Competencia a prevencion en competencia desleal






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4.4. Las diferencias en las atribuciones y el procedimiento
En cuanto a lo primero, debe recordarse que el artículo 144, demandado, remite al procedimiento administrativo de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, para los casos en que la Superintendencia ejerza las funciones que le atribuye el artículo 143 del mismo ordenamiento. Asimismo, le faculta para imponer las medidas cautelares consagradas en las disposiciones vigentes. Al mismo tiempo, el artículo 148, modificado posteriormente por la Ley 510 de 1999 (art. 52), establece un procedimiento especial que deberán seguir las Superintendencias cuando ejerzan sus funciones jurisdiccionales respecto de las materias que contempla la misma Ley 446/98.
No entrará la Corte a determinar exactamente cuál es el procedimiento aplicable en casos concretos, puesto que ello es una labor que compete al operador jurídico que conozca de cada asunto particular. Basta sin embargo advertir, que para garantizar plenamente el derecho al debido proceso de quien se ve sometido a la actividad investigativa de la Superintendencia, es indispensable que exista una plena claridad, desde el inicio mismo de la actuación, sobre la naturaleza de la función que se está ejerciendo en cada caso, puesto que de ello dependerá el tipo de recursos con los que cuenta el ciudadano para ejercer su derecho a la defensa.
Ahora bien, es claro que a pesar de las anteriores precisiones, en el caso del ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la superintendencia, subsisten algunas diferencias con el procedimiento establecido en la Ley 256 de 1996, así como en las atribuciones con las cuales cuenta el funcionario competente en cada caso; con ello, podría plantearse una violación potencial de la igualdad. Sin embargo, las distinciones no son de tal magnitud que se les pueda calificar de irrazonables; en ese sentido, es de plena aplicación lo dicho por esta Corporación en la sentencia C-384 de 2000, en los siguientes términos:
"...cuando a la Corte le corresponde, como en el caso presente, revisar la constitucionalidad de una disposición que determina la procedencia o improcedencia de ciertos recursos, o de todos ellos, respecto de una determinada decisión de carácter jurisdiccional, debe cerciorarse de que la facultad legislativa para configurar libremente los procesos y las instancias, se haya ejercido sobre la base de criterios que no sean contrarios a los mandatos constitucionales.
...las funciones jurisdiccionales que ejercen las Superintendencias, no se llevan a cabo bajo principios absolutamente iguales a los que rigen las funciones que ejercen los organismos que componen la Rama Judicial; ante bien existen justamente para adelantarse respondiendo a principios propios, en circunstancias diversas de aquellas en las cuales se administra justicia de manera ordinaria, similarmente con lo que sucede con la justicia arbitral. Así, aunque en ciertos casos un mismo litigio pueda ser llevado a conocimiento bien de tales Superintendencias o bien de la justicia ordinaria, como sucede, por ejemplo en el caso del artículo 148 de la Ley 446 de 1998 modificado por el artículo 52 de la Ley 510 ahora bajo examen, lo cierto es que justamente lo que el legislador ha querido es facilitar un mecanismo procesal diferente, por lo cual las particularidades con las que lo reviste son igualmente distintas".
Por lo anterior, habrá de descartarse cualquier cargo por violación de la igualdad, siempre y cuando se acoja lo dispuesto en esta providencia respecto del tipo de funciones atribuidas, y el procedimiento aplicable en cada caso.
4.5. La imparcialidad del funcionario judicial
En anteriores pronunciamientos de esta corporación, se ha establecido la regla según la cual no es incompatible el ejercicio simultáneo de funciones administrativas y judiciales por parte de las Superintendencias, siempre y cuando no se lesionen los derechos de los sujetos procesales ni se comprometa la imparcialidad del funcionario que está administrando justicia. Así, en la sentencia C-1641 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), se afirmó que "la ley puede conferir atribuciones judiciales a las autoridades administrativas, pero siempre y cuando los funcionarios que ejercen concretamente esas competencias no sólo se encuentren previamente determinados en la ley sino que gocen de la independencia e imparcialidad propia de quien ejercita una función judicial"; asimismo, se estableció que "bien puede la ley atribuir funciones judiciales a las Superintendencias, tal y como lo hacen las disposiciones acusadas. Sin embargo, el actor acierta en señalar que en determinados casos, el ejercicio de esas competencias judiciales por esas entidades es susceptible de desconocer el debido proceso, pues si el funcionario que debe decidir judicialmente un asunto en esa entidad se encuentra sometido a instrucciones al respecto por sus superiores, o tuvo que ver previamente con la materia sujeta a controversia, es obvio que no reúne la independencia y la imparcialidad que tiene que tener toda persona que ejerza una función jurisdiccional en un Estado de derecho (CP art. 228)." En el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia C-1143 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
Aplicadas al caso presente, las anteriores reglas sí plantean un claro problema de constitucionalidad. Si la Superintendencia de Industria y Comercio ejerce sus funciones jurisdiccionales respecto de una entidad o una situación en relación con la cual ya había ejercido, con anterioridad, sus funciones administrativas, resulta claro que su imparcialidad estaría comprometida ab initio, puesto que se buscaría una decisión (definitiva) en relación con una situación que ya había generado un pronunciamiento anterior. Por lo tanto, tal hipótesis sería lesiva de la garantía de imparcialidad que caracteriza a la administración de justicia, según lo deseó el Constituyente, lo cual configura uno de los elementos esenciales del derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, habrá de condicionarse la constitucionalidad de las normas estudiadas en el siguiente sentido: no podrá el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio, ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos de competencia desleal, en los cuales ya se hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio de sus funciones administrativas de inspección, vigilancia y control en la materia. Tales funciones deben ser desarrolladas por funcionarios distintos, entre los cuales no medie relación alguna de sujeción jerárquica o funcional en lo que atañe al asunto que se somete a su conocimiento.
5. Síntesis
En este punto, es necesario efectuar una breve síntesis de los argumentos y conclusiones a los que se ha llegado en las anteriores páginas.
En primer lugar, los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, atribuyen a la Superintendencia de Industria y Comercio funciones administrativas y jurisdiccionales en materia de competencia desleal.
Segundo, las funciones jurisdiccionales son aquellas que ya venían ejerciendo los jueces de la República en aplicación de la Ley 256 de 1996, por virtud de los principios constitucionales de igualdad y de excepcionalidad en la atribución de este tipo de funciones a entidades administrativas. Ello excluye del carácter jurisdiccional, atribuciones tales como las de imponer las multas y sanciones pecuniarias establecidas en el artículo 4 del D. 2153 de 1992, abstenerse de dar trámite a las quejas que no sean significativas, o llevar registros.
Tercero, es indispensable que al ciudadano objeto de la investigación adelantada por la Superintendencia, se le haga saber claramente cuál función ejerce la entidad en cada caso: la jurisdiccional, o la administrativa.

