Omision de consulta de las comunidades indigenas y tribales en proceso de formacion de la ley forestal






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2. Comisión Colombiana de Juristas
En intervención del 26 de julio de 2007, la Comisión Colombiana de Juristas solicitó a esta Corporación que declarara la inconstitucionalidad de la norma demandada por desconocimiento del derecho a la consulta de las comunidades indígenas y tribales, que se encuentra reconocido en los artículos 1, 2, 7, 40 y 330 de la Constitución Política y en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, incorporado al orden jurídico interno a través del bloque de constitucionalidad.
La Comisión refiere que esta Corporación en Sentencia SU-039 de 1997 estableció que el derecho a la consulta previa pretende i) que la comunidad tenga un conocimiento pleno sobre los proyectos de exploración o explotación de recursos naturales en sus territorios, ii) que sea ilustrada de la manera como la ejecución de los proyectos pueden afectarla, y iii) que se le dé la oportunidad para valorar las ventajas y desventajas de los proyectos y de pronunciarse sobre su viabilidad.
El interviniente señala que del derecho a la consulta previa se sigue la obligación del gobierno de brindar oportunidades reales y efectivas a las comunidades indígenas y afrodescendientes para que se pronuncien respecto de las medidas que puedan afectarlas y que, en este sentido, la Corte Constitucional ha precisado que el momento para ejercer el derecho a la consulta previa es el trámite legislativo, como quiera que sería ineficaz buscar su ejercicio en una instancia posterior dado que el acto a consultar ya estaría consumado.
En el caso particular de la ley forestal, la Comisión pone de presente la ausencia de consulta antes de la radicación del proyecto de ley y durante el trámite del mismo, circunstancia que desconoce el derecho a la consulta previa y torna inconstitucional la norma acusada por cuanto existen artículos de la misma que evidencian la necesidad de haber realizado el trámite de consulta previa.
En efecto, el artículo 1 y los numerales 1, 3, 4, 7, 8 y 12 del artículo 2 de la Ley Forestal, que contienen el objeto y principios de la misma, determinan el establecimiento del régimen forestal para la regulación de actividades relacionadas con los bosques naturales y las plantaciones forestales por lo que, teniendo en cuenta que grandes zonas forestales están ubicadas en territorios colectivos de comunidades negras e indígenas, éstas debieron ser consultadas por la afectación directa que el establecimiento del régimen forestal implica.
En el mismo sentido, el interviniente considera que los artículos 15, 16, 17 y 21 de la Ley Forestal tienen incidencia directa en los territorios de las comunidades indígenas y afrodescendientes, por cuanto se trata de normas que regulan el aprovechamiento de los recursos de los bosques naturales, de los que dichas comunidades son titulares.
3. Universidad Nacional de Colombia
Mediante escrito del 27 de julio de 2007 la Universidad Nacional intervino en el proceso de la referencia e indicó que coincidía con los demandantes en la consideración de que la ley general forestal es inconstitucional por vulnerar, entre otros, los derechos a la participación y la consulta previa de las comunidades étnicas.
Así, precisó que el trámite de aprobación de la ley demandada debió iniciar con la realización de las consultas previas a las comunidades indígenas y afrodescendientes, en cumplimiento de las normas constitucionales respectivas y del Convenio 169 de la OIT, y debió permitir la participación real y efectiva de estas comunidades y de la población campesina, de manera que, al no proceder de esta forma, se vulneró el derecho fundamental de las comunidades étnicas a la consulta previa, que debió surtirse conforme a sus usos y costumbres y el derecho a la participación de estos grupos y de la población campesina.
4. Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
Mediante escrito del 26 de julio de 2007, la Universidad del Rosario rindió concepto sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra la Ley 1021 de 2006 y manifestó coincidir con los demandantes en la inconstitucionalidad que se cierne sobre esta norma por vulnerar el derecho a la participación y a la consulta previa de las comunidades indígenas y afrodescendientes.
