el presidente, Lic. Miguel Alemán, informó al Congreso de la Unión que el Seguro Social había extendido su protección a los principales municipios de los estados de Puebla, Tlaxcala y Nuevo León y que había empezado a otorgar sus prestaciones en la región fabril de Orizaba.

Una muestra de los enormes beneficios que los derechohabientes obtuvieron desde aquella época al acudir al Seguro Social, es el hecho de que para el primero de septiembre de 1947 el promedio de servicios diarios había llegado a la suma de 25,000, altamente importante si se tiene presente que a esa fecha existían 39,600 patrones inscritos y 357,000 familias protegidas.

Al cabo de cuatro años de funcionamiento comenzaron los estudios para la reorganización administrativa del Instituto y el primero de septiembre de 1948, el presidente Alemán informaba que, como consecuencia de su reorganización administrativa y del cumplimiento de sus obligaciones, el Seguro Social ha obtenido una demanda creciente de servicios y solicitudes de ampliación a nuevos centros industriales.

Es interesante recordar que para el año de 1948 el Instituto comenzó a otorgar las pensiones derivadas del seguro de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte; a los inválidos y a los deudos de asegurados que para entonces y al ocurrir los siniestros respectivos habían acumulado ya 150 semanas de cotización, plazo mínimo de espera requerido por la Ley para tener derecho a las prestaciones derivadas de la muerte del asegurado o de su estado de invalidez.

Para el año de 1948 y con motivo de los fenómenos económicos derivados de la Segunda Guerra Mundial, fue necesario que el Instituto promoviera a la primera reforma de la Ley del Seguro Social a fin de quedar capacitado para acrecentar sus ingresos y hacer frente a sus obligaciones. En ese ano el importe de las reservas técnicas del Instituto era de 150 millones de pesos.

Durante esta administración se modificó sustancialmente el procedimiento de afiliación de patrones y trabajadores, adoptándose un sistema que ha perdurado hasta nuestros días; fruto de estudios basados en la realidad mexicana y producto de una visión más amplia respecto al futuro del Seguro Social.

Cada día el Instituto iba mereciendo una comprensión cada vez mayor por parte de patrones y obreros.

Acorde con esa comprensión el Instituto incrementó sus planes de construcción de clínicas, hospitales modernos y puestos periféricos, así como de sus oficinas centrales, todo ello con el objeto de que los servicios que debería prestar a los patrones y a los trabajadores fueran, cada día, más eficientes.

Durante 1950 se empezaron a ver los primeros efectos de la reglamentación general de la Ley Orgánica del Seguro Social, mediante un aumento considerable de los ingresos del Instituto, los cuales alcanza-ron la suma de 174 millones de pesos.

El programa de construcción de unidades se aceleró en el Distrito Federal y en la provincia, particularmente en los estados de Puebla, Nuevo León y Jalisco.

Al terminar el sexenio del Lic. Miguel Alemán, el número de personas protegidas por el régimen era superior a un millón de derechohabientes y en el año de 1952 el importe de las prestaciones en dinero, otorgadas durante ese lapso, llegó a la cantidad de 20 millones de pesos, contando en aquella época con 44 clínicas y más de 30 sanatorios y maternidades. Sus ingresos superaban los 269 millones de pesos.

Como un reconocimiento a la labor realizada por México en el campo de la seguridad social, en la Cuarta Reunión de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social, celebrada en la ciudad de México, se designó a esta última como sede del Comité Permanente Interamericano de Seguridad Social y al director del Instituto como presidente nato de dicho organismo, alta distinción que a la fecha prevalece.

El sexenio del presidente Adolfo Ruiz Cortínes, se caracteriza por tres actos legislativos de gran trascendencia para el Instituto.

En primer lugar el 27 de agosto de 1954 se publica en el Diario Oficial de la Federación un decreto en el cual se sientan las bases para implantar el Régimen de Seguridad Social a los trabajadores del campo. En la misma fecha se expide un reglamento especial en el que se -establecen las modalidades de dicho seguro, con el fin de que éste pudiera implantarse de manera experimental en Baja California, Sonora y Sinaloa.

