Competencia a prevencion en competencia desleal






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IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Superintendencia de Industria y Comercio
La ciudadana Natalia Alvis Rodríguez, obrando en su calidad de apoderada de la Superintendencia de Industria y Comercio, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
Indica, en primer lugar, que, sin perjuicio de la naturaleza jurisdiccional de las decisiones que se tomen en materia de competencia desleal, "ésta es una institución jurídica que al tiempo que protege los intereses de cada comerciante individualmente considerado, es también una norma de utilidad pública e interés social que protege permanentemente, y no de manera excepcional, como lo afirma el demandante, el derecho constitucional colectivo a la libre competencia económica en beneficio de todos los participantes en el mercado". En ese sentido, si el artículo 333 de la Carta protege el desarrollo normal del mercado, dentro de tal garantía se debe incluir la promoción de la competencia leal, es decir, de aquella que respete las costumbres mercantiles, la buena fe comercial y los usos honestos en materia industrial y comercial. "De conformidad con lo anterior, el Estado en cumplimiento de su obligación constitucional de buscar mecanismos idóneos permanentes para proteger y hacer efectivos los derechos y principios constitucionales, a través de la ley 446 de 1998, confirió facultades jurisdiccionales a la Superintendencia de Industria y Comercio en competencia desleal".
Puntualiza, además, que uno de los objetivos de la Ley 446 de 1998, con miras a descongestionar la administración de justicia, fue precisamente el de radicar en cabeza de algunas autoridades administrativas, por su carácter técnico, la competencia jurisdiccional para resolver ciertos conflictos. En ese sentido, en el informe de ponencia del proyecto de esta ley, publicado en la Gaceta del Congreso No. 70 del 3 de mayo de 1995, se dijo que a la Superintendencia de Industria y Comercio se le atribuyó "la imposición de sanciones cuando no se observen las normas garantes del desarrollo transparente del comercio así como la facultad de tomar medidas de carácter preventivo de manera oportuna"; y en la Gaceta del Congreso No. 190 del 6 de junio de 1997, se estableció que por medio de dicha ley se estaba dotando a la Superintendencia de "herramientas que le posibiliten intervenir en el mercado oportunamente a fin de evitar las consecuencias que pueden producir las prácticas comerciales restrictivas y aquellas conductas que constituyen competencia desleal". El carácter jurisdiccional de estas atribuciones ha sido confirmado por los organismos judiciales; así, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 15 de junio de 2000 (expediente 11026) afirmó que los actos expedidos en virtud de dichas funciones son actos jurisdiccionales, "de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 143, 144, 147 y 148 de la Ley 446 de 1998 (el último modificado por la ley 510 de 1999, artículo 52) en concordancia con el artículo 116, inciso tercero de la Carta Política, lo que significa que la aludida entidad administrativa ha obrado como un verdadero administrador de justicia, función pública ésta que de acuerdo con el artículo 228 de dicho ordenamiento superior, es independiente, autónoma y desconcentrada". En criterio de la interviniente, este carácter jurisdiccional no resulta desvirtuado por el hecho de que las normas demandadas remitan a las funciones y al procedimiento que sigue la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de prácticas comerciales restrictivas, "porque de todas maneras esta ley en su parte IV, de la cual es parte integrante el título IV, lo que hizo fue facilitar el acceso a la administración de justicia en materia comercial y financiera, descongestionando el aparato jurisdiccional otorgándole funciones jurisdiccionales, entre otras autoridades administrativas, a la (dicha) Superintendencia".
