Informe de ponencia para primer debate del Proyecto de Ley Orgánica 147 de 2015






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Bogotá, 26 de mayo de 2015


Doctor

Juan Manuel Galán Pachón

Comisión Primera de Senado

Presidente

REF: Informe de ponencia para primer debate del Proyecto de Ley Orgánica 147 de 2015, “Por medio de la cual se promueven mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en el ejercicio de las funciones de los Congresistas de la República”

Respetado Señor Presidente:
Con el fin de responder al encargo que me hiciese la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, y conforme a lo preceptuado en los artículos 150, 153 y 156 de la ley 5ª de 1992, con toda atención me permito presentar informe de ponencia para primer debate del Proyecto de Ley Orgánica 147 de 2015 “Por medio de la cual se promueven mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en el ejercicio de las funciones de los Congresistas de la República”, radicado el día 25 de marzo de 2015 y publicado en la Gaceta 185 de 2015.
Con el propósito de exponer la constitucionalidad y conveniencia del proyecto de ley orgánica 147 de 2015, dividimos la presente ponencia en ocho secciones. En primer lugar, explicamos el objetivo del proyecto de ley orgánica 147 de 2015. En segundo lugar, explicamos la estructura del proyecto de ley y su contenido. En tercer lugar, mencionamos proyectos de ley y leyes de la república que se han ocupado de regular algunos de los temas planteados por el presente proyecto de ley. En cuarto lugar, hacemos una justificación de la propuesta relacionada con la publicidad de la información de los congresistas y con su rendición de cuentas, mostrando la manera como en el derecho comparado se reglamentan las medidas de transparencia de los congresistas. En quinto lugar, explicamos la propuesta de establecer mecanismos de elección transparente de los altos funcionarios del Estado. En sexto lugar, se explica la propuesta de transparencia y participación ciudadana en las iniciativas legislativas tramitadas por el Congreso. En séptimo lugar, se presenta un resumen del foro que se realizó el 25 de mayo sobre este proyecto de ley. Y en octavo lugar, presentamos un cuadro que compara el texto original del proyecto de ley orgánica 147 de 2015 con el pliego de modificaciones que propongo en esta ponencia.


  1. Objetivo del proyecto de ley orgánica 147 de 2015


El presente proyecto de ley tiene por objeto promover medidas de rendición de cuentas de los congresistas y transparencia en el Congreso. Con esta finalidad, el proyecto pretende dar cumplimiento a los principios de moralidad y transparencia en la actuación de la Administración Pública (artículo 210 de la Constitución Política) y al mandato constitucional de involucrar a todos los ciudadanos en las decisiones que los afectan (artículo 2 de la Constitución).
Igualmente, pretende sacar a Colombia del rezago regional en materia de medidas de transparencia de la rama legislativa, pues como se verá más adelante, Colombia se encuentra entre los países de la región que han adoptado las medidas más pobres en este sentido. Así lo han hecho ver distintos informes. También lo ha expresado así la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que le ha sugerido a Colombia adoptar medidas en materia de transparencia del poder legislativo.