Se expide también el Reglamento del primer párrafo del artículo 72 de la Ley del Seguro Social, a fin de establecer las bases para la aplicación y otorgamiento de las pensiones de cesantía en edad avanzada. Dicho reglamento era necesario en vista de que estaba próximo el momento en que habrían de empezar a concederse las pensiones, si se tiene en cuenta que el Seguro Social comenzó a funcionar en el año de 1944. El 2 de agosto de 1956 se expidió el Reglamento de los servicios de habitación, prevención social y previsión de invalidez que prestaría el Instituto.

Durante el sexenio se dio gran impulso a la construcción de viviendas para trabajadores, como se desprende del hecho de que durante ese lapso fueron edificadas 6,168 habitaciones con rentas inferiores a $ 100.00 mensuales, en beneficio de 31 mil personas.

En su informe del lº de septiembre de 1958 el presidente Ruiz Cortínes hizo una síntesis de las actividades desarrolladas por el Instituto durante su mandato. En dicho periodo se duplica la población amparada y se incorporan los primeros campesinos al Seguro Social. Al iniciarse el régimen, el Instituto contaba con 44 clínicas y 19 hospitales, al lo. de septiembre de 1958 estaban funcionando 139 clínicas, 105 hospitales y 87 clínicas rurales; la inversión en viviendas durante el sexenio fue de 161 millones de pesos; se fundan 73 casas de la asegurada y se crean clubes para las mismas, misiones médico-sociales y centros de iniciación cultural. Finalmente y no obstante las grandes inversiones que tuvieron que llevarse al cabo durante ese lapso, las reservas actuariales y de previsión acumuladas al final del sexenio alcanzan la suma de 1,342 millones de pesos.

La gestión presidencial del licenciado Adolfo López Mateos, se caracteriza por la inquietud de extender el régimen del Seguro Social a grupos cuya incorporación estaba diferida a la decisión del ejecutivo.

Durante el régimen del licenciado Adolfo López Mateos la Ley del Seguro Social es nuevamente reformada. En estas modificaciones se otorgan mayores beneficios a los derechohabientes en materia de prestaciones sociales y económicas. Asimismo, se extiende el régimen de seguridad social a los trabajadores independientes, como profesionistas autónomos, artesanos y pequeños comerciantes, a los campesinos asalariados y a los miembros de las sociedades de crédito agrícola y ejidal. Se prevé que mediante reglamentos especiales donde se norme la incorporación, puedan ser asegurados, los ejidatarios y pequeños propietarios, aparceros y medieros que no pertenezcan a las sociedades de crédito. Dicha iniciativa tuvo particular significación, ya que con ella se amplían las actividades del Instituto Mexicano del Seguro Social, en beneficio de nuevos núcleos sociales, hasta aquel momento marginados de los servicios médicos asistenciales.

Una de las medidas más sobresalientes adoptadas durante el mandato del Lic. López Mateos, fue la promulgación del Decreto que incorpora al régimen de la seguridad social obligatoria a los productores de caña de azúcar y a sus trabajadores, haciendo realidad la extensión de los beneficios de la seguridad social hacia una de las áreas de la producción agrícola más importantes en el país por el número de trabajadores que intervienen en ella. Sin duda alguna las experiencias adquiridas por el Instituto en la aplicación de dicho decreto sirvieron para generalizar el seguro social a trabajadores de otras líneas importantes de la producción agropecuaria.

En este periodo entran en vigor, el Reglamento del seguro social obligatorio de los trabajadores temporales y eventuales, el Reglamento para el seguro obligatorio de los trabajadores del campo, el Convenio para proteger a los trabajadores migrantes en Estados Unidos de América.

Al finalizar el sexenio, 6 millones 270 mil personas se encontraban protegidas por la Institución, incluidos los trabajadores del campo y en particular los productores de caña de azúcar; el número de municipios incorporados al régimen del Seguro Social se había incrementado en 33 1; habían sido puestas en servicio 90 unidades médicas; finalmente, la construcción de centros de seguridad social para el bienestar familiar y clubes juveniles permitió alcanzar la cifra de 74 unidades de las primeras mencionadas y 54 de las en último término citadas.