En cuanto al cargo que formula el actor por violación del principio de igualdad, la interviniente trae a colación la sentencia C-384 de 2000 de esta misma Corporación, en la cual se estableció que las funciones jurisdiccionales ejercidas por las Superintendencias no operan bajo los mismos principios que rigen el quehacer de los organismos jurisdiccionales, sino que "por el contrario, existen justamente para adelantarse respondiendo a principios propios, en circunstancias diversas de aquellas en las cuales se administra justicia de manera ordinaria, similarmente con lo que sucede con la justicia arbitral". En consecuencia, al existir una clara diferencia entre los procesos que adelantan los jueces y los que adelanta la Superintendencia en esta materia, no existe violación de la igualdad: "al otorgar facultades jurisdiccionales a determinadas autoridades administrativas en razón de su especialización en determinados temas, el legislador tiene libertad configurativa y este tipo de procesos no se rigen por principios exactamente iguales a los que rigen los procesos que se tramitan ante las autoridades jurisdiccionales".
En síntesis, la interviniente defiende la exequibilidad de las disposiciones demandadas, por cuanto: a) no violan el artículo 333 Superior, sino que lo desarrollan, "al propender por el interés público al procurar el normal desenvolvimiento del mercado, dentro de un ambiente de libertad y transparencia"; b) no lesionan el artículo 209 de la Carta, no sólo porque las normas sobre competencia desleal protegen el interés general, sino porque en este caso se trata de funciones jurisdiccionales, y no administrativas; y c) no hay violación del artículo 13 constitucional, ya que el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades jurisdiccionales y el que ejercen las autoridades administrativas no se rigen por las mismas pautas. Por último, señala que "el análisis de constitucionalidad que hace el demandante se basa en sus propias interpretaciones de los textos constitucionales que en su sentir las normas demandadas vulneran, y no en el tenor literal y en el sentido plasmado por el Constituyente".
2. Intervención del Ministerio de Desarrollo Económico
El ciudadano Carlos Eduardo Serna Barbosa, obrando en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y representante judicial del Ministerio de Desarrollo Económico, intervino en este proceso para defender la exequibilidad de las normas acusadas.
Explica, en primer lugar, que no asiste razón al demandante cuando afirma que la función de decidir sobre actos de competencia desleal es de naturaleza jurisdiccional y no administrativa. La libre competencia en materia económica no es un derecho absoluto, ni un límite infranqueable para la actuación del Estado, tal y como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-398/95; es decir, que no excluye la injerencia estatal, por conductos administrativos, para alcanzar los fines que son propios de aquél. Asimismo, en lo tocante al tema de la iniciativa privada, indica que, según lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-040/93, el valor constitucional de la solidaridad en un Estado Social legitima que éste intervenga en las relaciones privadas de producción: "dentro de este contexto y acompañada del principio de solidaridad, la libertad económica se entiende, no como el 'dejar hacer dejar pasar', propio del Estado liberal clásico, sino como la promoción de las condiciones sociales y económicas básicas para el desarrollo autónomo de la persona".
En segundo lugar, considera que no es cierto, como lo afirma el actor, que por el hecho de que el artículo 133 de la Ley 446/98 haya dispuesto que las superintendencias Bancaria, de Sociedades o de Valores podrán de oficio efectuar el reconocimiento de los presupuestos de ineficacia previstos en el Libro Segundo del Código de Comercio, se entienda que se haya excluido a la Superintendencia de Industria y Comercio del ejercicio de funciones sobre competencia desleal; por el contrario, es la misma ley, en los artículos demandados, la que le asigna dichas atribuciones a la mencionada Superintendencia, en consonancia con el artículo 2 del Decreto-Ley 2153/92. Por lo mismo, estima infundados los cargos de inconstitucionalidad formulados por el actor.
3. Intervención ciudadana
Durante el término correspondiente, los ciudadanos Jorge Jaeckel K. y Carolina Rozo Gutiérrez intervinieron por separado en este procedimiento para impugnar la constitucionalidad de las normas acusadas.
En primer lugar, el ciudadano Jorge Jaeckel considera que las disposiciones que se estudian son lesivas de los artículos 13, 29, 31, 158, 169 y 229 de la Carta, y solicita que se declare la constitucionalidad condicionada del artículo 143 demandado, o en su defecto la inexequibilidad del mismo, así como la inexequibilidad del artículo 144 de la misma ley. Explica que, tal y como lo señaló la Corte en la sentencia C-535 de 1997, con excepción de lo relativo a los "pactos desleales de exclusividad", que por su naturaleza restringen la competencia económica, las normas sobre competencia desleal que consagra la Ley 256 de 1996 no constituyen un desarrollo de la libertad de empresa sino reglas sobre corrección profesional.