  1. Estructura del proyecto de ley orgánica 147 de 2015


El proyecto de Ley Orgánica No. 147 de 2015, “Por medio de la cual se promueven mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en el ejercicio de las funciones de los Congresistas de la República”, tal como fue radicado, tenía como propósito modificar la Ley 5 de 1992 en tres áreas: (i) publicación de información de interés público, (ii) rendición de cuentas y registro de actuaciones de los Congresistas y (iii) disposiciones para la transparencia en las elecciones realizadas por el Congreso.
Posteriormente, a partir de la realización del foro público sobre este proyecto de ley (del cual se da cuenta en detalle más adelante en la ponencia), los autores del proyecto hemos considerado conveniente incluir tres aspectos adicionales. Por un lado, consideramos de suma importancia que en una iniciativa que se ocupa de adoptar medidas de transparencia en el Congreso se incluyan normas que regulen las comisiones de conciliación. Como se sabe, las comisiones de conciliación están reguladas de manera muy superficial en la ley 5ª, lo cual ha arrojado muchas dudas sobre su funcionamiento. Estas dudas se incrementaron con lo acaecido en el trámite de la reforma a la justicia, aprobada por el Congreso en junio de 2012. Para regular este tema, incorporamos al proyecto de ley orgánica las disposiciones propuestas por el senador Germán Varón Cotrino mediante el proyecto de ley 097 de 2014 de Senado, por solicitud expresa de su autor y de común acuerdo con él.
Por otro lado, por sugerencia de los senadores Luis Fernando Velasco y Carlos Fernando Galán, y de otros participantes en el foro público, como Congreso Visible, incluimos normas que acercan el procedimiento legislativo a los ciudadanos, con el fin de facilitar su participación activa en el trámite de normas. La primera de ellas obliga a los autores de un proyecto de ley a presentar, al momento de su radicación, un resumen del proyecto, que dé cuenta del contenido del proyecto que se radica en lenguaje sencillo y breve. La intención de esta norma es facilitar a los ciudadanos familiarizarse con distintas iniciativas legislativas. La segunda norma sobre este mismo tema tiene que ver con la creación de una herramienta que permita a los ciudadanos enviar observaciones e inquietudes ante iniciativas legislativas en trámite, que deberán ser contestadas por quienes sean sus autores. Esta norma pretende facilitar que el ciudadano pueda interactuar con los congresistas que promueven iniciativas legislativas que les interesan, sobre las que tiene conocimiento, que le generan dudas, etcétera.
Finalmente, incluimos una norma que establece el deber del Congreso de responder a los informes anuales que el Gobierno nacional le presenta. Esta disposición tiene por objeto que el Congreso “tome cuentas” al Gobierno nacional, con el fin de que la rendición de cuentas que éste hace ante el Congreso sea efectiva y se acerque a la dinámica prevista en el proyecto de Ley Estatutaria número 134 de 2011 Cámara - 227 de 2012 Senado, “por el cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación ciudadana”. Al incluir esta norma en el proyecto de ley, se pretende avanzar no solo en el proceso de rendición de cuentas que el Congreso realiza ante la ciudadanía, sino también en la rendición de cuentas que otros funcionarios (en este caso, el Gobierno nacional) presentan ante el Congreso.
Las tres disposiciones que se incluyen en el pliego de modificaciones al proyecto de ley 147 de 2015 guardan unidad de materia con el texto propuesto, en la medida en que todas plantean modificaciones al reglamento del Congreso y tienen en común referirse al tema de transparencia legislativa y del Congreso.
El siguiente cuadro muestra la estructura del proyecto de ley, tal como se plantea en el pliego de modificaciones:


Artículo 1

Objeto del proyecto de ley

Artículo 2

Adición a los deberes del Secretario General el deber de hacer público el archivo legislativo de manera digital y de hacer pública y accesible la información referente a transparencia legislativa, rendición de cuentas y elección de funcionarios.

Artículo 3

Adición a los deberes del Congresista el de cumplir las disposiciones referentes a transparencia legislativa y rendición de cuentas.

Artículo 4

Se adiciona una sanción disciplinaria a los congresistas, la de “declaración pública de incumplimiento a las disposiciones de transparencia legislativa”.

Artículo 5

Se establece el deber de los congresistas de presentar un informe de rendición de cuentas.

Artículo 6

Se especifica el contenido del informe de rendición de cuentas de los congresistas.

Artículo 7.

Se explica en qué consiste el registro de actuaciones de los congresistas, el cual hará parte del informe de rendición de cuentas.

Artículo 8. 

Se señala qué actuaciones de los congresistas deben registrarse, al especificar que las actuaciones de los congresistas deben registrarse cuando se realicen frente a determinados funcionarios.

Artículos 9

Se regula la publicidad del informe de rendición de cuentas.

Artículos 10

Se establece una sanción disciplinaria por no rendir cuentas de manera reiterada.

Artículo 11

Se establece un deber al Secretario General de cada cámara de publicar cierta información sobre cada congresista.

Artículo 12

Se establece un deber a la Oficina de Recursos Humanos de publicar la hoja de vida de los integrantes de las Unidades de Trabajo legislativo de los congresistas.

Artículo 13

Se crea una función de la Procuraduría de capacitar en los mecanismos de publicidad y rendición de cuentas contemplados en el proyecto de ley.

Artículo 14

Se establece el deber de publicar las hojas de vida de los candidatos a ocupar un cargo cuya elección corresponde al Congreso y a una de sus cámaras.