El contacto internacional con expertos en seguridad social se continuó durante ese periodo, actividad en la que es conveniente destacar la reunión de la Asociación Internacional de Seguridad Social en Praga y la de Expertos de Seguridad Social celebrada en la ciudad de Washington, de los Estados Unidos de América. En 1961, México fue sede de la Sexta Reunión de la Conferencia Internacional de Seguridad Social y de la décima reunión de su comité permanente. En esta conferencia, se aprueba por unanimidad el documento denominado Declaración de México, en el que se consigna la siguiente tesis: sentir anhelosamente que las circunstancias infrahumanas de existencia deben ser superadas en el plazo más perentorio, que la prosperidad debe ser compartida; que las situaciones de privilegio deben ceder el paso a una más creciente generalización de un auténtico goce de las libertades y de los derechos, y de un pleno cumplimiento de los deberes y de las obligaciones individuales y colectivas para que los pueblos americanos, en su conjunto, constituyan un ejemplo de lo que puede ser realizado cuando se tiene la convicción de que la pobreza, dondequiera que exista, constituye un peligro para la libertad de todos los hombres.

El presidente Gustavo Díaz Ordaz, en su discurso de toma de posesión llevada al cabo el lº de diciembre de 1964 expresó como objetivo primordial de su gobierno lo siguiente: Extender la seguridad social, mejorar las prestaciones e incluir otras, será propósito permanente del Gobierno. Pretendemos -afirmó- que el bienestar social llegue al mayor numero de mexicanos. Es preciso coordinar las acciones de los distintos organismos de seguridad social y dependencias de salud pública, para evitar duplicidad de esfuerzos e inversiones.

La población protegida por el Instituto Mexicano del Seguro Social, registra un marcado incremento durante dicho sexenio. De 6'565,55 1 en 1964, la población derechohabiente aumentó en un 50%.

De especial significación resulta el Decreto que el año de 1969 expidiera el licenciado Díaz Ordaz, mediante el cual se incorpora a los trabajadores mineros al régimen del seguro social condicionándola exclusivamente a que el Instituto, mediante los estudios necesarios individuales de cada grupo minero, determinara el inicio de los servicios para dicho grupo.

Una de las principales metas de ese periodo fue la de incrementar los recursos humanos y materiales, gracias a lo cual y con una inversión de 1,322 millones de pesos se ejecutaron construcciones que al 1º de septiembre de 1970 se tradujeron en 5,500 camas hospital. Dichas inversiones junto con la ampliación de instalaciones y la cancelación de pasivos importaron la suma de 4,260 millones de pesos.

En ese sexenio las pensiones otorgadas por diversos conceptos significaron un aumento del 321% respecto a las erogadas al iniciarse el periodo de gobierno.

Se considera de importancia para significar la labor social del Instituto Mexicano del Seguro Social el mencionar la apertura al público del centro vacacional Oaxtepec, ubicado en el estado de Morelos, aprovechando un sitio privilegiado para proporcionar a los derechohabientes y no derechohabientes un lugar de descanso, esparcimiento y recuperación, constituyendo el primer centro vacacional de importancia en nuestro país.

En el plano internacional, en este periodo, el Gobierno Mexicano y el de los Estados Unidos de América suscribieron un acuerdo diplomático a fin de que los mexicanos pensionados en ese país y los norteamericanos que lo hubieren sido por parte del Instituto, pudieran seguir disfrutando de sus pensiones en el país de origen.

Una muestra objetiva de la madurez adquirida por el Instituto resulta la circunstancia de que el Instituto Colombiano de Seguros Sociales solicitó asesoría técnica en el programa de extensión de sus prestaciones al núcleo familiar. Para trabajos de la misma naturaleza se enviaron asesores a la Caja Nacional de Seguridad Social en Perú. Durante el gobierno del Lic. Echeverría, el Instituto Mexicano del Seguro Social ha experimentado un proceso de intensas transformaciones, que se han traducido en realizaciones objetivas de enorme trascendencia: extensión del régimen; acelerado crecimiento; nuevos programas; construcción de clínicas, hospitales, centros de seguridad social para el bienestar familiar, etc. Este amplio proceso de transformación se encuentra enmarcado dentro de la política social del Gobierno de la República, cuyos objetivos esenciales persiguen alcanzar una mejor distribución del ingreso nacional, y extender con la mayor amplitud posible los beneficios de la seguridad social a las grandes mayorías del país.

