Colección de Análisis Jurisprudencial






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DERECHO ADMINISTRATIVO I






Cine Callao

Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS)

Fecha: 22/06/1960

Publicado en: Sup. Emergencia Económica y Teoría del Derecho - Colección de Análisis Jurisprudencial - Colección de Análisis Jurisprudencial



Voces: CINEMATOGRAFIA ~ CONSTITUCION NACIONAL ~ CONSTITUCIONALIDAD ~ CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION ~ DERECHO DE PROPIEDAD ~ DERECHOS CONSTITUCIONALES ~ EJERCICIO DEL COMERCIO ~ EMERGENCIA ECONOMICA ~ GARANTIAS CONSTITUCIONALES ~ LEY ~ LIBERTAD CONTRACTUAL ~ PODER DE POLICIA ~ POLITICA ECONOMICA ~ PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD ~ RECURSO EXTRAORDINARIO ~ SALA DE CINE

HECHOS:

La autoridad administrativa intimó a la Soc. An. Cinematográfica, en los términos de la ley 14.226, para que se presentaran "números vivos" en la sala de un cine de la Capital, bajo apercibimiento de multa. No cumplido el requerimiento, se sancionó a la intimada. Satisfecha la sanción, la interesada dedujo recurso de apelación. Llegadas las actuaciones a la Cámara del Trabajo, fue confirmada la resolución en cuanto "a estar comprendida la sala en cuestión en la ley 14.226" y revocada respecto de la multa. Interpuesto recurso extraordinario federal, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por mayoría, confirmó la sentencia.
SUMARIOS:

1. Conforme la tesis amplia y plena del poder de policía, aceptada desde el siglo pasado por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos, y adoptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, dentro de los objetos propios de aquel poder ha de estimarse comprendida -junto a la seguridad, la moralidad y la salubridad pública- la defensa y promoción de los intereses económicos de la colectividad.

2. La doctrina amplia del poder de policía ha tenido siempre, en el derecho argentino, la firme base de sustentación proveniente del art. 67, inc. 16 de la Constitución Nacional, que representa una de las previsiones de mayor valía entre las diversas que atañen a la organización económico-social de la Nación y de las provincias, toda vez que -con sujeción a los límites fijados por la propia Constitución- supone la anticipada habilitación de los recursos o técnicas que en cada uno de los estados por que atraviese el desarrollo del país, resulten aptos para impulsarlo.

3. Dentro de la tesis amplia del poder de policía, adoptada por la Corte Suprema de Justicia de la nación, ha de considerarse legítimamente incluida la facultad de sancionar disposiciones legales encaminadas a prevenir, impedir, morigerar o contrarrestar, en forma permanente o transitoria, los graves daños económicos y sociales susceptibles de ser originados por la desocupación en mediana o gran escala.

4. La Corte Suprema ha admitido reiteradamente el principio de la presunción de la constitucionalidad de las leyes, lo que, naturalmente, supone la de su razonabilidad, a lo menos cuando juegan elementos de hecho como los que se debaten en el caso -respecto de la obligación impuesta por la ley 14.226 (Adla, XIII-A, 162) de incluir "espectáculos artísticos vivos de variedades" en los programas de las salas cinematográficas de todo el territorio de la Nación-.

5. El análisis del mérito o eficacia de los medios arbitrados para alcanzar los fines propuestos, y la cuestión de saber si debieron elegirse los de la ley 14.226 (Adla, XIII-A, 162) u otros procedimientos, son ajenos a la competencia de la Corte, a la que sólo incumbe pronunciarse acerca de la razonabilidad de los medios elegidos por el Congreso, es decir, que sólo debe examinar si son o no proporcionados a los fines que el legislador se propuso conseguir, y en consecuencia si es o no admisible la consiguiente restricción a los derechos individuales afectados.

6. No es irrazonable la ley 14.226 (Adla, XIII-A, 162) y sus reglamentos, en cuanto imponen una carga a los empresarios cinematográficos, consistente en incluir "espectáculos artísticos vivos" en los programas de las salas de cine, toda vez que no suprime ni altera el derecho de ejercer su "comercio específico" en la sala destinada a ese efecto.

7. El sistema de la ley 14.226 (Adla, XIII-A, 162), consistente en establecer la obligación de incluir "espectáculos artísticos vivos de variedades" en los programas de las salas cinematográficas de todo el territorio de la Nación -art. 1°-, con el fin de asegurar adecuados niveles de ocupación a las personas dedicadas a las mencionadas actividades, no contrarían, por vía de principio, ninguna garantía o derecho constitucional, en tanto representan medios válidos de actuación del poder de policía.

8. Debe confirmarse la resolución, materia del recurso federal interpuesto, en cuanto consideró incluida a una sala de cine de la Capital Federal en la ley 14.226 (Adla, XIII-A, 162) -que obliga a los empresarios cinematográficos a incluir números vivos en su programación- y la revocó respecto de la multa impuesta, toda vez que el art. 1° de la ley en cuestión de la manera que ha sido aplicado, con modificación que la hace más favorable al apelante, no es violatorio de los arts. 14, 17 y 28 de la Constitución Nacional.

