Contrato de condiciones en empresas de servicios publicos domiciliarios sanciones pueden ser incluidas en los contratos / las empresas prestadoras de servicios publicos no pueden imponer sanciones pecuniarias o multas a los usuarios facultad exclusiva del legislador






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CONTRATO DE CONDICIONES EN EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Sanciones pueden ser incluidas en los contratos / LAS EMPRESAS PRESTADORAS DE SERVICIOS PUBLICOS NO PUEDEN IMPONER SANCIONES PECUNIARIAS O MULTAS A LOS USUARIOS - Facultad exclusiva del legislador
Al respecto, observa la Sala que si bien la norma se refiere a la cancelación de las “demás sanciones previstas” como requisito para obtener la reconexión del servicio suspendido o cortado, tal previsión debe entenderse en su sentido natural y obvio, es decir, que se aplica la exigencia de pago, cuando existen tales sanciones y por lo tanto, pueden ser incluidas en los contratos de condiciones uniformes e impuestas en los casos en que resulten procedentes, evento en el cual, obviamente, si no se cumple con su pago, no habrá lugar a la reconexión del servicio; pero esto no quiere decir de ninguna manera, que el artículo 142 esté autorizando a las empresas para establecer ellas mismas, qué clase de sanciones incluyen en dichos contratos, para ser impuestas a sus usuarios, puesto que la determinación del régimen sancionatorio es del exclusivo resorte del legislador. Precisamente, en forma reciente, la Ley 1150 de 2007, estableció en su artículo 105 el deber de las empresas de servicios públicos de establecer en las condiciones uniformes del contrato, las sanciones pecuniarias que impondrán a los usuarios o suscriptores por el incumplimiento de sus obligaciones contractuales, así como la manera de establecer la cuantía y el procedimiento de imposición de tales sanciones, con las garantías propias del debido proceso; sin embargo, esta norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-539 de 2008, por considerar que violaba el principio de unidad de materia. No desconoce la Sala que, dentro de la libertad de configuración legislativa que le compete, bien puede el Congreso a través de la ley, establecer la facultad de las empresas prestadoras de servicios públicos para imponer sanciones pecuniarias o multas, pero lo cierto es que no lo hizo en la que expidió precisamente para regular todo lo concerniente a estos servicios esenciales, de modo que no pueden dichas empresas, arrogarse unilateralmente tal facultad, ni mucho menos pueden las comisiones reguladoras de servicios públicos otorgárselas, por cuanto no está dentro de sus facultades hacer tal clase de concesiones. Volviendo al presente caso, no obstante la inexistencia de norma legal que así lo autorizara, la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG- en el artículo 54 de la Resolución 108 de 1997 demandado, dispuso que las empresas debían establecer, en el contrato de condiciones uniformes, “(…) en forma clara y concreta, qué conductas del usuario se consideran incumplimiento de éste y dan lugar a la imposición de sanciones pecuniarias por parte de la empresa, la manera de establecer su cuantía y el procedimiento para demostrar dichas conductas y para imponer la sanción a que haya lugar”.
