Chile es un Estado democrático unitario con una fuerte tradición presidencialista. Su superficie es de 756 mil Km2, con una población de 16,26 millones de






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fecha de publicación25.02.2016
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Republic of Chile

(República de Chile)

Capital: Santiago

Inhabitants: 16.598.070 (2006)

Area: 756.950 km²






  1. Introduction



Chile es un Estado democrático unitario con una fuerte tradición presidencialista. Su superficie es de 756 mil Km2, con una población de 16,26 millones de habitantes, de los cuales el 86,7% vive en las ciudades. El PIB per capita asciende a US$ 10.874 (2004). La capital es Santiago con 6.2 millones de habitantes. El nivel subnacional comprende las regiones y los municipios.
Chile es un país centralizado desde mediados del siglo XIX. En 1891, luego de una breve guerra civil, se promulga una Ley de la Comuna Autónoma, avanzada para la época pero la Constitución de 1925 vuelve a recentralizar la administración local.
En la década de los ochenta, el régimen militar inicia un proceso de descentralización administrativa y traspasa a las municipalidades la administración de la salud primaria, educación básica y media y la gestión de programas para paliar la pobreza. El gasto público local pasa del 3.1% del gasto gubernamental total en 1981 a más del 10%, a fines de la década. No obstante, al ser los alcaldes designados por el gobierno, las municipalidades carecen totalmente de autonomía.
En 1990 Chile retorna a la democracia. En 1992 se realizan las primeras elecciones democráticas de alcaldes y concejales. En 1993, se crean 13 gobiernos regionales. Empero, a partir de la reducción del crecimiento de la economía chilena -en 1998 y años siguientes- la descentralización se estanca.
Actualmente, los municipios ejecutan el 13.2% del gasto gubernamental total y los gobiernos regionales menos del 1.8% (FMI y Contraloría, 2005). Luego, el nivel central determina más del 85% de los recursos de los tres niveles de gobierno. Dos tercios de las competencias municipales son compartidas con el gobierno central, que es quien determina las políticas y establece los financiamientos.
2. Organización territorial, gobiernos regionales y municipalidades
La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (Ley No. 18.695) regula el régimen municipal chileno.

Las municipalidades son definidas en la ley como “administraciones locales” , dotadas de autonomía para la gestión de sus bienes y competencias. Pueden generar ordenanzas locales, pero no están habilitadas para crear impuestos, tributos, ni endeudarse.
Las reformas sobre administración territorial más importantes han sido la elección democrática de alcaldes y concejales (1992), la creación de los gobiernos regionales (1993) y la asignación de competencias y recursos adicionales a las municipalidades, durante esa misma década.


Regiones

(Gobierno Regional)

Municipios

(Administración Comunal)


15 Regiones, incluida la Región Metropolitana de Santiago (capital) dirigidas por un Intendente designado

345 municipalidades con alcaldes y concejales electos cada cuatro años



Los gobiernos regionales1 son dirigidos por un Intendente designado por el gobierno central y con un Consejo Regional de elección indirecta –por los concejales municipales de cada región- que hace las veces de legislativo
Las 39 municipalidades de la capital nacional y otras aglomeraciones urbanas no poseen un régimen especial y tienen problemas de coordinación entre si.
Tampoco existe una legislación nacional que respalde y estimule la cooperación intermunicipal. Las municipalidades constituyen asociaciones ‘de hecho”, que no cuentan con personalidad jurídica que les permita asumir competencias colectivamente para lograr economías de escala y mayor efectividad.
El tamaño total de los gobiernos nacional, regionales y municipales equivale a un 20% del PIB. En términos absolutos, el gasto público municipal ha crecido de manera paralela a la ampliación de la economía. En términos proporcionales, el incremento es menor. Pese a la importancia inicial del proceso descentralizador, el gasto municipal ha pasado del 10.5 % en 1990 a 12.9% el 2004, con tendencia a la estabilización de los recursos en los últimos años.





