Taller Teoría Constitucional






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Universidad Industrial de Santander

Escuela de Derecho y Ciencia Política

Taller Teoría Constitucional

Colección Digital

Dr. Orlando Pardo Martínez






VIII CONGRESO IBEROAMERICANO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

(Sevilla, 3 a 5 de diciembre de 2003)
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN COLOMBIA (*)
Emilia Girón Reguera

Profesora de Derecho Constitucional

Facultad de Derecho

Universidad de Cádiz (España)

emilia.giron@uca.es

(*) Versión provisional de la Comunicación que se presenta a la Mesa de Justicia Constitucional.
SUMARIO.: I. El sistema colombiano de control de constitucionalidad. II.

Procedimientos de control constitucional. II.1. Ante la Corte Constitucional. II.1.1.

La acción pública de inconstitucionalidad. II.1.2. Control previo de constitucionalidad. A) Proceso por objeciones presidenciales a los proyectos de ley. B) La revisión previa de los proyectos de ley estatutaria. II.1.3. Autocontrol posterior oficioso u automático. A) Proceso por revisión de los decretos legislativos. B) Proceso de revisión de los tratados y de las leyes que los aprueben. C) Procedimiento por excusas de inasistencia al Congreso. D)

Proceso por vicios de forma de determinados actos sometidos a control. II.1.4.

Control constitucional por la acción de tutela. II.2. Ante los órganos judiciales:

II.2.1. El Consejo de Estado: la acción de nulidad. II.2.2. Excepción de inconstitucionalidad. II.2.3. Otras formas de control judicial. III. El futuro incierto de la Corte Constitucional. IV. Selección bibliográfica.


  1. El sistema colombiano de control de constitucionalidad.


El sistema de control jurisdiccional de constitucionalidad diseñado en la Constitución Política de Colombia de 1991 (en adelante CP) es mixto, en la medida que combina elementos del modelo difuso y del concentrado. La opción del constituyente de 1991 de crear una Corte Constitucional fortaleció de forma significativa la dimensión concentrada del sistema, que sigue siendo, sin embargo, también de carácter difuso, ya que, además de los pronunciamientos que realiza la Corte Constitucional, al Consejo de Estado –máximo tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa- se le ha atribuido, dentro de la llamada acción de nulidad por inconstitucionalidad, el pronunciamiento acerca de los decretos dictados por el Gobierno nacional cuya competencia no sea asignada a la Corte Constitucional y también un juez o inclusive una autoridad administrativa pueden, mediante la denominada excepción de inconstitucionalidad, abstenerse de aplicar una norma, en un caso concreto y con efectos inter-partes, en aquellos eventos en que ésta contradiga en forma flagrante el texto de la Carta Política. Por último, cada juez de la República, al momento de resolver las acciones de tutela, también está haciendo parte de la llamada jurisdicción constitucional, preservando la supremacía de la Constitución.
Por tal razón, el art. 11.c) de la Ley Estatutaria 270/1996, de 7 de marzo, señala como “partes integrantes de la jurisdicción constitucional, a la Corte Constitucional y a las demás corporaciones y juzgados que excepcionalmente cumplan funciones de control judicial constitucional, en los casos previstos en la Constitución y en la ley”. Sin embargo, dentro del esquema de la rama judicial sólo dos órganos ejercen el control de constitucionalidad de manera concluyente: la Corte Constitucional, en forma directa y principal, y el Consejo de Estado, el cual goza de una competencia residual, ya que los fallos emitidos por estos dos órganos tienen alcance de cosa juzgada abstracta y, por ende, efectos generales.
II. Procedimientos de control constitucional.