La actividad legislativa, que ha sido una de las características fundamentales de este periodo de gobierno, se ha visto reflejada en el campo de la seguridad social, ya que en 1970 se modifican diversas disposiciones de la Ley del Seguro Social; en 1973 una reforma más amplia tiene lugar al promulgarse una nueva Ley; asimismo en 1974 se mejoran y adicionan algunos de sus preceptos. Con estas reformas y adiciones -en cuyo proceso de elaboración fueron evaluadas y tomadas en consideración las opiniones de los representantes de los sectores que integran el Instituto- se ajusta y reestructura completamente el sistema del Seguro Social y así se satisfacen una serie de demandas que distintos grupos sociales habían formulado desde hace tiempo, además, se incorporan un conjunto de obligaciones que varios ordenamientos legales imponían al Instituto y que por diferentes circunstancias no había sido posible satisfacerlas.

,La primera reforma, confirma a la seguridad social como un régimen instituido con el propósito de garantizar el derecho a la salud del mayor número de mexicanos; la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para lograr la incorporación gradual de nuevos grupos humanos, -como es el caso de los ejidatarios y pequeños propietarios- se constituyen en algunas de las preocupaciones medulares del Instituto. Las reformas de 1970, además de propiciar el fortalecimiento del equilibrio financiero del Instituto, permitieron incrementar en un 300% las pensiones de cuantía mínima, en comparación con las que se encontraban vigentes desde el año de 1959, beneficiando así a un gran número de familias. Con las reformas también se incrementan los subsidios que se otorgan por incapacidad médica y diversas prestaciones a las madres de trabajadores y en general a los deudos de asegurados fallecidos.

Entre los objetivos básicos de la nueva Ley del Seguro Social, promulgada el 1º de abril de 1973, se encuentra el de ampliar los marcos de aseguramiento para proteger as un mayor número de mexicanos y abrir las posibilidades para que nuevos sectores de población se incorporen al régimen del seguro social obligatorio, por vía voluntaria. Por otra parte, se busca establecer servicios de solidaridad social en beneficio de las áreas marginadas, sin comprometer los derechos de los asegurados. La existencia de grupos sociales que no tienen capacidad contributiva para incorporarse a los esquemas de aseguramiento ya establecidos, afirma el presidente Echeverría en su Cuarto Informe de Gobierno, determinó la configuración de un nuevo marco jurídico que dio origen a los servicios de solidaridad social, que ha permitido el encauzamiento de acciones importantes a favor de núcleos de población antes marginados.

Este nuevo marco jurídico incorpora a la legislación del Seguro Social normas e instrumentos que hacen posible garantizar en un futuro próximo, el derecho a la salud y a la asistencia médica a un número cada vez más grande de mexicanos. Los esquemas de solidaridad social establecidos en la nueva Ley constituyen una concepción teórica general sin precedentes en nuestra legislación que enriquece considerablemente el concepto de justicia social, leit motiv de los regímenes revolucionarios. A través de esta nuevo sistema es posible otorgar asistencia médica, farmacéutica y hospitalaria a grupos marginados sin que se les exija, dadas sus características económicas, una aportación en efectivo; sino que su contribución puede consistir en la prestación de servicios en beneficio de sus comunidades.