Cuarto, en todo caso debe garantizarse la independencia del funcionario judicial, por lo cual se condicionará la constitucionalidad de las normas acusadas en el siguiente sentido: no podrá un mismo funcionario o despacho de la Superintendencia aludida, ejercer función jurisdiccional respecto de los casos en los cuales haya ejercido anteriormente sus funciones administrativas ordinarias de inspección, vigilancia y control.
Partiendo de la base anterior, se dará una respuesta a los cargos formulados en la demanda.
6. Los cargos concretos de inconstitucionalidad
A continuación se hará referencia a los argumentos esgrimidos por el ciudadano demandante para impugnar la constitucionalidad de las normas acusadas.
a) Afirma que los conflictos generados por los actos de competencia desleal comprometen únicamente intereses particulares, motivo por el cual su conocimiento corresponde a los jueces de la República, obrando en función jurisdiccional. Sin embargo, tanto la premisa como la consecuencia de este argumento son falsas.
No es cierto, en primer lugar, que la competencia desleal comprometa únicamente el interés particular. A pesar de que el demandante, junto con algunos intervinientes, cita la sentencia C-535 de 1997 para sustentar tal argumento, esta providencia lleva implícito el argumento precisamente contrario, esto es, que el interés general está comprometido en la represión y prevención de tales conductas. Así se desprende de su lectura:
"En su mayor número los actos constitutivos de competencia desleal descritos en la Ley 256 de 1996, no quedan comprendidos dentro del derecho a libertad de empresa garantizado por la Constitución Política. La conducta denominada acto de engaño, consistente en inducir al público a error sobre la actividad, las prestaciones mercantiles o el establecimiento ajenos - por ejemplo -, no puede considerarse bajo ningún respecto que hace parte del derecho a la libertad de empresa, al cual se refiere la Constitución con las expresiones libertad económica, actividad económica libre o libre iniciativa privada. De la misma manera pueden analizarse los restantes comportamientos desleales, tales como los llamados actos de confusión, descrédito, violación de secretos, inducción a la ruptura contractual, violación de normas, entre otros.
En todos estos casos, la prohibición legal no restringe propiamente un derecho o libertad constitucionales, puesto que no entra a regular ni el ámbito de éstos ni afecta en modo alguno su tratamiento jurídico. Por consiguiente, la limitación legal por no entrañar limitación legal a un derecho constitucional, no necesita sujetarse al riguroso examen que se realizaría de ocurrir esto último; bastaría, para este efecto, determinar si la restricción corresponde a los poderes ordinarios del Congreso, lo que ciertamente no se remite a duda en relación con los actos y hechos que se suceden en el mercado y que resultan contrarios a la buena fe comercial, a las sanas costumbres mercantiles y al adecuado y correcto funcionamiento de los espacios colectivos de negociación".
(...) La persecución de una finalidad que asegura la forma de la competencia - leal -, o la de otra que busca resguardar una específica característica predicable de los mercados - libertad -, lejos de vulnerar la Constitución, contribuye a plasmarla en la realidad concreta.
(...) La conservación de un sano clima agonal entre las fuerzas económicas que participan en el mercado, redunda en enormes beneficios para el consumidor que podrá escoger entre diversas cantidades y calidades de productos, y gozar de mejores precios y de las últimas innovaciones. Por su parte, los empresarios, si los mercados son abiertos y transparentes, se ponen a cubierto de conductas abusivas y encontrarán siempre un incentivo permanente para aumentar su eficiencia. La competencia, como estado perpetuo de rivalidad entre quienes pretenden ganar el favor de los compradores en términos de precios y calidad, al mediatizarse a través de las instituciones del mercado, ofrece a la Constitución económica la oportunidad de apoyarse en ellas con miras a propugnar la eficiencia de la economía y el bienestar de los consumidores."