Muy diversos son los mecanismos constitucionalmente previstos para salvaguardar la integridad y supremacía de la Constitución. La Carta política consagra, de forma expresa, el derecho que tiene todo ciudadano de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley (art. 40.6 CP), como una derivación del derecho de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político y señala los distintos instrumentos o acciones que se pueden ejercitar contra los actos jurídicos que atenten contra sus preceptos y principios: la acción pública de inconstitucionalidad (arts. 241 y ss CP), la acción de nulidad por inconstitucionalidad (art. 237.2 CP), la acción de tutela (art. 86 CP) y, aunque no es considerada como una acción, también se puede incluir aquí la excepción de inconstitucionalidad, como un corolario del derecho a la supremacía de la Constitución. Sin embargo, no son éstas las únicas vías que existen para ejercer el control constitucional, pues en dicho ordenamiento también se establecen otras formas, como la revisión automática u oficiosa de determinados decretos y leyes que corresponde ejercer a la Corte Constitucional; el examen de las objeciones presidenciales a cargo de esa misma corporación cuando han sido rechazadas por las Cámaras Legislativas (art. 167); y el que realizan los Tribunales Administrativos cuando deben resolver las objeciones que, por motivos de inconstitucionalidad, presentan los Gobernadores contra los proyectos de ordenanzas dictadas por las Asambleas Departamentales, y cuando deciden sobre la constitucionalidad de los actos de las Asambleas, Concejos municipales, Gobernadores, Alcaldes y, en general, de todos los actos de la autoridades del orden departamental y municipal (art. 305.9 y 10 CP).
II.1. Ante la Corte Constitucional.
En el Capítulo 4 del Título VIII, la Constitución de 1991 se ocupa de la jurisdicción constitucional y crea la Corte Constitucional, que es una de sus innovaciones más significativas. Está compuesta por nueve magistrados elegidos por el Senado de la República para períodos individuales de ocho años, de sendas ternas que le presentan el Presidente de la República, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, esto es, cada una de estas instituciones presentan tres ternas.

