"Verrocchi, Ezio Daniel c/ Poder Ejecutivo Nacional Administración Nacional de Aduanas s/ acción de amparo", csjn, del 19 de agosto de 1999






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"Verrocchi, Ezio Daniel c/ Poder Ejecutivo Nacional - Administración Nacional de Aduanas s/ acción de amparo", CSJN, del 19 de agosto de 1999.

     Voto de los doctores : Carlos Santiago Fayt, Gustavo A. Bossert y Augusto Cesar Belluscio.

     9º) Que cabe concluir que esa norma ha definido el estado de necesidad que justifica la excepción a la regla general y la admisión del dictado de estos decretos, y que ese estado se presenta unicamente "cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes" (art.99, inc.3, citado). Por tanto, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legitimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesario la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias : 1) Que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes.
     Contrariamente a lo que sostiene el recurrente (fs. 87vta/88), corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite esa facultad excepcional, que constituyen las actuales exigencias constitucionales para su ejercicio. Es atribución de este Tribunal en esta instancia evaluar el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos de necesidad y urgencia (confr., con anterioridad a la vigencia de la reforma constitucional de 1994, Fallos: 318:1154, considerando 9º) y, en este sentido, corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto.

     11) Que contrariamente a lo que sostiene el recurrente, la falta de sanción de una ley especial que regule el trámite y los alcances de la intervención del Congreso (art.99 inc 3, párrafo cuarto in fine) no hace sino reforzar la responsabilidad por el control de constitucionalidad que es inherente al Poder Judicial de la Nación. Ninguna voluntad de ratificación de las injerencias del Poder Ejecutivo se desprende, por otra parte, del dictado de la ley 24.714, que establece la derogación de los decretos 770 y 771 y la aplicación retroactiva del régimen que aprueba a partir del 1º de agosto de 1996 (conf. Arts. 25 y 19 en su redacción original, vetada parcialmente por el decreto 1165 del 16 de octubre de 1996).

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     Voto del Dr. Enrique Santiago Petracchi.

     14º) Que aceptar que el Poder Ejecutivo pudiera dictar - aún sin esa ley especial - decretos dee necesidad y urgencia, implicaría desnaturalizar lo que la Constitución dice que son. De acuerdo a lo señalado en el considerando 11, desaparecerían los "actos concatenados y concurrentes" de dos poderes (Ejecutivo y Congreso), para dar paso a la actuación singular y exclusiva de solo el primero de ellos. La pluralidad concebida en el art. 99, inc 3º, sería substituida por una actuación unilateral, que transformaría al presidente de la Nación en legislador, en flagrante violación de lo dispuesto en el segundo párrafo del citado inciso: "El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo".

     15º) Que lo expuesto precedentemente ya es suficiente para concluir que el decreto 770/96, posterior a la Reforma Constitucional de 1994, no se ajusta a las exigencias de ésta y, por lo tanto, debe ser invalidado.
     Sin embargo, la conclusión no sería distinta aunque por mera hipótesis se concediera que el Poder Ejecutivo pudiese dictar esa clase de decretos, pese a la actual imposibilidad de que pueda recorrerse la etapa legislativa en la forma prescripta por la Ley Fundamental.
     En efecto, aún desde ese punto de vista sería preciso comprobar que el Congreso no se ha expedido sobre el rechazo o la aprobación del decreto de necesidad y urgencia 770/96.
     En tales supuestos, la doctrina española (aplicable por lo dicho supra, considerandos 9º a 11, coincide en atribuir al silencio efectos similares a la desaprobación expresa del decreto-ley (conf. Salas, Javier, op.cit, págs. 302/303)"

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     Voto del Dr. Antonio Boggiano :

     6º) Que, como puede observarse, la Ley Fundamental consagra una limitación a las facultades del Poder Ejecutivo con la innegable finalidad de resguardar el principio de división de poderes. Unicamente en situaciones de grave trastorno que amenacen la existencia, la seguridad o el orden público o económico, que deban ser conjuradas sin dilaciones, puede el Poder Ejecutivo Nacional dictar normas que de suyo integran las atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a éste dar respuesta a las circunstancias de excepción. En consecuencia, el ejercicio de la prerrogativa en examen está sujeto a reglas específicas, que exigen un estado de excepción y el impedimento de recurrir al sistema normal de formación y sanción de las leyes y contemplan, además, una intervención posterior del Poder Legislativo. Por otro lado, las medidas que se adopten no están excentas del contralor judicial, que constituye la salvaguarda de los derechos individuales (Fallos 316:2624).