Entre los grupos que dentro de este nuevo sistema de solidaridad social tienen derecho a la protección médica, se encuentran los trabajadores asalariados del campo, los ejidatarios, comuneros, colonos y pequeños propietarios organizados en grupo solidario, sociedad local o unión de crédito, comprendidas en la Ley de Crédito Agrícola: ejidatarios comuneros organizados para aprovechamientos forestales, industriales o comerciales o en razón de fideicomisos; los pequeños propietarios con más de veinte hectáreas de riego o su equivalente en otra clase de tierra, aún cuando no estén organizados crediticiamente. La nueva Ley, además de sentar las bases de que permiten incorporar al Seguro Social a los trabajadores del campo, abre también la posibilidad de que grupos de trabajadores no sujetos a una relación obrero-patronal, como son los trabajadores de industrias familiares, los trabajadores independientes como los profesionistas, los comerciantes en pequeño, los artesanos y otros trabajadores no asalariados, puedan obtener aseguramiento, mediante un sistema de incorporación voluntaria al régimen obligatorio. La incorporación al Régimen del Seguro Social de estos grupos, se realiza mediante Decreto del Ejecutivo Federal, en donde se establecen las modalidades y fechas de este tipo de incorporación.

Se agregan a la nueva ley varios preceptos, mediante los cuales se hace realidad una serie de obligaciones, establecidas en la legislación laboral desde hacía mucho tiempo, y que por distintas circunstancias no había sido posible incorporarlos dentro de la legislación del seguro social y así hacer efectivo su cumplimiento. A la ley se le añade un cuarto ramo de régimen obligatorio de seguro social, al establecer el renglón relativo a las guarderías infantiles para hijos de trabajadoras aseguradas. El legislador previó que ese rubro se financie a través de las aportaciones que para tal fin están obligados hacer todos los patrones, independientemente de que en sus empresas se empleen o no trabajadoras. En esta forma a partir de 1973, se dio cumplimiento efectivo a las obligaciones antes señaladas, las que desde 1931, por disposición expresa de la Ley Federal del Trabajo, deberían haber sido observadas por los patrones. Debido al escaso grado de observancia en la prestación de los servicios de guarderías, la Ley Federal del Trabajo tuvo que ser reformada en 1961 y en 1962, con el fin de responsabilizar al Instituto Mexicano del Seguro social de dichos servicios, ya que el legislador consideró que su experiencia y organización lo hacían un organismo idóneo para el desempeño de dicha función inaplazable, pues debido a la creciente participación de la mujer en las actividades productivas del país, era indispensable facilitarle los medios adecuados para que pudiera cumplir con sus actividades laborales, sin desatender sus obligaciones maternales.

El ramo de guarderías no sólo garantiza a la trabajadora el cuidado de sus hijos durante la jornada de trabajo, sino que incluye prestaciones que deben otorgarse tendiendo a fortalecer la salud del niño y su buen desarrollo futuro, así como a la formación de sentimientos que promueva la comprensión, el empleo de la razón y de la imaginación. y a constituir hábitos higiénicos y de sana convivencia y cooperación en el esfuerzo común con propósitos y metas comunes, todo ello de manera sencilla y acorde a su edad y a la realidad social y con absoluto respeto a los elementos formativos de estricta incumbencia familiar.

Dada la importancia que para el Instituto tiene la conservación del equilibrio financiero en todos sus ramos de seguro, se hace necesario cuidar la regulación de cuotas y contribuciones que cubren los patrones y otros sujetos obligados, los asegurados y el Estado. Esto, con el fin de que se mantenga una correspondencia permanente entre los salarios e ingresos de los asegurados, y las cotizaciones, ya que la dinámica de las mismas es la fórmula más apropiada en los seguros sociales y la base de toda proyección futura. En este campo, la nueva Ley del Seguro Social presenta innovaciones que vale la pena describir. Se establece que tanto para el pago de cuotas como para el reconocimiento de derechos y el otorgamiento de las prestaciones, el salario es la base de la cotización, de ahí la necesidad de precisar con claridad cuáles son los elementos que la integran. A partir de 1973 se modifica la tabla de cotización al incorporar un nuevo grupo, denominado W, que comprende salarios mayores a los $ 280.00 diarios, fijando un límite superior para este grupo equivalente a 10 veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal. Mediante este móvil que implica el aumento gradual de las cotizaciones, se evitan los inconvenientes de la súbita apertura de grupos de cotización y, al mismo tiempo, se hace posible el periódico y sistemático ajuste de las prestaciones económicas de los asegurados en función de sus ingresos reales. Además el Instituto obtiene un financiamiento dinámico, acorde con la movilidad de los salarios, pudiendo canalizar oportunamente mayores recursos para el cumplimiento de sus fines, modificándose así definitivamente, un sistema de cotización que obligó a diversas reformas a la Ley.