Participan así en la formación de la Corte Constitucional los tres poderes públicos, el Ejecutivo y el Jurisdiccional, que elaboran las ternas, y el Legislativo, que designa, debiendo procurar una composición multidisciplinaria, al establecer el art. 44 de la Ley Estatutaria 270/1996, de 7 de marzo, de la Administración de Justicia el criterio de representación de las distintas especialidades del derecho para la selección de magistrados. Para ser magistrado de la Corte Constitucional se requiere ser colombiano de nacimiento y abogado, no haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de libertad, excepto por delitos políticos o culposos y haber desempeñado, durante diez años, cargos en la rama judicial o en el ministerio público, o haber ejercido, con buen crédito, la profesión de abogado o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas. Se ha excluido constitucionalmente la posibilidad de reelección.
La Corte Constitucional ha sido instituida por el constituyente como el principal y máximo órgano encargado de ejercer la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, labor que debe desarrollar en “los estrictos y precisos términos” señalados en el artículo 241 CP, que enumera taxativamente las funciones que le compete cumplir con ese fin. El peso de las funciones atribuidas ha dotado a la Corte de un predominio en la función de control, que ha reforzado el carácter concentrado del modelo de control de constitucionalidad.
Así, a esta corporación le corresponde decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos, contra los siguientes actos: los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación (art. 241.1 CP); la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación, lo cual deberá hacerse antes del pronunciamiento popular (art. 241.2CP); las leyes ordinarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación (art. 241.4 CP) y, por último, los decretos con fuerza de ley, dictados por el Gobierno Nacional con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas por el legislativo (art. 150.10 C.P.), y los que se expidan en desarrollo del artículo 341 de la Constitución para poner en vigencia el Plan Nacional de Inversiones Públicas, cuando el Congreso no lo aprueba dentro del término de los tres meses siguientes su presentación, en ambos supuestos tanto por su contenidomaterial como por los vicios de procedimiento en su formación (art. 241.5 CP).
A su vez la Corte Constitucional también ejerce el control constitucional sobre los siguientes actos: los referendos sobre leyes, consultas populares y plebiscitos del orden nacional, estos últimos sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización (art. 241.3 CP); los decretos legislativos dictados por el Gobierno en desarrollo de las facultades que le confieren los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, esto es, los expedidos durante los estados excepcionales de guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social o ecológica (art. 241.7 CP); los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno por motivos de inconstitucionalidad, tanto por su contenido material como por los vicios de procedimiento en su formación (art. 241.8 CP); los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación (art. 241.8 CP); los tratados internacionales y leyes que los aprueben (art. 241.10); y, por último, los decretos con fuerza de ley a que se refieren los artículos 5, 6 y 8 transitorios de la Constitución, según lo ordenado en el artículo 10 transitorio de la misma, al igual que los dictados con fundamento en los artículos 23 y 39 transitorios. Además a la Corte Constitucional también le compete revisar las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales (art. 241.9 CP).
En relación al control ejercido por la Corte Constitucional debe distinguirse el control formal, dirigido a constatar el sometimiento del órgano legislativo a los trámites impuestos por el mismo ordenamiento para exteriorizar su voluntad, del control material instituido para preservar la supremacía constitucional mediante la confrontación de contenidos, a fin de mantener en el ordenamiento solo aquellos que la interpretan y aplican fielmente, ya que, en el caso del control formal, se establece un término de caducidad de un año, pasado el cual sin que se haya presentado demanda al respecto, los eventuales vicios de forma en que hubiera incurrido el Legislador se entienden subsanados. Además en el parágrafo del artículo 241 se dispuso una medida de saneamiento previo, en virtud de la cual la Corte cuando advierta vicios de procedimiento subsanables, devolverá el acto objeto de control a la autoridad que lo profirió, para que ésta enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del mismo.
El control constitucional confiado a la Corte es integral, ya que al ejercer el control constitucional debe confrontar las normas impugnadas con la totalidad de los preceptos de la Carta Política, y no únicamente en relación con las disposiciones constitucionales invocadas por el actor. Por ello, si la Corte encuentra que el acto impugnado adolece de vicios de constitucionalidad materiales o procedimentales distintos a los señalados por el demandante, debe entrar a estudiarlos, aun cuando el actor no los haya considerado.
Las sentencias que en materia de control constitucional dicta la Corte Constitucional tienen efectos generales (erga omnes) –salvo las sentencias de revisión de tutelas y sus decisiones sobre la procedencia de las excusas del art. 137 CP-, obligatorios y constitutivos o sea hacia el futuro (ex nunc). Igualmente hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, lo que significa que las decisiones adoptadas por la Corte en cumplimiento de su misión de asegurar la integridad y la supremacía de la Carta, adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e inmutable, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en procesos anteriores, no resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento de fondo6. La cosa juzgada material limita la competencia del legislador para reproducir el contenido material de la norma contraria a la Carta Fundamental. Por ello, el inciso segundo del artículo 243 de la Carta Política añade que: “Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. Cuando el legislador desconoce esta prohibición, la Corte debe proferir un fallo de inexequibilidad por la violación del mandato dispuesto en el artículo 243 de la Constitución Política.
Sin embargo, no toda la sentencia de la Corte Constitucional hace tránsito a cosa juzgada tan sólo una parte de las sentencias posee tal carácter. Únicamente goza de fuerza vinculante, en todo caso, la parte resolutiva de las sentencias, pero también la argumentación de la parte motiva que guarde una unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia, de tal forma que no se pueda entender éste sin la alusión a aquéllos.
En efecto, la parte motiva de una sentencia de constitucionalidad tiene en principio el valor que la Constitución le asigna a la jurisprudencia en el inciso segundo del artículo 230: criterio auxiliar no obligatorio de la actividad judicial. Sin embargo, los fundamentos contenidos en la sentencia que guarden relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva, así como los que la Corte misma indique, en la medida en que tengan un nexo causal con la parte resolutiva de las sentencias, son también obligatorios y tienen fuerza vinculante y, en esas condiciones, deben ser observados por las autoridades y corrigen la jurisprudencia. Considerar que únicamente la parte resolutiva tiene fuerza de cosa juzgada, sería desconocer que, admitiendo una norma diferentes lecturas, el intérprete se acoja a lo dispositivo de una sentencia de la Corte Constitucional e ignore el sentido que la Corte Constitucional - guardiana de la integridad y supremacía de la Carta, le ha conferido a dicha norma para encontrarla conforme o inconforme con la Constitución.
Reseñar, por último, que la Corte Constitucional recurre con frecuencia a la técnica de la sentencia interpretativa. Se trata de sentencias formalmente desestimatorias, sin pronunciamiento de inconstitucionalidad, que, en cambio, suponen materialmente la estimación, ya que fijan una interpretación concreta y diferente a la literalidad del precepto, en la que puede sustentarse la constitucionalidad del mismo.
II.1.1. La acción pública de inconstitucionalidad.

