I. la actividad de ordenación y control
descargar 224.53 Kb.
|
| I. LA ACTIVIDAD DE ORDENACIÓN Y CONTROL La Actividad Pública de Ordenación y Control o de Intervención, es aquella actividad mediante la cual la Administración restringe o modula la actividad de los particulares sin sustituir a estos en su ejercicio.
Finalidad General: Conciliar el respeto a la libertad y a la iniciativa privada con las exigencias del interés general. Finalidades concretas o específicas: Las de garantizar seguridad y proyección:
Se impone por aplicación del Artículo 14 de la Constitución: “Los españoles son iguales ante la Ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo o religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.” Supone que a supuestos de hecho iguales deben aplicárseles consecuencias iguales y que las diferencias de trato deben ser motivadas y justificadas.
Solo la Ley puede habilitar a la Administración para que esta pueda limitar la actividad de los particulares. El artículo 53 de la CE establece que solo por ley puede regularse el ejercicio de los derechos fundamentales. Cualquier intervención de la Administración estará, por tanto, sometida a la legalidad. Toda persona tiene derechos subjetivos que pueden ser intervenidos por la Administración, pero cualquier intervención en esa esfera requiere una norma con rango de Ley, eso significa que, para que la actuación de la Administración sea legítima, tiene que estar previamente habilitada por una Ley. Pero no es una reserva absoluta, ello no impide que partiendo de esa Ley existan Reglamentos que la desarrollen y colaboren con la Administración para regular el ejercicio de actuación de ese Derecho.
La ley le otorga una serie de potestades a la Administración, pero esas potestades son específicas de acuerdo a una finalidad. Esto aplicado a la intervención de la Administración supone que la Ley debe establecer de forma específica y concreta la forma en la que la Administración debe intervenir. No caben habilitaciones genéricas. Por lo tanto, para que una Administración pueda actuar no solo es necesario que exista una Ley previa que la habilite. No bastan habilitaciones en blanco; no caben remisiones en blanco de una Ley a un Reglamento, es decir, no puede dar la potestad de intervenir sin decir nada más, tiene además que establecer las bases suficientes y con suficiente precisión. En resumen: tiene que ser una habilitación previa, expresa, concreta y específica. Que en general le dice al Reglamento que líneas generales debe respetar.
Requisitos para que se cumpla el Principio de Confianza Legítima:
Se trata de un interés común que aunque no beneficie a la totalidad de la comunidad sí favorece al menos a una fracción importante de sus miembros. Es de por sí el principio que justifica la actividad Administrativa.
Naturaleza y tipos: Son instrumentos jurídicos con que las Administraciones públicas realizan las funciones dirigidas a garantizar la seguridad y la protección. Distinguimos:
II. INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN
La regulación del régimen de las actividades privadas para salvaguardar los intereses generales se lleva a cabo primordialmente a través de Leyes y los Reglamentos. Todas estas normas establecen limitaciones al ejercicio de derechos y de actividades privadas, o imponen deberes y obligaciones a los particulares. En todas estas materias rige una exigencia de reserva de ley, (artículo 53.1 de la Constitución) tanto si se trata de medidas que afectan al ejercicio de los derechos fundamentales, como si afectan a otros derechos constitucionales de los ciudadanos, tales como la propiedad, la libertad de empresa o el ejercicio libre de las profesiones. Regulación mediante Leyes:
Ejemplos: Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana o la de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España, o leyes especiales relativas a derechos determinados, como las Leyes Orgánicas reguladoras del Derecho de Reunión, del Derecho de Asociación o de la Libertad Sindical Ello no excluye que se pueda dictar en algunos casos legislación autonómica de desarrollo, en lo que no afecte a las condiciones básicas del ejercicio de tales derechos.