FUNDAMENTO JURIDICO - Empresas prestadoras de servicios / IMPOSICION DE SANCIONES PECUNIARIAS - Sanción
Fundamento jurídico de la facultad de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de imponer sanciones pecuniarias a los suscriptores y usuarios de los servicios, el Decreto 1303 de 1989; al respecto, observa la Sala: El Decreto 1303 del 19 de junio de 1989, fue expedido con fundamento en las Leyes 113 de 1928, 109 de 1936 y 126 de 1938 y efectivamente, contemplaba, entre otras cosas, en su artículo 20, las sanciones pecuniarias por el uso no autorizado o fraudulento del servicio eléctrico.La Ley 113 del 21 de noviembre de 1928, “Sobre estudio técnico y aprovechamiento de corrientes y caídas de agua”, entre otras cosas, se refirió al aprovechamiento, por parte de la Nación, los departamentos y los municipios, de la fuerza hidráulica de corrientes y caídas de agua para efectos de producción de energía eléctrica, estableciendo el uso exclusivo de tal fuerza hidráulica por parte de dichas entidades públicas; es así como la ley autorizó al Gobierno Nacional para contratar estudios sobre algunas corrientes y caídas de agua y su posible aprovechamiento para el desarrollo de la fuerza hidráulica, y en caso de que sirvieran para producir energía eléctrica para la satisfacción de las necesidades de las distintas regiones del país, lo autorizó para verificar la instalación de las plantas adecuadas para tales servicios; además declaró de utilidad pública el aprovechamiento de la fuerza hidráulica para todo objeto permitido por las leyes y declaró la reserva de dominio a favor de la Nación, del uso de la fuerza hidráulica que podía desarrollarse con las aguas que le pertenecían, sin perjuicio de los derechos adquiridos, y de el uso de la fuerza hidráulica establecido o concedido legalmente a favor de las empresas públicas departamentales o municipales con anterioridad, dándole así mismo la posibilidad al Gobierno Nacional de ceder a municipios o departamentos hasta por 50 años, el uso de la fuerza hidráulica de su territorio. La Ley 109 del 11 de mayo de 1936, “sobre tarifas y reglamentos de empresas de energía eléctrica y de acueductos a domicilio” , se refirió a la legalización de funcionamiento de las empresas que se encontraran las empresas que aprovecharan aguas de uso público para el servicio de acueductos o para producir energía, cuyos reglamentos y tarifas tendrían que ser aprobados por el Gobierno, con el fin de que no pudieran en ningún caso imponer condiciones o cobrar tasas que excedieran de los justos límites de la conveniencia colectiva y de la moral comercial. Por su parte, la Ley 126 del 26 de octubre de 1938, versó “sobre suministro de luz y fuerzas eléctricas a los Municipios, adquisición de empresas de energía eléctrica, de teléfonos y de acueductos e intervención del Estado en la prestación de los servicios de las mismas empresas”. El artículo 1º de dicha ley, estableció que el suministro de energía eléctrica era un servicio público fundamental, en cuyo establecimiento, desarrollo y financiación cooperarían la Nación, los Departamentos y los Municipios; estableció así mismo, el deber de la Nación y los departamentos de contribuir con la construcción, ensanche o mejoramiento de las plantas eléctricas que se establecieran en los municipios y las formas de cooperación entre las distintas entidades territoriales, para el establecimiento de plantas eléctricas y grandes centrales hidroeléctricas, así como para la canalización primaria para prestar el servicio; mediante esta ley, así mismo, se declaró de utilidad pública la adquisición por la Nación, los Departamentos y los Municipios, de las empresas de producción, conducción y distribución de energía eléctrica, las de teléfonos y las de acueductos, destinadas a prestar el servicio público, las cuales quedarían sometidas al control del Gobierno Nacional, y se defirió a los concejos municipales la expedición de las normas relativas a la municipalización de las plantas eléctricas existentes en los municipios. Es claro entonces, que el mencionado Decreto reglamentario perdió su vigencia, dejó de regir, y por lo tanto -aparte de que las facultades sancionatorias deben tener origen legal- el mismo, no puede ser el fundamento jurídico de la supuesta potestad sancionatoria radicada, según la entidad demandada, en cabeza de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica. Y en este punto, llama la atención de la Sala el hecho de que la CREG aduzca, en defensa de su acto administrativo y de la facultad de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de imponer sanciones pecuniarias, la existencia del Decreto 1303 de 1989, cuando ella misma, en Concepto MMECREG-1721 del 14 de septiembre de 1998, había admitido la inaplicabilidad del Decreto por la expresa derogatoria de las leyes que reglamentaba.