La acción de inconstitucionalidad permite a todo ciudadano acusar directa y abiertamente, sin necesidad de demostrar interés particular o concreto, y sin vínculo procesal de ninguna especie cualquier ley o decreto con fuerza de ley que estime como inconstitucional, vinculando a la Corte Constitucional al examen del acto acusado y obligándola a emitir el juicio de constitucionalidad al respecto.
La acción de inconstitucionalidad tiene una naturaleza pública e informal (C- 183/02). En primer lugar, se trata de una acción pública, porque materializa la facultad que le asiste a cualquier ciudadano de cuestionar la validez del derecho producido en la instancia legislativa del poder público. En este sentido, se concibe como un derecho de participación política, como una de las herramientas más preciadas para la realización del principio de democracia participativa que anima el art. 1 Constitución C.P., permitiendo a todos los ciudadanos ejercer un derecho político reconocido por el propio texto constitucional en su artículo 40 y actuar como mecanismo de control del poder que ejerce el legislador cuando expide una ley. Por otra parte, se trata de una acción informal que no está sometida a complicadas exigencias, en la medida de que cuantos más formalismos se le imprima y más se especialice el lenguaje para interponerla, menor será el número de ciudadanos habilitados para accionar en defensa del texto fundamental, lo que, se afirma, restringiría ilegítimamente el carácter democrático de este medio de control constitucional.
La acción da lugar a un proceso de constitucionalidad propio e independiente, al no suscitarse con ocasión de la aplicación de una norma legal a un caso concreto, que adquiere el carácter de “procedimiento ordinario de control de constitucionalidad”. Los restantes mecanismos de control ante la Corte se sujetan a algunos trámites especiales, pero, en todo lo demás se regulan por el procedimiento ordinario con el fin de suplir vacíos.
En primer lugar, se presenta la demanda de inconstitucionalidad por escrito. Conforme al artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, al formalizar la acción de inconstitucionalidad debe indicarse con precisión: el objeto demandado, esto es, señalar las normas consideradas inconstitucionales y además transcribirlas literalmente; el concepto de la violación, lo que lleva implícita la necesidad de señalarlos preceptos constitucionales que se consideren infringidos y exponer el contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, pues no basta con que el demandante se limite a transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido; y, por último, presentar las razones por las cuales la Corte es competente para conocer del asunto, circunstancia que alude a una referencia sobre los motivos por los cuales le corresponde conocer de la demanda y estudiarla para tomar una decisión. Estos son los tres elementos que hacen posible un pronunciamiento de fondo por la Corte Constitucional, de lo contrario, termina inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional” (Sentencia C- 898 de 2001).
En todo caso, la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione, excluyendo todo rigorismo procesal, de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento. La Corte Constitucional, dando aplicación al principio pro actione, y con el fin de hacer prevalecer el derecho sustancial sobre el formal y garantizar los derechos a acceder a la justicia y a la participación democrática, así como el carácter ciudadano de la acción de inconstitucionalidad, ha subsanado distintos tipos de defectos de las demandas que, en principio, hubieran llevado a un fallo inhibitorio y que detectados en la etapa de admisión de la misma hubieran dado lugar a su rechazo.
Repartida la demanda, el magistrado sustanciador decide sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes, y en el mismo auto se ordena la fijación en lista de las normas acusadas por un término de diez días para que cualquier ciudadano las impugne o defiende. En el citado auto, cuando sea el caso, se decretan las pruebas cuya práctica debe efectuarse en el término de diez días. Admitida la demanda y dado traslado al Procurador General de la Nación, éste tiene un término de treinta días para rendir su concepto. Vencido dicho término, el magistrado ponente registra el proyecto de sentencia (ponencia) dentro de los treinta días siguientes. Finalmente, la Sala Plena dispone de un término de sesenta días para pronunciar la sentencia. En los demás procesos de constitucionalidad también se prevé el mismo orden de intervenciones: admisión a trámite, traslado al procurador, intervención ciudadana, registro de ponencia del magistrado sustanciador y expedición de la sentencia.
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