El interviniente señala que si bien la norma demandada tiene unos objetivos y principios fundamentales loables y que en los artículos 2 y 19 reconoce los derechos de las comunidades indígenas y afrocolombianas a la libre toma de decisiones y a la consulta previa en las decisiones que tengan que ver con el aprovechamiento de los recursos naturales ubicados en sus territorios, no se surtió el proceso de consulta previa para su aprobación, desconociendo la obligación que en tal sentido tiene el Estado y, vulnerando de paso, el derecho a la participación de las comunidades étnicas en el proceso de aprobación de la ley forestal.
De otra parte, la Universidad del Rosario señala que la consulta previa se fundamenta en el derecho que tienen los pueblos de decidir sus propias prioridades respecto del proceso de desarrollo económico, social y cultural, y comporta la facultad de participar en la formulación de medidas que sean susceptibles de afectarlas directamente, de manera que su desconocimiento en el trámite de expedición de la Ley General Forestal la torna inconstitucional por cuanto el proceso realizado desconoce que la consulta previa es un derecho de carácter colectivo que debe realizarse a través de un proceso público, especial, obligatorio y previo a la adopción de medidas administrativas o legislativas que puedan afectar directamente a las comunidades étnicas.
La norma demandada es inconstitucional porque no se realizó la consulta previa consagrada en el Convenio 169 de la OIT y en el artículo 330 de la Constitución Política, la cual se fundamenta en los derechos a la diversidad étnica y cultural, a la identidad cultural, al territorio, a la autonomía de los pueblos, a la participación, a la información y a la buena fe. Adicionalmente, el interviniente señala que la Corte Constitucional ha reconocido el carácter fundamental del derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas y afrodescendientes que fue desconocido en el trámite de aprobación de la Ley 1021 de 2006.
De otra parte, el interviniente señala que la consulta previa, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, procura que la comunidad tenga conocimiento sobre los proyectos de exploración o explotación de recursos naturales en los territorios que ocupan, se entere de la forma de ejecución de tales proyectos y pueda valorar conscientemente sus ventajas y desventajas. De otra parte, precisa que dicho proceso debe realizarse ante las instituciones tradicionales de cada pueblo y a través de sus autoridades o las organizaciones que las representen.
5. Universidad de Medellín
Mediante escrito del 15 de agosto de 2007, el Rector de la Universidad Medellín se opuso a la demanda de inconstitucionalidad presentada contra la Ley 1021 de 2006, previa alusión a las bondades de su aprobación para la promoción del desarrollo sostenible del sector forestal colombiano, la conservación y el manejo sostenible de los ecosistemas y de la diversidad biológica del país, el fomento de la investigación y la transferencia tecnológica.
El interviniente aduce que, para la fecha de interposición de la demanda, la acción había caducado por cuanto, de acuerdo con el artículo 242-3 de la Constitución Política, la acción pública de inconstitucionalidad, cuando se formula por vicios de forma debe interponerse dentro del año siguiente a la publicación de la ley. Así, dado que la ley fue publicada el 24 de abril de 2006, la demanda instaurada el 18 de mayo de 2007 fue extemporánea. Así las cosas, la Corte debe reconocer la caducidad de la acción e inhibirse para producir un pronunciamiento de fondo.
De otra parte, la Universidad señala que los demandantes dan un alcance equívoco al deber de consulta consagrado en el Convenio 169 de la OIT, al señalar que existe un requisito de consulta previa, cuando el Convenio se refiere a consultas, sin especificar el momento de su realización y su alcance. Éste, según el interviniente, es la protección de los derechos de los pueblos interesados frente a las normas que los afecten directamente, de manera que, como quiera que la ley demandada es una regulación general que requiere para su desarrollo de normas de carácter administrativo, no constituye una afectación directa de los derechos de los miembros de las comunidades indígenas y afrodescendientes, por lo que no era necesario realizar la consulta.