     10) Que, asimismo, resulta irrelevante que el Congreso no haya sancionado la ley que reglamente su intervención en los términos del art. 99 inc. 3 párrafo cuarto in fine de la Constitución Nacional. La ausencia de norma reglamentaria no puede impedir el control de constitucionalidad que incumbe a los jueces, máxime cuando la reforma de 1994 introdujo disposiciones precisas sobre las condiciones en que pueden ser dictados los decretos de necesidad y urgencia y esta Corte ha ejercido el aludido contralor (conf. Fallos 312:555 ya citado) con anterioridad a la referida enmienda.

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     Disidencia de los Dres Julio S. Nazareno, Eduardo Moline O´Connor y Guillermo López :

     11) Que, en vista de las consideraciones precedentes, resulta decisivo el examen de la conducta asumida por el cuerpo legislativo en lo que respecta a la ratificación o rechazo de los decretos impugnados, conforme la doctrina que este Tribunal hizo suya desde el precedente 312:555. Al respecto, cabe destacar como observación preliminar en lo relativo a la viabilidad de una aprobación parlamentaria de decretos como los que dieron origen al litigio, que esta Corte recientemente ha tachado de inconstitucional una ley que había ratificado un decreto de necesidad y urgencia, pues este versaba sobre una de las materias - tributarias - que el art. 99, inc 3, párrafo tercero, de la Constitución Nacional ha vedado expresamente al Poder Ejecutivo regular mediante normas de carácter legislativo (causa K.3.XXXII "Kupchik, Luisa Spak de y Kupchik, Alberto Mario c/ B.C.R.A y Estado Nacional - Ministerio de Economía - s/ varios", sentencia del 17 de marzo de 1998). En cambio, la materia regulada por los decretos 770/96 y 771/96, impide asimilarlos con aquéllos calificables como insusceptibles de convalidación.

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     Fallo Texto Completo:

     CAUSA V 916 XXXII - "Verrocchi, Ezio Daniel c/ Poder Ejecutivo Nacional - Administración Nacional de Aduanas s/ Acción de amparo" - CSJN - 19/08/1999


     Vistos los autos: "Verrocchi, Ezio Daniel c/ Poder Ejecutivo Nacional - Administración Nacional de Aduanas s/Acción de amparo".

     Considerando:

     1°) Que contra la sentencia de la Sala IX de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo que confirmó la de la instancia anterior, la cual había declarado la inconstitucionalidad de los decretos 770/96 y 771/96 y su inaplicabilidad al actor, el demandado Fisco Nacional interpuso el recurso extraordinario que fue concedido a fs, 111/111 vta.

     2°) Que, para así resolver, la cámara estimó, en primer lugar, que la vía del amparo era apta para la protección constitucional directa y expedita que precisamente reclamaba el actor en este litigio. En cuanto al fondo, el a quo juzgó que el Poder Ejecutivo no había expresado en los considerandos de los decretos ni demostrado en el sub lite, sobre que bases sostenía la necesidad de acudir a las excepcionalísimas facultades legislativas cuyo ejercicio habilitaba restrictivamente el art. 99 de la Constitución Nacional. Finalmente, la cámara señaló que, habida cuenta de que los decretos derogaban la ley 18017 y excluían de sus previsiones a los trabajadores con remuneración mensual superior a los mil pesos (arts. 2° y 11° del decreto 770/96), carecían de razonabilidad también en cuanto a su sustancia y merecían la tacha de inconstitucionalidad, puesto que privaban totalmente al actor de beneficios gozados durante años bajo la ley 18017.

     3°) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de actos de autoridad nacional (decretos 770 y 771 del Poder Ejecutivo Nacional dictados en el año 1996), y la decisión ha sido contraria a su validez (art. 14 inc. 1° ley 48).

     4°) Que el agravio atinente a la improcedencia formal de la vía procesal del amparo es infundado en esta instancia, pues el apelante se limita a repetir argumentos presentados y oportunamente rechazados por los magistrados de la causa, sin rebatir, por su parte, los fundamentos desarrollados al respecto por el a quo, sobre la base de la tutela reforzada de las garantías y derechos constitucionales (entre ellos, el artículo 14 bis de la Ley Fundamental) que se infiere de la actual jerarquía constitucional de este procedimiento extraordinario.