Regulación mediante Reglamentos: Se ciñe a aspectos complementarios, por lo general organizativos y de procedimiento. Las remisiones legales al reglamento no deben hacer posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, sino que deben limitarse a complementar la regulación legal cuando sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley. Carácter relativo del principio de reserva de Ley: El rango de las normas reglamentarias, en especial en materia económica, es muy variado, siendo frecuentes las habilitaciones legales no sólo al Gobierno, sino al Ministro de Economía y Hacienda u otros Ministros o incluso Secretarios de Estado, a Consejeros de las Comunidades Autónomas e incluso a algunas autoridades independientes, como el Banco de España, la CNMV, la CNE, la CMT y la CNSP que gozan de la potestad de dictar circulares o instrucciones que vinculan de manera directa a las empresas y demás operadores del sector regulado. Por lo que dado el carácter relativo de la Reserva de Ley en estos casos, es preciso establecer un régimen de producción reglamentaria que garantice de manera efectiva los principios de participación y transparencia.
La idea del plan en el Derecho público no es nueva, sin embargo es a partir del siglo xx cuando este tipo de instrumento de ordenación adquiere mayor relevancia, fundamentalmente como técnica de intervención del Estado en la economía.
Los Planes son decisiones generales de los poderes públicos que sobre la base de un análisis de problemas y situaciones existentes, fijan unos objetivos a lograr en un período de tiempo más o menos largo, y prevén y regulan las actuaciones públicas y en su caso privadas necesarias para alcanzarlos, así como los medios y recursos apropiados. Son equiparables a las Normas Reglamentarias a ciertos efectos de procedimiento y procesales.
Tienen por finalidad racionalizar la actividad de los poderes públicos excluyendo la improvisación y eliminando incertidumbres e inseguridades.
Los Planes pueden distinguirse por finalidad, por su naturaleza y por sus efectos jurídicos.
En los estados comunistas el plan constituía el instrumento capital de intervención. La iniciativa privada quedó sustituida por la dirección estatal de la economía. En los países que respetan la economía de mercado, la planificación ha sido vinculante para las propias Administraciones públicas y meramente indicativa u orientativa, salvo excepciones, para la iniciativa privada. En estos países, en especial en Europa, (Francia, Alemania e incluso España) la doctrina de Derecho público del siglo xx ha atribuido al plan gran importancia como forma de intervención o medio de la actividad administrativa, equiparable por su importancia a reglamentos, actos y contratos. Actualmente, las ideas neoliberales dominantes, para las que la planificación constituye una inadmisible restricción de la libre iniciativa económica y una causa de ineficiencia del sistema productivo han llevado a desechar la elaboración de un plan económico general, a pesar de lo cual, en España, por Ley 31/1991, de 30 de diciembre, se constituyó el Consejo Económico y Social, que existe también en la mayoría de las Comunidades Autónomas y en algunas Administraciones locales, dotado de funciones consultivas, pero de escasa relevancia práctica.
Los planes y programas de acción administrativa. Son instrumentos con los que las Administraciones públicas establecen sus propios objetivos para un período determinado, con carácter orientativo de su propia actuación (actuación pública por el método de dirección por objetivos). Este tipo de Plan no vincula a otros sujetos ajenos a la Administración y sólo puede afectarles de manera indirecta. Su tramitación es diversa dependiendo de su importancia o de la materia que traten:
Las materias que ordenan este tipo de planes son aquellas en que deben predominar los intereses públicos sobre los privados y es necesario con este fin delimitar los derechos y las posibilidades de actuación de una pluralidad de sujetos. Son de dos tipos: Planes Administrativos Indicativos y Concertados: Son aquellos planes que la Administración aprueba no sólo para dirigir su propia acción sino para orientar también, de manera indicativa y muchas veces concertada, actuaciones de los operadores económicos privados. Ejemplos: El Plan Energético Nacional, planes y programas de transporte terrestre (ambos vinculantes en algunos aspectos) o los planes de desarrollo turístico. Planes Administrativos Vinculantes: Son Planes vinculantes para los particulares, que se establecen en algunas leyes sectoriales. Este tipo de Plan asume una función de ordenación semejante a la de un reglamento por sus efectos jurídicos, es decir, establece