En el mismo sentido el interviniente manifiesta que no existe reglamentación sobre la consulta por lo que la forma de participación de las comunidades indígenas y afrodescendientes contemplada en la ley demandada, es respetuosa del Convenio de la OIT y de la Constitución Política.
Por otro lado, la Universidad de Medellín considera que el Convenio 169 de la OIT no hace parte del bloque de constitucionalidad y que, por consiguiente, carece de sustento la pretensión de sujetar el funcionamiento del legislador a las previsiones de dicho instrumento internacional, sin perjuicio de la prevalencia en el orden interno que la propia Constitución consagra, para las normas internacionales de derechos humanos.
Finalmente, sostiene que, contrario a lo afirmado por los accionantes, la ley demandada deja a salvo los intereses y derechos de las minorías indígenas y afrodescendientes pues consagra mecanismos de consulta y participación de dichas comunidades respecto de las actividades forestales que se desearen emprender en sus territorios, en atención a los compromisos internacionales adquiridos por Colombia, entre otros, en el Convenio 169 de la OIT.
De acuerdo a los argumentos anteriores, la Universidad concluyó que la acción formulada había caducado, que la ley no requiere de consulta previa y que, en todo caso, aquélla contempló el deber de desarrollar dicho mecanismo en los casos de afectación directa de derechos de las comunidades indígenas y afrodescendientes. Por estas razones solicita a esta Corporación que declare la exequibilidad de la norma acusada.
6. Proceso de Comunidades Negras en Colombia
El Proceso de Comunidades Negras de Colombia intervino en el proceso de la referencia para apoyar la demanda de inconstitucionalidad formulada contra la Ley 1021 de 2006 por cuanto, de una parte, ésta desconoce los derechos colectivos sobre los bosques de la comunidad negra, afrocolombiana, palenquera y raizal y, de otra, no se realizó el derecho de la comunidad afrocolombiana a la consulta previa.
El apoyo a la demanda se fundamenta en el reconocimiento que el Estado colombiano ha hecho del derecho colectivo al territorio, a través de la Ley 70 de 1993 y de diversos tratados internacionales suscritos por Colombia. Así, el interviniente presenta las tensiones entre la Ley General Forestal y la Ley 70 de 1993, de lo que puede concluirse que mientras la Ley 70 de 1993 resalta la función social y ecológica de los suelos y bosques, promueve las prácticas de conservación y manejo de los bosques y suelos y prioriza las actividades de subsistencia, la Ley 1021 de 2006 les adscribe a las zonas forestales una función fundamental en la producción de energía renovable y el abastecimiento de materia prima, estimula el desarrollo del sector forestal en atención a los beneficios económicos, sociales y ambientales que ello genera y declara como interés prioritario de la Nación la explotación y aprovechamiento de plantaciones forestales procurando alcanzar niveles de productividad sostenibles.
El interviniente señala que de la Ley 70 de 1993 y sus decretos reglamentarios se desprende el derecho a la propiedad colectiva sobre los territorios ocupados por las comunidades afrodescendientes y el derecho a desarrollarse económica y socialmente atendiendo a los elementos de su cultura, de lo cual se sigue que los proyectos de desarrollo que se hagan en territorios colectivos de comunidades negras deben respetar el medio ambiente y sus prácticas tradicionales de producción.
Con base en lo anterior se concluye que la ley demandada no es compatible con la función social y ecológica de los territorios colectivos de los grupos afrodescendientes, no reconoce a las comunidades negras como un actor central en la conservación y uso sostenible de los bosques y no garantiza el cumplimiento de los derechos y principios reconocidos por el ordenamiento jurídico.
7. Asociación de Autoridades Tradicionales del Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas -CRIMA-
El CRIMA, en intervención del 24 de julio de 2007, solicitó a esta Corporación que declarara la inconstitucionalidad de la ley forestal por considerar que el Gobierno Nacional y el Congreso de la República desatendieron su obligación de desarrollar consulta previa a las comunidades indígenas.