1996

2000

2004

Gasto del Gobierno General

17.9

20.9

18.6

Gasto de las Municipalidades

2.3

2.8

2.4

Gasto Municipal en el Gasto del Gobierno General

12.8

13.4

12.9



3. Democracia local: municipalidades y organizaciones sociales
Participación de los partidos nacionales en las elecciones locales
Las elecciones municipales se realizan en fechas diversas a las otras elecciones. Participan listas integradas de las dos grandes alianzas de partidos: la Concertación por la Democracia2 (centro izquierda) y la Alianza por Chile3 (centro derecha). También concurre el pequeño Partido Comunista con aliados menores y, en algunas comunas, se presentan candidatos independientes con posibilidades reducidas, dada la polarización entre las dos grandes alianzas electorales.
El alcalde y los concejales duran 4 años en sus funciones, aunque pueden ser reelectos sin límite de períodos. Los candidatos a alcaldes postulan en listas independientes a las de los candidatos a concejales.
Roles del Alcalde, Concejo Municipal y forma de Administración
El Alcalde es el jefe máximo de la administración municipal, percibe sueldo, tiene dedicación exclusiva y preside el Concejo Municipal. Los concejales constituyen el cuerpo legislativo, no son funcionarios y reciben una dieta por las reuniones de Concejo a las que efectivamente asisten, al menos 4 veces al mes.


Mapa Nacional de Asociatividad y Capital Social

64.703 organizaciones vinculadas al municipio

(77.6 % del total de organizaciones sociales, gremiales y sindicales)

Tipo de Organización


Número total y porcentaje

Organizaciones Comunitarias. (Juntas de vecinos, centros de madres, clubes deportivos, centros culturales, clubes del adulto mayor)

32.624


39.1


Organizaciones de Educación. (Centros de padres y apoderados, organizaciones estudiantiles)

8.462

10.2

Organizaciones de Vivienda. (Comités de pavimentación, organizaciones de allegados, comités de agua potable)

7.742

9.3

Otras Organizaciones Locales. (Comunidades de agua, bomberos, coordinadoras de desarrollo local)

4.121

4.9

Organizaciones de Salud. (Grupos de salud preventiva)

1.308

1.6

Otras Organizaciones. (Ecológicas, Rotarios, Leones, voluntariados)

10.446

12.5

Fuente: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD.


Los planes, presupuestos y ordenanzas municipales son aprobados o enmendados por el Concejo, que no tiene iniciativa para proponer nuevos gastos.
Cada municipio debe dotarse de un Plan de Desarrollo elaborado con consulta a la ciudadanía. Su duración suele ser de 4 años. También el municipio diseña -con consulta a los vecinos- el Plan Regulador Comunal, que ordena el área urbana. Sin embargo, las consultas ciudadanas para elaborar los diversos planes están limitadas por los planes regionales y nacionales, con los que deben compatibilizarse.
Organizaciones sociales y participación ciudadana
Existen varios mecanismos de consulta ciudadana, aunque la mayor parte no son vinculantes, el Alcalde y el Concejo Municipal respetan la opinión ciudadana cuando esta es requerida. No existe revocación de autoridades, ni iniciativa popular de ordenanzas municipal.

En los territorios locales operan las Juntas de Vecinos y otras organizaciones comunitarias. Cada Junta de Vecinos es electa democráticamente por los habitantes de su Unidad Vecinal, subdivisión comunal determinada por ordenanza, que establece su territorio (equivale a un barrio).
Las organizaciones comunitarias operan bajo el amparo de la Ley de Juntas de Vecinos y Organizaciones Comunitarias (Ley No. 19.418). Las Juntas de Vecinos cuentan con personalidad jurídica y son reconocidas por la municipalidad donde presentan demandas y proyectos. Lamentablemente, el nivel de participación en las elecciones vecinales y en la vida de las organizaciones locales tiende a disminuir. La rigidez de las políticas públicas limita la participación ciudadana en la elaboración y financiamiento de los planes y proyectos.