Además de este moderno sistema de recaudación, en la nueva Ley se adoptaron medidas y procedimientos que facilitan la cotización y el disfrute de prestaciones en el caso de los trabajadores que prestan servicios a varios patrones.

Las reformas de 1973 sentaron las bases para que el Instituto, a través de nuevas formas de aseguramiento, pudiera proteger a un mayor número de mexicanos sin comprometer su estabilidad financiera. Las modificaciones legislativas descritas constituyen, sin duda alguna, una decisión profundamente revolucionaria, que rompe el concepto tradicional de que sólo pueden disfrutar de la protección del Seguro Social quienes tienen capacidad contributiva. Además, la nueva Ley hizo realidad derechos cuya vigencia había sido largamente diferida.

El 24 de diciembre de 1974 se reforma nuevamente la Ley del Seguro Social. Esta modificación tuvo por objeto otorgar prestaciones médicas a los integrantes del núcleo familiar de los asegurados pensionados hasta ese momento desprotegidos. Con esta última modificación se continuó la política de incrementar las prestaciones económicas de los pensionados del Seguro Social. Consecuente con la realidad nacional y con los vínculos de solidaridad familiar, las nuevas reformas establecieron el derecho a la protección médica del esposo o concubino de la asegurada o pensionada respectivamente, que se encuentre totalmente incapacitado para trabajar. Se estableció también, el derecho a servicios médicos para los hijos de asegurados, mayores de 16 años, que debido a enfermedad crónica o algún defecto físico o psíquico no pudieran mantenerse a sí mismos y el derecho a servicios médicos a los hijos de pensionados por incapacidad, hasta la edad de 25 años, si continúan estudiando en alguno de los planteles del sistema educativo nacional.

Con las últimas reformas se logra extender a los padres del pensionado fallecido, el derecho a los servicios médicos en forma vitalicia; derecho del que disfrutaban, desde hacia tiempo, los padres del asegurado fallecido. En la exposición de motivos del proyecto mencionado se señala que la extensión de los derechos médicos a familiares de asegurados o pensionados, tiene como objetivo el permitir que los ingresos destinados para esos fines, puedan canalizarse a la satisfacción de otras necesidades.

Además de las disposiciones relativas a la extensión de los servicios médicos a los familiares de los asegurados o pensionados, la última reforma contempla una serie de preceptos que se tradujeron en medidas significativas en materia de prestaciones en dinero, como es el caso de la elevación de la cuantía mínima de las pensiones de invalidez, de vejez o de cesantía en edad avanzada y el relativo al otorgamiento de un aguinaldo anual equivalente a 15 días, para los subvencionados por incapacidad permanente y a las viudas, huérfanos y ascendientes pensionados en el ramo de riesgos del trabajo. Es indudable el beneficio que para la gran mayoría de los pensionados del Seguro Social implicaron las modificaciones mencionadas, las que de manera directa contribuyen a acentuar la redistribución de los ingresos de tal manera que las pensiones derivadas de los salarios más bajos fueron las que tuvieron las mejoras más significativas.

Como ha sido posible observar, las leyes aprobadas y las reformas efectuadas por iniciativa del presidente Echeverría en 1970, 1973 y 1974, han constituido pasos muy importantes para acercamos a la seguridad social, dejando así atrás el concepto tradicional y restrictivo de seguro social.

La actual estructura legal del seguro social, después de un profundo proceso de transformación a la que ha estado sujeto, responde en lo esencial a los grandes preceptos y técnicas de la seguridad social moderna en sus aspectos más avanzados y a los objetivos y propósitos de la Revolución Mexicana. En esta forma, en lugar de encerrar al seguro social en un criterio restrictivo, similar al de las sociedades privadas, se ha llegado, a través de la evolución aquí esbozada a una concepción eminentemente social de la seguridad y de la solidaridad social.

Instituto Mexicano del Seguro Social.

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