La principal consecuencia de esta caracterización de la competencia desleal estriba en que las conductas que la caracterizan "afectan en esencia el interés privado de cada uno de los participantes en el mercado, cuando quiera que en contra de ellos se utilicen mecanismos que son calificados como indebidos por el Legislador. En tal sentido, frente a un acto concreto de competencia desleal, la ley faculta al afectado para acudir ante la jurisdicción, a fin de que sea ella quien resuelva en forma definitiva si la conducta que da origen al proceso contencioso es o no violatoria de las disposiciones sobre competencia desleal". En consecuencia, la intervención de las autoridades estatales en los procesos por competencia desleal tiene carácter jurisdiccional, y en ese sentido se ha pronunciado la misma Superintendencia de Industria y Comercio. Por lo mismo, afirma que "acudiendo a una interpretación sistemática del artículo 143 de la Ley 446 de 1998, en la que esta norma se interpreta armónicamente con la naturaleza jurídica de la competencia desleal, con las acciones judiciales contempladas por el artículo 20 de la Ley 256 de 1996 y con el carácter jurisdiccional de los procedimientos que en virtud de los artículos 147 y 148 de la Ley 446 de 1998 adelantan las superintendencias, se tiene que el otorgamiento de funciones jurisdiccionales a la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal, respeta la Constitución Política", en su artículo 116.
Sin embargo, señala el interviniente que si el artículo 143 se interpreta en sus propios términos, esto es, integrando una proposición jurídica completa con lo dispuesto sobre las atribuciones de dicha Superintendencia en materia de promoción de la libre competencia, resulta violatorio de varias disposiciones constitucionales, como son los artículos 29, 229, 158, 169 y 13. Explica que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, el derecho de acceso a la administración de justicia "implica no sólo la posibilidad de solicitarle a los jueces competentes la protección de los derechos que se consideran infringidos mediante la presentación de unas pretensiones, sino especialmente, la resolución del conflicto suscitado entre las partes, una vez analizados todos los hechos y asuntos planteados dentro del debate judicial". Sin embargo, el Decreto 2153 de 1992, que señala las atribuciones de la superintendencia de Industria y Comercio en relación con la protección de la competencia y eliminación de las prácticas comerciales restrictivas, establece que tal entidad podrá abstenerse de dar trámite a las quejas que, en criterio del funcionario respectivo, no sean significativas, y que podrá dar por terminadas las investigaciones cuando, a su juicio, el presunto infractor otorgue suficientes garantías de que suspenderá o modificará la conducta por la cual se investiga; por ello, el artículo 143 demandado, "al hacer remisión, para la investigación de las conductas de competencia desleal, al procedimiento legal previsto para las prácticas comerciales restrictivas, que se inspira en otros postulados constitucionales, viola el derecho de acceso de la justicia, a la jurisdicción y a la pretensión de que gozan los particulares, pues al facultar a la Superintendencia de Industria y Comercio para abstenerse de dar trámite a aquellas quejas que no resulten significativas (...), el administrador de justicia está siendo facultado por la ley para negarse a abocar el conocimiento de los negocios que los particulares someten a su consideración, sin siquiera haberle dado al accionante la posibilidad real de ser escuchado en el proceso, evaluados sus argumentos y alegatos y tramitadas de acuerdo con la ley sus pretensiones".
De otra parte, el interviniente asevera que las normas acusadas violan el principio de unidad de materia que consagran los artículos 158 y 169 de la Constitución. La Parte IV de la Ley 446 de 1998, en la cual se encuentra el artículo 143 demandado, confirió a la Superintendencia de Industria y Comercio funciones tanto de tipo administrativo como de tipo jurisdiccional en lo tocante a la competencia desleal. Si tal y como lo indica su título, la ley demandada procura establecer mecanismos para descongestionar los despachos judiciales y garantizar el acceso y la eficiencia de la justicia, es válido que se le hayan atribuido funciones jurisdiccionales, pero no así con las funciones administrativas, típicas de inspección, vigilancia y control, que señala el Decreto 2153 de 1992.
