Omision de consulta de las comunidades indigenas y tribales en proceso de formacion de la ley forestal






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EDUCACIÓN, CAPACITACIÓN, ASISTENCIA TÉCNICA, DIVULGACIÓN, Y PARTICIPACIÓN COMUNITARIA

 

ARTÍCULO 48. EDUCACIÓN, DIVULGACIÓN Y PARTICIPACIÓN COMUNITARIA. El Estado promoverá conjuntamente con los organismos públicos y privados competentes la planificación y ejecución de programas de educación divulgación, con el objeto de suministrar a la sociedad información acerca de la investigación, la ecología forestal, el manejo de los bosques, la conservación de las áreas forestales, la cultura y los valores del bosque.

 

Promoverá además procesos locales de participación comunitaria y de economía solidaria para que la comunidad se comprometa con los procesos productivos y de toma de decisiones acerca del uso de la tierra y la conservación de los bosques

 

ARTÍCULO 49. CAPACITACIÓN. Con el fin de asegurar el manejo sostenible de los bosques, el desarrollo de las industrias forestales y la estabilidad del empleo, se fortalecerá la capacitación de la fuerza de trabajo en todas las áreas del conocimiento de los bosques y su cultura. El Estado, las empresas y las instituciones de formación y capacitación, contribuirán a satisfacer esta necesidad.

 

ARTÍCULO 50. ASISTENCIA TÉCNICA FORESTAL. El Gobierno Nacional a través de los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, establecerá las condiciones y requisitos para la prestación del servicio de asistencia técnica forestal, para lo cual expedirá la respectiva reglamentación en un plazo no mayor a un año contados a partir de la vigencia de la presente ley. El cumplimiento de la reglamentación se verificará a través del Consejo Nacional de Ingeniería

 

 

CAPITULO VI

INVESTIGACIÓN FORESTAL

 

ARTÍCULO 51. PLAN NACIONAL DE INVESTIGACIÓN Y TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA FORESTAL. El Gobierno Nacional, a través de los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Agricultura y Desarrollo Rural de Educación, y el Departamento Nacional Planeación, en coordinación con los organismos e institutos de investigación y la academia estructurará e iniciará la implementación, en un plazo máximo de dos (2) años, del Plan Nacional de Investigación y transferencia de tecnología Forestal como parte integral del Plan Nacional de Desarrollo Forestal

 

ARTÍCULO 52. ORIENTACIÓN. La investigación forestal se orientará de acuerdo con el Plan Nacional de Investigación y transferencia de tecnología Forestal en el marco del Plan Nacional de Desarrollo Forestal al enriquecimiento del conocimiento, el desarrollo y transferencia de tecnología, para enriquecer el conocimiento sobre ecosistemas forestales; diversidad biológica; importancia cultural; evaluación y valoración de los recursos; aprovechamiento e industria forestal; prevención y control de incendios y protección de áreas forestales; técnicas silviculturales; desarrollo tecnológico de los productos forestal es; mejoramiento genético y aspectos económicos relacionados con el mercado, rendimientos, incentivos, productividad y competitividad y los demás aspectos que promuevan y apoyen el desarrollo forestal de la Nación.

 

TITULO V

DISPOSICIONES FINALES

 

ARTÍCULO 53. FACULTAD REGLAMENTARIA. El Gobierno Nacional reglamentará la presente ley en el plazo máximo de 12 meses a partir de la vigencia de la presente ley y dará cumplimiento a las adecuaciones institucionales y medidas similares dispuestas para el cabal cumplimiento de los objetivos del Régimen Nacional Forestal.

 

ARTÍCULO 54. PROMULGACIÓN Y DIVULGACIÓN. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga y sustituye todas las disposiciones que le sean contrarias”.