AUTOTUTELA QUE OSTENTAN LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS - Competencia / FUNCION ADMINISTRATIVA - Decisiones unilaterales obligatorias / EXTRALIMITACION DE FUNCIONES - Funciones distintas de las que le atribuyen la constitución y la Ley. Régimen de servicios públicos pueden ser prestados por particulares
En defensa de la legalidad de las normas cuya legalidad se cuestiona, que la facultad de imponer sanciones pecuniarias por parte de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios no se deriva de lo dispuesto en el artículo 54 de la Resolución 108 expedida por la CREG, sino que tales empresas, pueden incluir en sus contratos de condiciones uniformes las sanciones pecuniarias derivadas del incumplimiento contractual de los suscriptores o usuarios -como el consistente en efectuar conexiones fraudulentas-, en virtud del poder de autotutela que la ley de servicios públicos les ha otorgado, conforme al cual ellas pueden expedir actos administrativos mediante los cuales deciden por sí y ante sí la aplicación de las sanciones pecuniarias o multas previstas en el contrato, citando en defensa de esta afirmación la jurisprudencia del Consejo de Estado frente a los contratos estatales, en la cual se reconoció a la Administración dicha potestad, en virtud de su poder de dirección y control de la ejecución de los contratos y que, según la demandada, la Ley 142 de 1994 también les ha otorgado a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, en orden a garantizar su eficiente, continua y segura prestación, por lo cual éstas también poseen tal potestad, en virtud además, de la aplicación del Código Contencioso Administrativo a sus actuaciones, en tanto ejercen funciones administrativas. Al respecto, advierte la Sala que tal y como ya lo definió en pasada ocasión la jurisprudencia, una cosa es el poder de autotutela que el ordenamiento jurídico le otorga a la Administración Pública y otra cosa es la competencia en virtud de la cual puede ejercerlo; porque el hecho de que ella -o cualquier persona que por disposición legal ejerza función administrativa- pueda manifestarse a través de decisiones unilaterales obligatorias, es decir, mediante la expedición de actos administrativos en los que resuelve unilateralmente las cuestiones sometidas a su conocimiento y decisión, no significa que pueda hacerlo indiscriminada y arbitrariamente, por cuanto el ejercicio de la función administrativa está enmarcado dentro de unos límites expresamente impuestos por la ley, que es la que define en qué términos dicha función puede ser ejercida, y establece concretamente qué pueden hacer las autoridades administrativas, a tal punto que la misma Constitución Política consagra en su artículo 6º la responsabilidad general de los servidores públicos por violación de la Constitución y la ley, como opera para todos los habitantes del territorio nacional, pero también una responsabilidad especial, por el incumplimiento o la extralimitación en el ejercicio de sus funciones; y el artículo 121 de la misma codificación supralegal, establece que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”; de tal manera, que no habrá competencias implícitas ni supuestas, por cuanto se impone en todas las actuaciones administrativas -y de las autoridades estatales en general- el principio de legalidad, que, como es bien sabido, es configurativo del Estado de Derecho y constituye el pilar fundamental dentro de las garantías de los asociados frente al Poder Público.
OBLIGACIONES CONTRACTUALES - Principio constitucional del debido proceso / ACCION DE NULIDAD CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Fundamento legal
El análisis del derecho fundamental del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, el cual implica, entre otras cosas, el derecho de ser juzgado por conductas que estén previamente contempladas en la ley, por juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, debiéndose entender esta disposición en forma extensiva a toda clase de actuación -no sólo judicial- que implique la derivación de una sanción para el administrado, puesto que la norma constitucional inicia estableciendo que “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. En consecuencia, también en el ámbito de las actuaciones administrativas, debe darse aplicación al principio de legalidad de las penas o sanciones.Puesto que en materia de servicios públicos domiciliarios, las facultades que se les otorgan a las empresas prestadoras de los mismos para que sean ejercidas frente al incumplimiento de los suscriptores o usuarios respecto de sus obligaciones contractuales dan lugar al ejercicio de función administrativa, por expresa disposición de la ley, tal ejercicio, sin lugar a dudas, debe efectuarse con estricta observancia de este derecho fundamental del debido proceso, lo que implica, como ya se vio, entre otras cosas, que de manera previa, deben estar legalmente contempladas tanto las conductas que se consideran infractoras, como las decisiones que frente a las mismas, pueden tomar las empresas. En el presente caso, la ley sólo les otorgó competencia para suspender o dar por terminado el contrato, y para cortar los servicios a los suscriptores o usuarios, en los eventos específicamente contemplados por la misma ley.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

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