"(...) la Ley 446 de 1998 es una norma cuyo objeto es conseguir la descongestión judicial, así como el acceso y la eficiencia en la justicia. En tal sentido, la naturaleza jurisdiccional de la norma constituye su aspecto central y primordial y en tal sentido sus normas están encaminadas a hacer más expeditos los procesos judiciales, a proporcionar herramientas que faciliten la labor judicial y a establecer mecanismos alternativos de solución de conflictos (...); al integrar la proposición jurídica completa a la que hace referencia el artículo 143 de la mencionada ley, se concedieron a dicha Superintendencia funciones administrativas que antes no tenía y que por su naturaleza se alejan sustancialmente de la función jurisdiccional que debe constituir la unidad temática que reglamenta la Ley 446 de 1998 en su conjunto y a la que hace referencia su título". En consecuencia, no existe conexidad temática ni causal entre las funciones jurisdiccionales y las funciones administrativas que confiere la ley, como tampoco existe una "conexidad sitemática entre la creación de nuevas funciones administrativas de intervención y la finalidad jurisdiccional perseguida por la Ley".
Adicionalmente, afirma el interviniente que el artículo 143 demandado desconoce el artículo 13 de la Carta. Frente a un caso particular de aludida competencia desleal, el sujeto afectado cuenta con dos alternativas: a) acudir a la rama judicial, o b) acudir ante la Superintendencia de Industria y Comercio para que ésta ejerza las funciones jurisdiccionales que le atribuye la Ley 446 de 1998. Esta situación puede ser equitativa para el accionante, pero "desde la perspectiva del sujeto pasivo de la acción, la iniciación del proceso ante la Superintendencia de Industria y Comercio resulta desigual y desproporcionada, frente al mismo proceso cuando es adelantado ante la jurisdicción ordinaria". Ello por cuanto: (i) si el proceso lo tramita un juez, la declaratoria de deslealtad de la conducta genera, para el sujeto pasivo, la suspensión de la práctica, la remoción de sus efectos, la prohibición de incurrir nuevamente en esa conducta y la condena en perjuicios; y (ii) si el proceso lo tramita la Superintendencia, la declaratoria de deslealtad de la conducta, además de generar los mismos efectos que una sentencia proferida por un Juez, puede imponer una sanción pecuniaria tanto para la sociedad infractora como para el representante legal. "Así las cosas y siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el ejercicio simultáneo de funciones jurisdiccionales y administrativas por parte de la superintendencia de Industria y Comercio, viola el artículo 13 de la Constitución Política, al generar desigualdades desproporcionadas en los procesos que se pueden seguir en materia de competencia desleal y por las consecuencias disímiles a las que está expuesto el sujeto pasivo de la acción cuando es demandado ante la jurisdicción ordinaria, frente a cuando la acción es tramitada ante la Superintendencia de Industria y Comercio".
Por las anteriores razones, solicita a la Corte que declare la constitucionalidad condicionada del artículo 143 demandado, bajo el entendido de que las facultades que en él se confieren a la Superintendencia de Industria y Comercio son únicamente jurisdiccionales, y no administrativas; o en su defecto, que se declare la inexequibilidad total de dicho artículo.