Artículo 15

Se establece una audiencia pública en el proceso de selección de los cargos cuya elección corresponde al Congreso y a una de sus cámaras.

Artículo 16

Se regula la participación de la ciudadanía en la audiencia pública, mediante el mecanismo de formulación de preguntas.

Artículo 17

Se señala que las entidades nominadores de los cargos que deben postular a los candidatos que elige el Congreso deben ajustar sus procedimientos de selección al procedimiento de elección previsto en la presente ley.

Artículo 18

Se establece la obligación del Congreso de tomar cuentas activamente a los informes que presenten los ministros al Congreso.

Artículo 19

Se establece como requisito para la radicación de proyectos de ley la presentación de un documento que lo resuma.

Artículo 20

Se establece como requisito para la radicación de proyectos de ley la presentación de un documento que lo resuma.

Artículo 21

Se establece que habrán dos formas de presentar observaciones a un proyecto: en intervenciones ante las comisiones constitucionales y mediante observaciones escritas.

Artículo 22

Se establece una aclaración de redacción con relación a las observaciones formuladas mediante intervenciones ante las comisiones constitucionales.

Artículo 23

Deber de los ponentes de los proyectos de ley de dar respuesta a las observaciones que los ciudadanos hagan a un proyecto.

Artículo 24

Se establece que quienes nombrarán las comisiones de conciliación son las mesas directivas de cada cámara.

Artículo 25

Se establece que en la conformación de las comisiones de conciliación deberá tomarse en cuenta el criterio de adecuada representación de los partidos y movimientos.

Artículo 26

Se establece que el informe de conciliación no podrá votarse sino después de dos días de publicado.

Artículo 27

Se confiere la facultad a las Mesas Directivas de cada cámara de expedir los reglamentos necesarios para la plena implementación de la ley.

Artículo 28

Vigencia de la ley.




  1. Antecedentes del proyecto de ley orgánica 147 de 2015


En el presente apartado mostraremos que los temas propuestos por el proyecto de ley orgánica 147 de 2015 tienen fundamento normativo en distintas disposiciones ya aprobadas por el Congreso de la República. Igualmente, mostraremos que los temas propuestos en este proyecto ya han sido objeto de distintos proyectos de ley, que no han sido aprobados hasta ahora.


  1. Rendición de cuentas de los congresista


El proyecto de Ley Estatutaria número 134 de 2011 Cámara - 227 de 2012 Senado, “por el cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación ciudadana”, propuso la adopción de una sección titulada “rendición de cuentas de la rama legislativa”, la cual incluía una rendición de cuentas del Congreso y una “rendición de cuentas de los congresistas”. Este aparte fue suprimido en tercer debate.
La Ley 1147 de 2007, “por la cual se crean la Comisión Especial de Modernización y las Unidades Coordinadoras de Asistencia Técnica Legislativa y Atención Ciudadana del Congreso de la República”, estipula la obligación para los congresistas de presentar un “informe legislativo” por parte de los Congresistas, 15 días después de terminado cada periodo de sesiones, sin hacer mención específica a uniformidad en la presentación y consecuencias de incumplimiento.


  1. Registro de actuaciones de los congresistas


Desde 1998 no se registran proyectos que propongan registrar las actuaciones de interés público que realizan los congresistas. Sin embargo, sí se han presentado proyectos que han propuesto registrar las actividades de incidencia de cabilderos con autoridades públicas, entre las cuales se incluye a los Congresistas.
En 1999 se radicó el proyecto 219, “Por medio del cual se regula el cabildeo”. Desde ese momento se registran nueve proyectos de ley similares, todos ellos fueron archivados sin aprobación. Actualmente, el proyecto de ley 94 del 2014, “Por el cual se regula el ejercicio de cabildeo y se crea el Registro Único Público de Cabilderos”, cuyo autor es el senador Carlos Fernando Galán, se encuentra pendiente de segundo debate en la plenaria del Senado de la República.


  1. Publicación de información de interés público de los Congresistas y de su gestión


La Ley No. 1712 de 2014, “Por medio de la cual se crea la ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional y se dictan otras disposiciones”, regula la publicación de información por las entidades del Estado, incluyendo al poder legislativo. Sin embargo, no cubre la publicación de información sobre los congresistas y sobre su unidad de trabajo legislativo y la información de interés público referida en este proyecto.

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