     5°) Que el recurrente centra su principal agravio en la circunstancia de que el actor, a su juicio, no habría demostrado la ilegalidad manifiesta, patente, incontestable, que viciaría los decretos impugnados, emitidos en el año 1996 por el Poder Ejecutivo Nacional en uso de facultades legislativas que, admitidas por la doctrina y la jurisprudencia, habían sido explícitamente incorporadas en el texto constitucional reformado en 1994, acotando el poder del Congreso de la Nación. En cuanto a la razonabilidad sustancial de los decretos, el demandado afirma que ellos desconocen derechos consagrados en el art. 14 bis de la Constitución Nacional pues consagran un sistema justo y equitativo respecto de las asignaciones familiares, que asegura la protección de los trabajadores de menores ingresos.

     6°) Que el art. 2° del Decreto 770/96 establece: "Quedan excluidos de las prestaciones de este decreto, con excepción de la asignación por maternidad, las personas cuya remuneración sea superior a pesos mil ($ 1000)". Por su parte, el art. 11 dispone: "Se deja sin efecto la ley 18017, sus decretos reglamentarios y toda otra norma que se oponga al presente régimen". Ello significa que el actor, cuya remuneración consta a fs. 2, se vería privado en forma total (de estar vigente a su respecto el régimen impugnado) de toda percepción de asignaciones familiares, incluidas en lo que se ha denominado el "salario familiar", que concretan la garantía de la protección integral de la familia, contenida en la Constitución Nacional (art. 14 bis; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por ley 23313, art. 10, párrafo 1, que goza de jerarquía constitucional en los términos del art. 75, inc. 22, de la Ley Fundamental). Es decir que, en atención a que los decretos concretan la derogación de una ley formal, como así también en lo que respecta al contenido material de la regulación, cabe concluir que el Poder Ejecutivo Nacional ha ejercido una actividad materialmente legislativa, con injerencia en la función propia del Congreso de la Nación.

     7°) Que los constituyentes de 1994 no han eliminado el sistema de separación de las funciones del gobierno, que constituye uno de los contenidos esenciales de la forma republicana prevista en el art. 1° de la Constitución Nacional. En este sentido, los arts. 23, 76 y 99 revelan la preocupación del poder constituyente por mantener intangible como principio un esquema que, si bien completado con la doctrina de los controles recíprocos que los diversos órganos se ejercen, constituye uno de los pilares de la organización de la Nación, por cuanto previene los abusos gestados por la concentración del poder. Considérese que la reforma fue fruto de una voluntad tendiente a lograr, entre otros objetivos, la atenuación del sistema presidencialista, el fortalecimiento del rol, del Congreso y la mayor independencia del Poder Judicial. En este sentido, el art. 99 inc. 3°, segundo párrafo, contiene la regla general que expresa el principio en términos categóricos: "El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo" (Conf. causa S. 621.XXIX "Sallago, Alberto Asfrúbal c/ASTRA C.A.P.S.A. s/ despido", del 10 de octubre de 1996, disidencias de los jueces Belluscio y Bossert).

     8°) Que el texto nuevo es elocuente y las palabras escogidas en su redacción no dejan lugar a dudas de que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias materiales y formales, que constituyen una limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el país, especialmente desde 1989. En efecto, el párrafo tercero del inc. 3, del art. 99, dice: "Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros". A continuación, en el último párrafo, la norma constitucional regula exigencias formales para la comunicación del decreto que se hubiera emitido a una comisión bicameral permanente del Congreso, y para su tratamiento en ambas cámaras.

     9°) Que cabe concluir que esa norma ha definido el estado de necesidad que justifica la excepción a la regla general y la admisión del dictado de estos decretos, y que ese estado se presenta únicamente "cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes" (Art. 99. inc. 3, citado). Por tanto, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencias de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes.
     Contrariamente a lo que sostiene el recurrente (fs. 87 vta./88), corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite esa facultad excepcional, que constituyen las actuales exigencias constitucionales para su ejercicio. Es atribución de este Tribunales en esta instancia evaluar el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos de necesidad y urgencia (conf. con anterioridad a la vigencia de la reforma constitucional de 1994, Fallos: 318:1154, considerando 9°) y, en este sentido, corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto.
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