4. Relaciones entre el Gobierno Central, Regional y Municipal
El principal problema que afecta a las municipalidades chilenas es la excesiva dependencia del gobierno nacional y de la institucionalidad central para ejecutar las competencias municipales. También se observa un marcado sesgo sectorial de las políticas nacionales: cada ministerio fija sus políticas y asigna tareas a los municipios sin considerar las limitaciones de personal y recursos de estos. La deformación sectorial de las políticas va en detrimento de las visiones integradoras del enfoque territorial del desarrollo local
Dependencia de las Municipalidades frente al Gobierno Central
La Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) es el ente nacional encargado de regular los asuntos relativos a los gobiernos subnacionales. La SUBDERE desarrolla programas de fomento municipal con recursos nacionales y de organismos internacionales (BID, Banco Mundial).
También maneja el Fondo Regional de Desarrollo Regional, FNDR, y otros recursos donde los municipios presentan proyectos de desarrollo local y modernización de su gestión.
Las leyes municipales son de iniciativa del gobierno nacional y no hay iniciativa popular de ley. El Parlamento es poco receptivo a las demandas municipales, por efecto de la potencial competencia política que representa para un parlamentario, un alcalde con respaldo popular
Sistemas de Control
La SUBDERE también maneja las transferencias de recursos y la recolección de información y datos sobre su operación: el sistema nacional de información municipal, SINIM (www.sinim.cl ).
El control nacional es ejercido por la Contraloría General de Republica que se apoya en sus Contralorías Regionales y en las unidades de control interno de las propias municipalidades. El Tribunal Nacional Electoral puede determinar la remoción de los alcaldes, si se prueba un grave abandono de sus deberes o delitos denunciados por la Contraloría y probados por los Tribunales.
La Unidad Municipal de Control, vinculada técnicamente a la Contraloría General de la Republica, funciona con autonomía de operación dentro de cada municipio4. Además están los mecanismos democráticos de control: el que ejerce el Concejo Municipal sobre el ejecutivo y el de los ciudadanos a través de las elecciones o mediante denuncias y reclamos. En general, la administración publica chilena, muestra niveles de corrupción reducidos, según mediciones internacionales. La prensa ejerce un rol de denuncia de irregularidades, las que suelen ser recogidas por los entes contralores o el Poder Judicial, según corresponda.
Asociativismo Municipal y Defensa de los Gobiernos Locales
El principal medio de defensa de la autonomía municipal lo constituye las redes de asociaciones municipales tanto nacional, como regionales y territoriales. Las asociaciones apoyan a las autoridades locales cuando su autonomía se ve limitada. Las municipalidades también consultan a la Contraloría, acerca de la validez de los actos del gobierno central o al Tribunal Constitucional, si se duda de la legalidad de una ley.
La entidad gremial nacional es la Asociación Chilena de Municipalidades, ACHM, fundada en 1993, a la que pertenecen la casi totalidad de los municipios. La afiliación es voluntaria, decidida por cada Concejo Municipal, y se hace efectiva mediante el pago de un aporte proporcional al presupuesto municipal. La ACHM se autofinancia -posee un presupuesto anual superior al millón de dólares- y presta servicios de representación, formación, asistencia técnica y legal. También operan 15 asociaciones regionales de municipios que cumplen similares funciones que la ACHM, a escala de las regiones. Se agrega una cincuentena de asociaciones municipales temáticas y territoriales de diverso tipo.




Competencias de Ordenamiento Territorial

Competencias Sociales

Competencias municipales privativas

  • Plan comunal de desarrollo

  • Planes reguladores

  • Transporte y transito públicos

  • Regulación de la construcción y la urbanización

  • Aseo y ornato

  • Promoción del desarrollo comunitario (relaciones con organizaciones comunitarias, voluntariados y afines)




Competencias compartidas con el gobierno central

  • Urbanización, vialidad urbana y rural

  • Vivienda social e infraestructura sanitaria

  • Fomento productivo

  • Transporte y transito públicos

  • Prevención del riesgo y auxilio en emergencias y catástrofes

  • Educación básica y media y cultura

  • Salud primaria y medio ambiente

  • Asistencia social y jurídica

  • Capacitación y promoción del empleo

  • Seguridad ciudadana

  • Igualdad de oportunidades de genero

  • Actividades de interés común
La principal herramienta de solución de conflictos intergubernamentales es el diálogo directo entre las asociaciones y el nivel de gobierno que corresponde. La ACHM se entiende con el Ministro del Interior y las asociaciones regionales con los gobiernos regionales.



  1. Responsabilidades locales


Según la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, los gobiernos municipales tienen seis funciones exclusivas y trece compartidas con otros niveles de gobierno, como la provisión de servicios de educación, salud, aseo, ordenamiento territorial, obras locales, subsidios contra la pobreza, apoyo al deporte, la cultura y el medio ambiente, entre otros. En Chile los servicios básicos de agua, alcantarillado, electricidad, gas y telefonía fueron privatizadas. Las principales competencias municipales se indican en el cuadro adjunto.
Efectividad de las Municipalidades Chilenas
Aunque se suele dudar de la eficiencia y eficacia de las municipalidades, estudios e información estadística muestran buenos resultados cuantitativos y cualitativos del quehacer municipal. Por ejemplo:


  • El PNUD destaca el elevado grado de desarrollo humano chileno, con alto nivel de alfabetización (95.7%), larga esperanza de vida (77.9 años), fuerte grado de urbanización (92% de población con saneamiento mejorado) y buen ingreso per capita (US 10.274) (PNUD). La mayor parte de estos logros se explica por la labor de las redes municipales.