En segundo lugar, el ciudadano interviniente solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 144 acusado, en virtud del cual la Superintendencia de Industria y Comercio deberá seguir, en las investigaciones sobre competencia desleal, el mismo procedimiento aplicable a las infracciones al régimen de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas. A pesar de que la Ley 510 de 1.999, en su artículo 52, modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, creando un procedimiento distinto al establecido en el artículo 144, éste sigue estableciendo un procedimiento especial que no fue derogado por la aludida ley, y que se debe aplicar en la situación que prevé el artículo demandado. Por lo mismo, "el procedimiento a seguir por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio en los asuntos que conozca por competencia desleal, será el previsto para las infracciones al régimen de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, es decir, el contenido en el artículo 52 del Decreto 2153 de 1992". De conformidad con este procedimiento, si se determina que el sujeto pasivo efectivamente incurrió en actos de competencia desleal, el Superintendente podrá imponer algunas multas al infractor; y frente a esa decisión, sólo cabe el recurso de reposición, por tratarse de un fallo definitivo; es decir, que tal y como lo ha establecido la misma Superintendencia de Industria y Comercio en la Resolución No. 12835 de 2000, contra dicha decisión no procede el recurso de apelación que prevé el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, de conformidad con el cual "los actos que dicten las Superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por la cual las entidades se declaren competentes y la del fallo definitivo, serán apelables ante las mismas". Este procedimiento, en criterio del interviniente, viola los artículos 29, 229, 13 y 31 de la Carta, por las razones que se señalan a continuación.
Primero, se lesiona el derecho de acceso a la administración de justicia que contemplan los artículos 29 y 229 de la Carta, puesto que el procedimiento citado "faculta a la Superintendencia de Industria y Comercio y a sus funcionarios para que realizada la averiguación preliminar, resuelvan abstenerse de dar trámite a aquellas quejas que no resulten significativas", y porque "al facultarse al Superintendente de Industria y Comercio para dar por terminadas las investigaciones por competencia desleal, cuando a juicio del funcionario el presunto infractor brinde garantías suficientes de que suspenderá o modificará la conducta por la cual se investiga"; es decir que como consecuencia de la decisión de cerrar el procedimiento, se lesiona el derecho citado porque no se está decidiendo sobre las pretensiones del actor.
Segundo, se lesiona el derecho a la doble instancia, ya que de conformidad con el régimen citado, el único funcionario que tiene facultad legal para decidir sobre si un determinado acto infringe las normas sobre competencia desleal, es el Superintendente de Industria y Comercio; por ello, contra sus decisiones no cabe el recurso de apelación, por no ser procedente de conformidad con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo. Con ello se desconoce el artículo 31 Superior, así como la ley, en este caso el articulo 148 de la Ley 446/98, modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, "no sólo no estableció excepciones a este principio sino que previó la posibilidad de interponer recursos de apelación contra el fallo definitivo que adopten las superintendencias en el ejercicio de funciones jurisdiccionales".
En otras palabras, la integración normativa que dispone el artículo 144 demandado conduce a que la función jurisdiccional de la Superintendencia en estas materias se desarrolle sobre la base de un procedimiento fundamentado en los principios de la función administrativa. En consecuencia, "el trámite dispuesto por la integración de la proposición jurídica ordenada por el artículo 144 de la Ley 446 de 1.998, conduce a que en las actuaciones que por competencia desleal se adelanten ante la Superintendencia de Industria y Comercio, se infrinja el principio de la doble instancia para los procesos que adelante en la materia, desconociéndose además el propio mandato del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, el cual tras la reforma introducida por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, establece la aplicación ante las autoridades jurisdiccionales de dos tipos de providencias: aquella por la cual se declara incompetente para conocer de un caso de competencia desleal y la del fallo definitivo". Adicionalmente, este desconocimiento del principio de doble instancia conlleva una violación de la igualdad, puesto que se genera una diferenciación entre las sentencias de los jueces ordinarios en los casos de competencia desleal, que son apelables ante el Tribunal respectivo, y las providencias del Superintendente en los mismos casos, que no lo son, a pesar de que ambos organismos son competentes a prevención para conocer de tales situaciones. Igualmente, se lesiona la igualdad porque en los procesos por competencia desleal que adelante la jurisdicción ordinaria no existe la posibilidad de imponer multas.
A su turno, la ciudadana Carolina Rozo Gutiérrez interviene solicitando que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 143 y 144 de la Ley 446/98, por las razones que se reseñan en seguida.