III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Los demandantes solicitan a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la totalidad de la Ley 1021 de 2006 por cuanto, en su trámite de expedición, no se realizó consulta previa a las comunidades indígenas, ni a los pueblos afrodescendientes, lo cual constituye una violación del artículo 6º del Convenio 169 de 1989 de la OIT y de los artículos 1, 2, 3, 7, 9, 13, 93 y 330 de la Constitución Política.
Los actores sustentan la inconstitucionalidad de la norma acusada en el desconocimiento que, en su trámite de expedición, se hizo de las obligaciones contenidas en el artículo 6º del Convenio 169 de 1989 de la OIT, el cual hace parte del bloque de constitucionalidad colombiano.
Sobre el particular, los demandantes precisan que en las Sentencias SU-039 de 1997 y T-1319 de 2001, entre otras, la Corte Constitucional determinó la pertenencia in genere del Convenio 169 de la OIT al bloque de Constitucionalidad. De igual forma, indica que si bien en algunas providencias esta Corporación ha establecido que dicho Convenio hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, en otras como la SU-383 de 2003, ha precisado que éste hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, como quiera que la consulta previa consagrada en su artículo 6º configura un derecho que no puede ser suspendido en estados de excepción.
De otra parte, los demandantes refieren que la consulta previa consagrada en el artículo 330 para la adopción de decisiones sobre explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas fue ampliada subjetiva y objetivamente por el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT. Así, por virtud de la integración de esta norma al bloque de constitucionalidad se reconocieron como beneficiarios del derecho a la consulta previa no solo a los territorios indígenas sino también a los afrodescendientes. En igual sentido, el objeto de la obligación de realizar consulta fue ampliado, toda vez que ya no se limita a las decisiones sobre explotación de recursos naturales, sino que se extiende a todas aquéllas susceptibles de afectarlos directamente.
Definido, entonces, el deber de realizar consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes para la adopción de decisiones legislativas o administrativas que los puedan afectar, el demandante refiere la jurisprudencia constitucional sobre la materia, advirtiendo que sobre el particular existe una posición minoritaria y otra mayoritaria.
Expresan que la posición minoritaria se encuentra consagrada en la Sentencia C-169 de 2001 en la que, no obstante reconocer el compromiso internacional de realizar el proceso de consulta previa, la Corte limitó su alcance en la medida en que señaló que la obligatoriedad de la consulta no se puede predicar hasta tanto el legislador no cree una regulación integral sobre la materia.
Para los actores, esta posición minoritaria resulta contraria a la Constitución por cuanto condiciona la efectividad del derecho de consulta previa a su reglamentación por parte del legislador, circunstancia que afecta a pueblos indígenas y afrodescendientes que se encuentran en situación de debilidad manifiesta y se contrapone al modelo multicultural y pluralista adoptado en nuestra Carta Política.
Por su parte, prosiguen los demandantes, la posición mayoritaria, consolidada entre otras, por las Sentencias SU-383 de 2003 y T-382 de 2006 señala que el derecho a la consulta previa es de carácter fundamental, de obligatorio cumplimiento y esencial para el mantenimiento de la cohesión social de las comunidades indígenas y afrodescendientes.
Así, como quiera que la consulta previa se erige en trámite obligatorio en aquellas iniciativas legislativas susceptibles de afectar a las comunidades tribales, los demandantes entran a establecer las implicaciones de la Ley General Forestal para las comunidades negras e indígenas, para lo cual precisa, preliminarmente, que los territorios indígenas y los colectivos de los afrodescendientes conforman en su totalidad un treinta y dos punto dos por ciento (32,2%) del área total nacional.
De esta forma, en atención a que estos territorios son ricos en biodiversidad y recursos forestales y a que la norma demandada trata sobre el aprovechamiento de los bosques y plantaciones de árboles del país, los demandantes concluyen que resultaba imprescindible la consulta previa, máxime si se considera la especial relación existente entre el derecho a la identidad cultural de las comunidades étnicas y los territorios que éstas habitan.
Así, los demandantes señalan que la ley acusada, por tratarse de una norma que persigue la explotación y aprovechamiento de los recursos forestales del país, conlleva una afectación directa al entorno natural de las comunidades étnicas y, de contera, una amenaza a su existencia e integridad, de manera que el desconocimiento del trámite de consulta constituye una vulneración a sus derechos fundamentales y vicia de inconstitucional la Ley General Forestal, sin que su artículo 19 sea suficiente para enervar los cargos formulados, por cuanto el trámite de consulta en él consagrado es posterior a la expedición de la Ley 1021 de 2006.