  • Chile ha reducido la pobreza de un 38% en 1989 a un 18 % en el 2002, ayudado por un sistema de subsidios focalizados, aplicado desde los municipios, que mantienen un catastro comunal y nacional de las familias pobres. De este modo, los subsidios llegan a sus destinatarios de modo más efectivo.




  • La canalización de la participación ciudadana en el nivel local, mediante relaciones de trabajo y apoyo a una red de 65 mil organizaciones comunitarias, sociales y culturales.



6. Finanzas municipales
Uno de lo principales problemas de los municipios chilenos es la reducida capacidad financiera municipal frente a la amplitud de sus competencias, agravado por las constantes tareas que les asigna el gobierno nacional y las crecientes demandas ciudadanas. Si bien los municipios cuentan con 13% de los recursos gubernamentales, deben financiar el 54% del personal del Estado y cumplir una variada gama de funciones.

Los ingresos municipales se conforman en partes casi equivalentes por recursos propios y transferencias. Los principales ingresos propios son el impuesto territorial a los bienes raíces, las patentes comerciales a las empresas y los permisos de circulación de vehículos motorizados.
La iniciativa exclusiva en materia de creación o variación de impuestos y tributos pertenece al gobierno nacional. Los municipios no pueden crear tributos y les está prohibido endeudarse, a no ser con autorización especial del gobierno central. La mayoría de los municipios tiene gestiones financieras equilibradas, pese a los déficits de los servicios de salud y educación.
El Fondo Común Municipal y las Transferencias del Gobierno Central
El mecanismo de transferencias compensatorias entre municipios es el Fondo Común Municipal, FCM, constituido con parte de los ingresos propios municipales. Las municipalidades transfieren al FCM una proporción del recaudo del impuesto territorial, de las patentes comerciales y de los permisos de circulación. Los grandes municipios –como Santiago, Providencia, Vitacura, Las Condes y Viña del Mar- aportan proporcionalmente mayores recursos al FCM.
Los recursos del Fondo se redistribuyen entre las municipalidades de menores ingresos. Para éstas, las trasferencias del FCM pueden significar más del 90% de sus ingresos efectivos. La administración del Fondo es realizada por la SUBDERE. Otras transferencias importantes provienen del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR, ligado a un Banco Nacional de Proyectos. El FNDR se utiliza principalmente para proyectos de inversión y es administrado por la misma SUBDERE.

Origen de los Ingresos Municipales Propios y las Transferencias

(En miles de pesos del 2004)

Tipo de Ingreso

% con FCM*

Monto sin FCM*

% sin FCM*




Impuesto territorial

7.34

403.702

18.52

1

Permisos de circulación

2.21

104.134

4.77

Patentes municipales

7.53

252.033

11.57

Derechos de aseo

2.16

47.080

2.16

Derechos varios

3.74

93.601

4.30

Multas e intereses

1.43

31.161

1.43

Otros Ingresos

6.70

146.114

6.70

Fondo Común Municipal *

18.33

-----

-----

Transferencias

3.67

79.958

3.67

2

Aportes Ministerio de Educación

33.29

725.502

33.29

Otros ingresos para educación

5.56

121.219

5.56

Ministerio de Salud y otros para salud

8.00

174.494

8.00

Total ingresos:

100.0

2.178.968

100.0




El Fondo Común Municipal está conformado con aportes de los ingresos municipales propios. En la primera columna aparece la estructura de los ingresos municipales incluido el FCM. Para mayor claridad acerca del rendimiento de los ingresos propios, las dos columnas siguientes eliminan el FCM y lo redistribuyen en sus fuentes de ingreso originales.

Fuente: SINIM, SUBDERE. Elaboración: propia

1. Aproximadamente el 50% de los recursos municipales corresponde a ingresos propios, es decir, son de origen local.

2. Aproximadamente el 50% de los recursos municipales proviene de transferencias centrales



Los Ministerios de Salud y de Educación financian la salud primaria y la educación básica y media municipalizada, que atiende a alrededor del 50% de los usuarios totales. Pero los recursos transferidos por el gobierno son insuficientes y las municipalidades deben realizar aportes propios para sostener esos servicios.
Otros ministerios y reparticiones públicas aportan asimismo recursos a los municipios mediante fondos concursables de proyectos. Destaca el Fondo Nacional de Inversión Social, FOSIS, dependiente del Ministerio de Planificación, que entrega medios financieros para proyectos de inversión social y reducción de la pobreza.
Un aspecto negativo de los fondos concursables es su excesiva proliferación. Se estima que funcionan alrededor de 200 fondos concursables sectoriales. Esto afecta negativamente a las municipalidades intermedias y pequeñas, por la complejidad de esta oferta y la escasez de personal para elaborar suficientes proyectos.
El sistema municipal chileno no genera deudas que afecten los equilibrios fiscales, dada la prohibición a los municipios de contratar créditos. Empero, los grandes municipios obtienen créditos mediante sistemas de leasing y concesiones que el gobierno central debe autorizar previamente.
Servicio Civil de Carrera y Personal Municipal
En total, las municipalidades emplean a más de 185 mil personas –incluido el personal de salud y educación- lo que equivale al 54% del personal público, excluidas las Fuerzas Armadas y Carabineros (policía nacional).