En primer lugar, explica que el artículo 333 de la Carta, al encargar al Estado de la protección de la libre competencia económica, le impone una obligación de impedir las restricciones que puedan oponerse al ejercicio de tal libertad; pero esa obligación, que supone la intervención estatal en la esfera de la competencia, no se puede ampliar para cobijar situaciones diferentes, como los actos de competencia desleal, los cuales no son objeto de protección administrativa, sino que deberán ser controvertidos por los individuos afectados a través de la vía judicial. "El objetivo perseguido por la Carta Política al limitar la intervención estatal en la defensa de la competencia económica, se dirige a conservar un espacio suficiente para que la libertad y la iniciativa de los individuos desarrolle los mercados y la competencia. De no existir dicha limitación, el Estado podría desplegar una excesiva intervención en defensa de múltiples aspectos de la competencia, hecho que reduciría la autonomía individual para ejercer sus actividades de producción e intercambio, amenazando de esta forma con disminuirla, e incluso eliminarla". Por lo tanto, las normas demandadas se oponen al artículo 333 Superior, ya que atribuyen al Estado ciertas funciones en materia de competencia desleal, que sobrepasan el campo de protección de la libre competencia económica; esto es, no se pueden asimilar los actos de competencia desleal a las prácticas comerciales restrictivas. Esta distinción ha sido avalada por la jurisprudencia constitucional, tal y como ocurrió en la sentencia C-535/97. En consecuencia, considera que "la normatividad acusada vulnera la Constitución Política, puesto que excede el límite establecido en las normas superiores, para la función de protección de la libre competencia, con una indebida asimilación con las normas sobre competencia desleal, en contradicción con el texto del artículo 333 de la Carta Política".
En segundo lugar, la interviniente señala que las normas acusadas contravienen el artículo 209 de la Carta, en la medida en que otorgan competencias administrativas para resolver asuntos de interés particular, como lo son los atinentes a la competencia desleal.
Por último, afirma que las normas demandadas desconocen el principio constitucional de igualdad, puesto que establecen un trato discriminatorio para quienes sean investigados por competencia desleal ante las autoridades administrativas, frente a quienes estén siendo procesados ante una instancia judicial para el mismo efecto; ello, por cuanto la Superintendencia, a diferencia de los jueces, puede imponer multas a los infractores, y sus decisiones carecen de segunda instancia.
"Ambos hechos ocurridos durante la actuación administrativa de la Superintendencia de Industria y Comercio, a saber la limitación de las oportunidades procesales, y la imposición de multas, no se presentan en los procesos adelantados ante los jueces. Estas diferencias constituyen una clara violación del derecho a la igualdad, establecido en el artículo 13 de la Constitución Política".
Ello también acarrea un desconocimiento del artículo 29 de la Carta, en la medida en que el procedimiento establecido para la decisión de casos de competencia desleal permite a la Superintendencia abstenerse de dar trámite a una solicitud presentada por quien sea afectado por actos de competencia desleal, e igualmente permite que se termine de manera anticipada la investigación por aceptación de las garantías que ofrezca el investigado.
En el mismo sentido, la interviniente precisa que en el procedimiento judicial, el demandado cuenta con las siguientes garantías: a) la posibilidad de presentar recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, b) la posibilidad de presentar excepciones previas y de fondo, c) la posibilidad de discutir el auto que niegue ciertas pruebas, y d) la posibilidad de presentar alegatos de conclusión. Al mismo tiempo, en los procesos administrativos por competencia desleal sólo otorgan una oportunidad, a saber, "la alegación, que incluye la solicitud de pruebas, una vez notificada la apertura de la investigación (decisión que no cuenta con recursos). El auto que niega la práctica de una prueba, por su parte, no es objeto de discusión alguna por considerarse de trámite. Tal punto es objeto de decisión exclusivamente en el acto administrativo final". Asimismo, no es posible que la decisión final de la Superintendencia sea apelada. En consecuencia, se configura una violación al debido proceso.
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