derechos, obligaciones, limitaciones y cargas para los interesados, aunque su contenido incluya también la previsión de acciones administrativas e inversiones y su programación temporal, medidas de fomento y otras actuaciones. Ejemplos: Los planes de urbanismo y ordenación del territorio, los planes hidrológicos, los planes de ordenación de los recursos naturales, que ordenan los espacios natura- les protegidos, y los subsiguientes planes rectores de uso y gestión de los mismos, los planes de regadíos y de transformación o reforma agraria, los planes forestales, etc. Las leyes y reglamentos de desarrollo regulan, de manera minuciosa el procedimiento de elaboración de estos planes, que incluye trámites de participación de los interesados o de los ciudadanos en general, su contenido característico o necesario, sus efectos jurídicos, su plazo de vigencia y las condiciones y modalidades de su modificación o revisión. Todos estos planes pueden ser objeto de recurso ante los Tribunales Contencioso-Administrativos, con la única excepción de aquellos que se aprueban por ley (Plan Hidrológico Nacional, algunos planes autonómicos de ordenación del territorio o de protección ambiental) los cuales sólo pueden ser objeto de control mediante los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad de las leyes. A los otros, en particular los planes urbanísticos, la jurisprudencia los equipara a los reglamentos a efectos de impugnación, por lo que son admisibles tanto los recursos directos como los indirectos contra los mismos.
Es el instrumento de ordenación más novedoso: normas técnicas elaboradas por organizaciones privadas, que son aceptadas por las empresas de un determinado sector o bien se declaran vinculantes por una decisión pública. Su utilidad se explica por la necesidad de regular de forma minuciosa las especificaciones o características de productos o instalaciones, ya sean industriales o de otro tipo, como las condiciones de su fabricación, construcción, distribución o comercialización o los requisitos para su autorización. Este tipo de normas son muy numerosas y la mayoría se aprueban como reglamentos o se contienen en anexos técnicos de las normas reglamentarias, de cuya naturaleza jurídica participan. Ejemplos: el Código Técnico de la Edificación, los niveles máximos de emisión o vertido autorizable de sustancias contaminantes a la atmósfera o las aguas o de inmisión y emisión acústica; las normas técnicas de protección civil, así como numerosas reglamentaciones técnicas industriales. El desarrollo del comercio mundial globalizado determina la necesidad de establecer normas técnicas comunes o estandarizadas, que faciliten los intercambios. Tales reglas comunes pueden aprobarse a través de normas vinculantes de armonización, como son las directivas europeas, aunque a veces esta solución se sustituye por el reconocimiento mutuo de normas nacionales por otros Estados, previa coordinación de sus criterios sustantivos. También es cada vez más frecuente que la elaboración de dichas especificaciones técnicas se remita a organizaciones privadas, de ámbito estatal, europeo o internacional, que gozan del reconocimiento de las propias empresas o sectores económicos afectados, y que se suelen denominar organismos o instituciones de normalización. Ejemplos: International Organization for Standarization (ISO), Comité Europeo de Normalización (CEN). En España, la entidad autorizada para estos fines es la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR). Las normas técnicas elaboradas por estos organismos no tienen naturaleza jurídica pública. Su eficacia depende de la aceptación voluntaria por las empresas interesadas y de ahí que se defina esta modalidad de producción normativa como autorregulación. No obstante, la aceptación y aplicación de las normas técnicas mencionadas tiene su reflejo en el mercado, en la medida en que constituye una garantía de la correcta actuación de las empresas, ya sea en lo relativo a la seguridad y calidad de su productos o servicios como en el respeto al medio ambiente. Para ello se prevé en algunos casos la emisión de declaraciones públicas, acreditaciones o certificaciones por parte de los organismos de certificación autorizados. Estas normas de origen privado pueden alcanzar naturaleza pública y fuerza vinculante de iure en la medida en que un acto normativo público se remita expresamente a ellas o asuma como propio su contenido. La extensión de los supuestos de autorregulación testimonia el desarrollo del modelo de colaboración entre la Administración y las organizaciones del sector privado que se ha venido produciendo en las últimas décadas. |
Añadir el documento a tu blog o sitio web