Es así como la preservación de un mercado transparente, y por ende la prevención y represión de la competencia desleal, constituyen objetivos que se relacionan íntimamente con el interés general. Lo anterior se desprende, además, de la interpretación misma de la Ley 256 de 1996, que consagra algunas definiciones relevantes: en primer lugar, establece que su objeto es el de proteger la "libre y leal competencia económica" mediante la prohibición de actos y conductas de competencia desleal, "en beneficio de todos los que participen en el mercado". Además, de conformidad con su artículo 6, ella "deberá interpretarse de acuerdo con los principios constitucionales de actividad económica e iniciativa privada libres dentro de los límites del bien común, y competencia económica y libre y leal pero responsable". De hecho, la definición legal de la competencia desleal, consagrada en el art. 7 de la Ley en cuestión, ratifica esta conclusión: "En concordancia con lo establecido por el numeral 2 del artículo 10bis del Convenio de París, aprobado mediante Ley 178 de 1994, se considera que constituye competencia desleal, todo acto o hecho que se realice en el mercado con fines concurrenciales, cuando resulte contrario a las sanas costumbres mercantiles, al principio de la buena fe comercial, a los usos honestos en materia industrial o comercial, o bien cuando esté encaminado a afectar o afecte la libertad de decisión del comprador o consumidor, o el funcionamiento concurrencial del mercado". Aquí están implicados tanto intereses generales como particulares.
Asimismo, el artículo 21 de la Ley 256/96 legitima a las asociaciones de protección al consumidor para interponer las acciones pertinentes, cuando los actos perseguidos afecten grave y directamente los intereses de los consumidores; al Procurador, para interponer tales acciones "respecto de aquellos actos desleales que afecten gravemente el interés público o la conservación de un orden económico de libre competencia"; y dispone, en el último inciso, que "la legitimación se presumirá cuando el acto de competencia desleal afecte a un sector económico en su totalidad, o a una parte sustancial del mismo".
Además, debe concluirse que la protección prevista por el artículo 333 Superior abarca también el objetivo de alcanzar un mercado caracterizado por la transparencia, que es condición esencial de su sano funcionamiento.
Por otra parte, no es cierto que la función jurisdiccional haya sido instituida únicamente para resolver conflictos entre intereses particulares. La Corte desea llamar la atención sobre la finalidad de acciones judiciales como la acción pública de inconstitucionalidad, la acción de nulidad simple, o las acciones populares, para concluir que la función jurisdiccional se activa en no pocas oportunidades -incluyendo la presente- en favor del interés general. Como ya se ha dicho, entre otros, lo que define la existencia de la función jurisdiccional es el efecto de cosa juzgada de las decisiones que en virtud de ella se adopten, y la imparcialidad del funcionario que la ejerza.
En virtud de lo anterior, es claro que tanto el cargo por violación del artículo 333 Superior, como el que alude a una violación del artículo 209 ibídem, deberán ser descartados, puesto que sí está de por medio una violación al interés general cuando se trata de actos de competencia desleal.
b) En cuanto al cargo por violación de la igualdad, como arriba se dijo, el hecho de que existan algunas diferencias procedimentales no implica desconocimiento del artículo 13 Superior, dada la especificidad del administrador de justicia que seleccionó el Legislador. Ello, siempre y cuando la función jurisdiccional sea ejercida por la Superintendencia en los términos y con las limitaciones señaladas en esta providencia, y recalcando que al particular investigado se le debe hacer saber, en forma clara, cuál función es la que se ejerce en cada caso.
Es de anotar, eso sí, que este fallo tiene efectos hacia el futuro, para no generar desorden entre los procesos que ya se han ventilado, o los que estén en trámite. Asimismo, el efecto de cosa juzgada que asiste a esta decisión habrá de limitarse, en el sentido de que por tratarse de unas normas acusadas que remiten a múltiples disposiciones legales, mal haría la Corte en intentar abarcar todas las posibilidades que de tal remisión se derivan con el estudio de una sola demanda. Por lo mismo, si en el futuro se considera que una integración normativa específica derivada de la remisión que hacen las normas acusadas en este caso, es violatoria de la Constitución, podrá abordarse el conocimiento de los cargos, siempre y cuando sean diferentes a los que en esta oportunidad se estudiaron.

VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, únicamente por los cargos estudiados en esta providencia, y CONDICIONANDO la exequibilidad a que se entienda que las funciones allí atribuidas a la Superintendencia de Industria y Comercio tienen la naturaleza, el alcance y las características señalados en la parte motiva de esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA

Presidente

JAIME ARAUJO RENTERIA

Magistrado

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

CLARA INES VARGAS HERNANDEZ

Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General
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