9. No corresponde fundar la constitucionalidad de la ley 14.226 (Adla, XIII-A, 162) en el llamado "poder de policía", cuya vigencia amplia estaría garantizada -en el caso- por el art. 67, inc. 16 de la Constitución, pues este inciso contiene una norma genérica, donde no siempre se observa la precisión del concepto -tomado de las "Bases" de Alberdi, publicista que se inspiró en la Constitución de Chile, pero que también defendió con énfasis el derecho de propiedad y el libre ejercicio del comercio-, y que no tiene similar en la Constitución de los Estados Unidos, debiendo analizarse su texto con relación a las otras normas constitucionales, porque de lo contrario le haría predominar en manera indebida sobre otros derechos igualmente reconocidos por la Constitución Nacional (Voto en disidencia del doctor Boffi Boggero).

10. Es tan contraria a la Constitución la concepción del ejercicio de un derecho sin restricciones emanadas de leyes que lo reglamenten -art. 14- para permitir la coexistencia de todos los derechos, como una que describa ese ejercicio alterado por la ley so color de su reglamentación -art. 28- (Voto en disidencia del doctor Boffi Boggero).

11. La libertad de comercio y el derecho de propiedad integran en nuestro ordenamiento el complejo de la libertad como atributo inherente al concepto jurídico de persona y comportan la posibilidad de elegir la clase de comercio que más conviene a su titular y la de ejecutar los actos jurídicos para el ejercicio de ese comercio, manejando los bienes propios a voluntad, sin que por principio sea posible la imposición de una actividad comercial determinada o la obligación de contratar con persona alguna transformando la libertad de contratar en el deber de hacerlo (voto en disidencia del doctor Boffi Boggero).

12. La ley 14.226 (Adla, XIII-A, 162), en su aplicación al caso, revela en esencia una fuerte y substancial restricción de la libertad de comercio y de la propiedad de los empresarios cinematográficos por parte del Estado, en tanto organizados para determinados fines se ven compelidos a realizar actividades que aunque reconozcan alguna semejanza con aquéllos, son evidentemente distintas de las libremente elegidas por esas empresas (voto en disidencia del doctor Boffi Boggero).
TEXTO COMPLETO:

Opinión del procurador general de la Nación

La ley 14.226 (Adla, XIII-A, 162), declara obligatoria la inclusión de espectáculos de variedades en los programas de las salas cinematográficas de todo el territorio de la Nación.

El recurrente impugna la constitucionalidad de la ley, sosteniendo que la misma vulnera las garantías que la Carta Fundamental acuerda a la libertad de comercio y al derecho de propiedad. El sistema estatuido le ocasiona agravios considerables en cuanto le impone una especialidad comercial a la que no está dedicado y le exige cuantiosas inversiones destinadas a adecuar la sala a espectáculos cuyo ofrecimiento no es propio de su actividad empresaria. Se ve obligado además a realizar los gastos que supone la contratación de artistas, y todo ello se ve agravado por la circunstancia de que no le es dable recuperar tales inversiones por la prohibición, emergente de una resolución ministerial, de trasladar el costo del número vivo al precio de las entradas.

La sola enunciación del problema contiene en sí la respuesta. La ley 14.226 es inconstitucional, y el sostenimiento de esta tesis no puede tropezar con otra dificultad que la que resulta de demostrar la evidencia.

El derecho de trabajar, de ejercer libremente el comercio o toda industria lícita, no está subordinado a otro requisito que al de la licitud. En Fallos, t. 98, p. 52, V. E. decía (consid. 3°) que el criterio constitucional para resolver si una industria es lícita no puede ser sino el de que ella no sea contraria al orden y a la moral pública o perjudique a un tercero, y que de este principio fundamental es corolario lógico (consid. 4°) el de que la autoridad no puede imponer determinados negocios por reputarlos de conveniencia pública, pues la reglamentación a que se refiere el art. 14 no puede tener otro objeto que facilitar el ejercicio de los derechos y coordinarlos con otros.

La razón de ser de la ley 14.226 se refleja patente en su art. 3°: asegurar adecuados niveles de ocupación a las personas dedicadas a cierto tipo de actividades artísticas.

Si de acuerdo con la recordada doctrina de V. E. la conveniencia pública no es causal suficiente para facultar a la autoridad a imponer determinados negocios, mal se aviene con este principio el de que tales negocios puedan, sí, imponerse en función de la conveniencia de sectores limitados. Y este contraste es aún más manifiesto si se advierte que el negocio se traduce en realidad en la obligación de prestar un beneficio cuya erogación se pone solamente a cargo de otro sector de la colectividad, determinado y reducido, en vez de ser extensiva, equitativa y proporcionalmente, a todos los miembros de la comunidad.

A través de la ley referida se han reglamentado derechos reconocidos en el art. 14 de la Constitución Nacional, y lo que V. E. debe resolver es si las atribuciones del poder reglamentario han sido ejercidas dentro del marco constitucional o si ha mediado extralimitación que comporta desnaturalizar aquellos derechos.