En Chile opera un centralizado servicio civil municipal de carrera. La planta
funcionaria es propuesta por cada municipalidad, pero debe ser aprobada por la Subsecretaria Nacional de Desarrollo Regional y Administrativo. Algunos cargos municipales de jefatura o accesoria son de confianza exclusiva del alcalde. Además, hay personal a contrata (asimilado por sus sueldos y tareas a la planta, pero de renovación anual) y a honorarios, esto es, contra proyectos y tareas de duración limitada.
La selección del personal municipal se realiza mediante concursos –con excepción de los cargos de confianza- aunque aquellos no siempre son objetivos e imparciales. La promoción está formalmente vinculada a evaluaciones anuales de desempeño, pero este mecanismo funciona defectuosamente. Dada las limitaciones de los sistemas de gestión del personal municipal, se discute una ley que traslada a las municipalidades la responsabilidad total de la gestión del personal y la definición autónoma de su estructura operativa.
Actualmente el personal municipal se rige por el Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales; el personal de salud depende del Estatuto de Atención Primaria de Salud; en tanto el personal de educación es regulado por el Estatuto Docente. Es decir, coexisten tres formas distintas de gestión del personal que sirve en las municipalidades.



  1. Conclusiones: Chile, una descentralización limitada


Chile es un país con altos niveles de concentración de la gestión pública, la economía y el poder. Las normas y culturas institucionales permiten la concentración de poder en las autoridades ejecutivas de todos los niveles: Presidente de la Republica, Intendentes Regionales o Alcaldes. Las prácticas de participación, ejercicio transparente del poder y difusión de la información son limitadas.
En los últimos años el traspaso de competencias y recursos se ha estancado. Subsisten limitaciones legales que impiden la asociación público privada con los actores locales, la obtención de créditos para las municipalidades y que éstas jueguen un rol dinamizador del desarrollo económico local. Pese a todo, la municipalidad es el mayor espacio de participación donde concurren ciudadanos y organizaciones de base. Desde allí se puede apoyar mejor los procesos de desarrollo local, asociando las políticas publicas con los actores comunitarios y privados.
La Reforma Municipal propuesta por la Asociación Chilena de Municipalidades
Durante la campaña presidencial de 2005, la Asociación Chilena de Municipalidades propone una Reforma Municipal para el Desarrollo Local, compromiso que es asumido por todos los candidatos, incluida la actual Presidenta Michelle Bachelet.
En planteamiento esencial de la ACHM es transformar a las administraciones comunales en efectivos gobiernos locales, ampliando sus competencias al área del desarrollo económico local. Para ello es necesario estimular a los municipios para asociarse -entre si y con el sector privado- para promover el desarrollo local y generar nuevas modalidades de participación y transparencia.
Se propone, asimismo, elevar el gasto municipal del 13% del gasto gubernamental actual al 30%, en un periodo pactado, mejorando la cobertura, calidad y financiamiento de la educación y salud municipalizadas.
Finalmente, se demanda crear un sistema nacional de formación y asesoría municipal y proveer de banda ancha a todos los municipios.
Nota final: Como resultado reciente de las negociaciones entre la ACHM y el gobierno nacional, la Presidente Michelle Bachelet ha anunciado un fuerte incremento de los recursos para la educación municipal y la puesta en ejecución de un sistema nacional de formación municipal (21 de mayo, 2007).


1 La calidad de gobierno regional es discutible, ya que se trata de una administración dependiente del nivel central al ser su autoridad designada por el gobierno central y sus recursos transferidos del Presupuesto de la Nación.

2 Conformada por los partidos Demócrata Cristiano, Socialita, Partido por la Democracia t Radical Socialdemócrata.

3 Formada por los partidos Unión Democrática Independiente y Renovación Nacional.

4 La Contraloría Nacional realiza acciones regulares de control preventivo directo o cuando se verifica la existencia de irregularidades.


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