Seguidamente los actores hacen referencia a los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha establecido para el cumplimiento de la consulta previa en las medidas legislativas, que deben perfeccionarse con anterioridad a la radicación de un proyecto de ley, cuales son: 1) La consulta debe realizarse sobre la base de relaciones sustentadas en el respeto y la buena fe de las partes, de lo que se siguen las obligaciones del Estado de suministrar información adecuada, procurar la concreción de un acuerdo y garantizar la factibilidad del mismo; 2) Las comunidades deben tener conocimiento pleno de los planes que se pretenden llevar a cabo en sus territorios, así como de sus consecuencias; 3) Las comunidades deben tener participación real y efectiva en la consulta a través de sus representantes; 4) La decisión de la autoridad gubernamental debe estar desprovista de autoritarismo y arbitrariedad; y 5) Debe realizarse una consulta sobre el proceso mismo de consulta previa.
De igual forma, exponen que durante el trámite del proyecto en las cámaras legislativas debe garantizarse la participación real de las comunidades indígenas y afrodescendientes, lo cual se logra, de un lado, con la intervención de los congresistas que los representan y, de otro, con la participación directa de tales comunidades, sin que el cumplimiento del primero baste para satisfacer la exigencia, por cuanto los miembros del Congreso, pertenecientes a las comunidades indígenas y a las negritudes no necesariamente constituyen instituciones representativas de las más de 84 etnias registradas en el Ministerio de Interior y de Justicia.
Tras establecer los requisitos que deben cumplirse antes de presentar una propuesta legislativa susceptible de afectar a las comunidades indígenas y afrodescendientes y durante el trámite de la misma en las cámaras parlamentarias, los demandantes exponen las pruebas que acreditan que en el proceso de aprobación de la Ley General Forestal no existió consulta previa.
En primer lugar, expone las manifestaciones de las comunidades indígenas y afrodescendientes que, a través de i) la carta abierta de las organizaciones sociales al Congreso de la República sobre el proyecto de ley forestal, ii) el pronunciamiento de la Organización Nacional Indígena de Colombia frente al proyecto de Ley Forestal, y iii) el derecho de petición de la Organización Nacional Indígena de Colombia al Congreso de la República, indagando sobre la existencia de alguna consulta a los pueblos indígenas en relación con el Proyecto de Ley Forestal, ponen de presente la ausencia de consulta previa en el trámite de aprobación de la Ley 1021 de 2006.
De otra parte, cita el fallo de tutela proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado respecto de la acción de amparo promovida por la Asociación de Autoridades Tradicionales del Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas, por la presunta violación de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas a la consulta previa y al territorio, en el que no obstante rechazar la acción por improcedente, se declaró que los foros, talleres y mesas de trabajo realizadas por los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Agricultura y Desarrollo Rural no constituyeron consulta previa de la Ley Forestal. En el mismo sentido el demandante refiere que en la Sentencia T-382 de 2006, en la que la Corte Constitucional revisó la providencia aludida, se negó la acción por improcedente, indicando que la acción adecuada era la de inconstitucionalidad.
Finalmente, en este acápite probatorio, los accionantes refieren diferentes intervenciones del Ministro de Agricultura y de congresistas que dan cuenta del desconocimiento del requisito de la consulta previa en el trámite de adopción de la Ley 1021 de 2006.
De acuerdo con las anteriores consideraciones, los accionantes concluyen que en el caso de la Ley 1021 de 2006 no se reunieron los requisitos delineados por la Corte Constitucional para dar cumplimiento a la obligación de realizar la consulta previa a la adopción de medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar a las comunidades indígenas o afrodescendientes.
Así, la actuación del Estado en el sentido de prescindir unilateralmente de la consulta previa y de no suministrar información relevante a las comunidades indígenas y afrodescendientes, cercenó la posibilidad de dar un debate abierto y transparente sobre la materia, con la concurrencia de las comunidades tribales y la garantía de la representación de las minorías étnicas colombianas, de suerte que se violaron las siguientes normas constitucionales:
El artículo 1º que consagra el carácter participativo y pluralista del Estado colombiano, por cuanto no se dio, a las comunidades indígenas y de afrodescendientes, la oportunidad de participar en las decisiones que las afectan de manera directa.
El artículo 3º sobre democracia directa y participativa, como quiera que no se dio trámite a la consulta previa con lo que se contravino el principio de soberanía popular que comporta la participación directa de las comunidades tribales en la toma de decisiones públicas.
El artículo 7º según el cual el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación, toda vez que el desconocimiento del trámite de consulta previa impide la realización de valores como la tolerancia y el respeto, a la vez que acalla la opinión de los grupos minoritarios.
El artículo 9º respecto del reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia, porque la prescindencia de la consulta previa en la adopción de la Ley General Forestal constituye un desconocimiento del compromiso adquirido por nuestro país, contenido en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT.
Finalmente, el artículo 13 en el que se dispone que el Estado adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados y protegerá especialmente a aquellas personas que se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, por cuanto la consulta previa es una medida que el Estado debe adoptar a favor de las comunidades tribales, históricamente discriminadas y marginadas.