El interviniente señala que el proyecto de ley “por la cual se expide la Ley General Forestal” no fue el resultado de un proceso de consulta previamente adelantado con los pueblos indígenas, que era obligatorio en atención a que los bosques naturales -objeto de regulación de la ley demandada- coinciden mayoritariamente con los territorios indígenas, sobre los cuales se ha reconocido el derecho a la propiedad colectiva por cuanto de la relación con éstos los pueblos indígenas derivan su subsistencia física y espiritual.
Tras una breve relación del trámite legislativo, el interviniente pone de presente que, a pesar de la insistencia de los pueblos indígenas, las comunidades negras y otros actores, la Ley General Forestal fue aprobada y sancionada sin realizar un proceso de consulta previa, con lo que se vulneró el derecho fundamental a la consulta previa consagrado en el Convenio 169 de la OIT que hace parte del ordenamiento interno por integrar el bloque de constitucionalidad.
El CRIMA señala que de la respuesta de la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial al derecho de petición elevado por el Senador Piñacue Achicue y al cuestionario envido por la Cámara de Representantes en la que estableció que la ley forestal no comportaba vulneración de derechos de las comunidades indígenas y que se garantizó su participación mediante la realización de foros y talleres, se colige que el Gobierno i) determinó unilateralmente el carácter positivo o negativo de la afectación que conlleva la medida legislativa prevista, ii) desconoce el ordenamiento territorial que han adelantado los pueblos indígenas, del que surgen autoridades ante las cuales se debe surtir el procedimiento de consulta previa, y iii) vulnera los derechos fundamentales de los pueblos indígenas.
El interviniente señala que, de acuerdo con la organización política y territorial establecida en la Constitución Política, a las comunidades indígenas les corresponde, respecto de sus territorios, determinar el uso del suelo, diseñar las políticas, planes y programas de desarrollo económico y social y adoptar medidas para la preservación de los recursos naturales, todo lo cual es materia de regulación de la ley demandada, razón por la cual debió realizarse consulta previa de la norma.
La ley forestal resulta, entonces, inconstitucional por no haberse realizado consulta previa en su trámite de expedición y, adicionalmente, porque i) considera los bosques naturales como fuente de enriquecimiento económico, mientras que para las comunidades indígenas son fuente de vida, cultura y espiritualidad, ii) determina un régimen institucional y normativo centralizado, homogéneo y excluyente en relación con los territorios indígenas, de suerte que las políticas forestales, la distribución de competencias y la declaración de áreas de reserva forestal se desarrollan hasta el nivel regional, excluyendo el nivel local donde se encuentran los territorios indígenas, con lo que se desconoce el núcleo esencial del derecho fundamental al autogobierno y la autodeterminación como pueblo diferenciado.
8. Red Latinoamericana Contra los Monocultivos de Árboles -RECOMA-
El 12 de julio de 2007, RECOMA presentó a esta Corporación, en apoyo a la demanda de inconstitucionalidad formulada contra la Ley 1021 de 2006, el Amicus Curiae, en el que manifiesta que la Ley 1021 de 2006 es inconstitucional y que puede entorpecer los deberes del Estado de garantizar un ambiente sano y proteger las riquezas naturales de Colombia.
En efecto, el interviniente señala que esta ley crea mecanismos que facilitan el acceso de compañías nacionales e internacionales a los bosques amazónicos y del Pacífico, con lo que, seguramente se violaran los derechos de las comunidades autóctonas y se generarán problemas como la destrucción de bosques, el agotamiento del agua, la expulsión de gente del medio rural y la semi-esclavitud representada en empleos mal remunerados. Para sustentar estas consideraciones, RECOMA referencia los resultados negativos del seguimiento que han realizado, en países de Latinoamérica y Asia, a la aplicación de leyes de promoción de monocultivos de árboles a gran escala.
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