La ley regula una actividad empresaria y se refleja por tanto sobre la libertad de trabajo. Bueno es aquí recordar palabras de Alberdi: "No hay más que un sistema de reglamentar la libertad; y es el de que la libertad de unos no perjudique la libertad de los otros; salir de ahí no es reglamentar la libertad de trabajo, es oprimirla".

Si la ley se hubiera circunscripto a establecer para una clase de trabajo las condiciones en que el mismo debe contratarse o realizarse, se habría ajustado, en principio, a la limitación constitucional. Pero ha ido más allá. Ha consagrado para una categoría de personas un verdadero privilegio cuya repercusión económica incide perjudicialmente sobre otra.

La Constitución asegura a todos el derecho de ofrecer sus servicios y contratar su prestación. Materializarlo es una aspiración legítima. Pero a nadie asiste el derecho de imponer a otro en carácter de obligación exigible, irrenunciable, la de que acepte sus propios servicios sin que pueda eludir su contratación.

No se halla en tela de juicio la generosidad del propósito perseguido por la ley; lo que se cuestiona es la constitucionalidad del medio empleado para lograrlo. Si la autoridad estima que ese propósito debe cumplirse tiene a su alcance, para ello, atribuciones indiscutibles. Puede crear fuentes para ese trabajo atendiendo su erogación con sus propios fondos. Puede también simplemente subsidiar. Pero lo que no puede es substituir esas atribuciones por otra de la que carece: la de exigir que aquel propósito lo realice un grupo determinado imponiéndole al efecto las obligaciones del caso mediante el ejercicio de un poder de policía que, así ejercido, recuerda conceptos de Campbell Black y del Justicia Brewer: "ese poder de policía tan fácilmente pervertido hasta el extremo de convertirlo en un peligro para los derechos y la libertad" que "ha llegado a ser el refugio de todo atentado de la autoridad".

Cuando un determinado poder, con el pretexto de encontrar paliativos fáciles para un mal ocasional, recurre a facultades de que no está investido, crea, aunque conjure aquel mal, un peligro que entraña mayor gravedad y que una vez desatado se hace de difícil contención: el de identificar atribuciones legítimas en orden a lo reglado, con excesos de poder. Poco a poco la autoridad se acostumbra a incurrir en extralimitaciones, y lo que en sus comienzos se trata de justificar con referencia a situaciones excepcionales o con la invocación de necesidades generales de primera magnitud, se transforma, en mayor o menor tiempo, en las condiciones normales del ejercicio del poder. Ocurre después algo peor. Los mismos gobernados se familiarizan con el ejercicio, por parte del gobierno, de atribuciones discrecionales para resolver problemas. Y entonces, consciente o subconscientemente, pero siempre como si el derecho escrito vigente hubiera sido substituido o derogado por un nuevo derecho consuetudinario, cada sector de la comunidad exige, si está en juego su propio interés y es preciso para contemplarlo, que la autoridad recurra a cualquier desvío o exceso de poder. A cualquiera, no importa en qué medida, basta que sea idóneo para que la pretensión reclamada sea inmediata y favorablemente acogida; y así su concesión no comprometa el patrimonio estatal será más fácil y cómodo para el gobierno acordar lo pedido que denegarlo.

De esto se hace después una práctica. Así se va formando lo que se da en llamar "una nueva conciencia". Nada va quedando ya que sea pertinente por imperio de la ley o a través de sus instituciones, y el derecho se adquiere, se conserva o se pierde sin más causas que la propia voluntad del gobernante o la benevolencia sectaria con que hace funcionar su discrecionalidad.

El logro de cualquier aspiración, aunque se funde en el más elemental de los derechos, pasa entonces a depender de decisiones graciables. Incluso puede acontecer que el gobernante, cuya máxima función es asegurar el imperio de la legalidad, busque revestir sus actos de gobierno, aun los legítimos, de una generosa arbitrariedad, llevando así al ánimo del pueblo la sensación de que un sistema de derecho estricto no es compatible con el progreso.

El estado de derecho queda así suplantado por el caos de hecho. Desaparece la estabilidad jurídica y el pueblo, única fuente de soberanía, advierte, cuando es tarde, que la ha ido depositando paulatina y gradualmente, en manos de quien detenta el poder.

Para evitar que se llegue a tan lamentables extremos nuestra Carta Fundamental contiene diversas y acertadas previsiones, y la tarea de velar por su cumplimiento y hacerlas efectivas está asignada en última instancia al Poder Judicial. A él confía esa misión superior, y de su cabal cumplimiento depende, en definitiva, que las garantías constitucionales llenen su única finalidad: la de actuar como barreras infranqueables ante cualquier avance indebido de la autoridad. Ni a título de excepción, ni aun cuando considerado aisladamente uno de tales excesos pudiera tenerse por eficaz para atemperar un mal o para producir un beneficio, están los jueces habilitados para cohonestar los excesos de poder "in legibus salus".
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