IV. INTERVENCIONES
1. Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Las Carteras de Agricultura y de Medio Ambiente se opusieron a la demanda de inconstitucionalidad bajo la consideración de que la ley acusada establece el Régimen Forestal Nacional dirigido a la promoción del desarrollo sostenible del sector forestal colombiano, a través de una regulación de carácter general y abstracta que no afecta en forma directa o indirecta a las comunidades indígenas o afrodescendientes.
En primer lugar los intervinientes refieren jurisprudencia constitucional en torno al conflicto entre el principio de Estado unitario adoptado por la Carta Política y el reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales –como las comunidades indígenas-, de la cual se desprende que el principio de autonomía cede frente a la superioridad del Estado Unitario, a la vez que este último debe respetar un espacio esencial de autonomía, con base en lo que concluye que la consulta previa constituye un límite a la competencia legislativa no previsto para estos casos ni en la Constitución ni en la ley.
Por otro lado, los intervinientes solicitan a la Corte que profiera fallo inhibitorio como quiera que el cargo formulado se reduce a la configuración de un vicio de trámite por la ausencia de la consulta previa en el proceso de expedición de la Ley General Forestal, de suerte que la demanda formulada está sometida al término de caducidad de un año consagrado en el artículo 242 de la Carta Política, lapso que efectivamente ha transcurrido por cuanto la presente demanda data del 18 de mayo de 2007 mientras que la norma acusada fue publicada el 24 de abril de 2006, habiendo entonces transcurrido más de un año desde la fecha de publicación de la Ley 1021 de 2006.
No obstante la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad frente a vicios de forma, los intervinientes formulan las siguientes consideraciones que los llevan a solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada:
Inicialmente advierten que, si bien de acuerdo con el artículo 330 de la Constitución Política y el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, las comunidades indígenas y pueblos afrodescendientes tienen derecho a participar en los procesos de adopción de decisiones que los afectan, el mismo Convenio y la Corte Constitucional han establecido que el ejercicio de este derecho se enmarca dentro de un amplio margen de discrecionalidad.
Seguidamente precisan que dentro de los principios y normas generales de la ley demandada se encuentra consignada la garantía del derecho de las comunidades indígenas y afrocolombianas a la libre toma de decisiones respecto de actividades forestales de carácter sostenible que se deseen realizar en sus territorios. Así, se evidencia la ausencia de vulneración a los derechos fundamentales de las comunidades tribales, como quiera que dentro de la ley 1021 de 2006 que constituye un marco general en materia forestal se respeta su derecho de participación.
En el mismo sentido, los intervinientes citan la Sentencia C-169 de 2001 en la que la Corte Constitucional establece que la obligatoriedad de la consulta previa sólo se predica en el supuesto de hecho consagrado en el parágrafo del artículo 330 Superior.
De otro lado, precisan que tal como quedó consignado en el debate parlamentario, el Ministro de Agricultura puntualizó que los territorios colectivos de las comunidades indígenas fueron excluidos de la Ley General Forestal, de suerte que sus derechos no son afectados de ninguna forma con la adopción de la norma demandada, exclusión que otorga estabilidad a las minorías étnicas y garantiza el derecho al aprovechamiento y la explotación comercial de los bosques.
En el mismo sentido, señalan que para la adopción de la norma no se requería del surtimiento de la consulta previa por cuanto no existe afectación directa de los derechos de las comunidades indígenas o afrodescendientes. Por el contrario, varios artículos de la ley acusada protegen sus derechos. En efecto, el artículo 19 de la Ley General Forestal reconoce el aprovechamiento de los recursos forestales como un derecho exclusivo de las comunidades afrocolombianas e indígenas.
Adicionalmente reiteran que la jurisprudencia constitucional ha señalado que existe un amplio margen de discrecionalidad en la definición de los términos en que debe desarrollarse una consulta a las comunidades indígenas en relación con decisiones que las afecten directamente.
Precisan que la demanda de inconstitucionalidad se fundamenta en la Sentencia SU-383 de 2003 que si bien amparó los derechos fundamentales de la Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana, también señaló que el derecho de consulta previa no conlleva el derecho a vetar las medidas legislativas y administrativas que afecten a los pueblos indígenas y afrodescendientes sino que constituye un mecanismo para que el Estado considere y valore la posición de las minorías étnicas nacionales.
Finalmente, los intervinientes advierten que en el presente caso no se encuentra demostrada la afectación directa que la Ley General Forestal representa para los derechos de las comunidades indígenas y afrodescendientes, por lo que no resulta exigible el trámite de consulta previa. No obstante lo anterior, precisan que de los antecedentes históricos y legislativos de la Ley 1021 de 2006 se desprende el amplio debate que se surtió sobre su adopción y se deja constancia de los distintos foros, mesas de trabajo y seminarios que se realizaron en garantía del derecho de participación de los ciudadanos, por lo que solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada.
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