Resumen: Estudio del Derecho Municipal o del régimen jurídico de las Municipalidades en Costa Rica, con abordaje de sus antecedentes, el gobierno y la administración municipal, su autonomía política e interacción con la Administración Central.






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títuloResumen: Estudio del Derecho Municipal o del régimen jurídico de las Municipalidades en Costa Rica, con abordaje de sus antecedentes, el gobierno y la administración municipal, su autonomía política e interacción con la Administración Central.
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fecha de publicación11.09.2015
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Administración Pública Municipal

(Costa Rica)

Dr. Ernesto Jinesta L.1
Sumario: Introducción. 1.- Antecedentes. 2.- Regulación constitucional. 3.- Regulación legal. A.- Código Municipal de 1998. B.- Leyes sectoriales. C.- Regulación reglamentaria. 4.- Gobierno y Administración Municipal. A.- Gobierno. B.- Administración. 5.- Problemática interacción entre la Administración Pública Central y la Administración Pública Municipal: Tutela administrativa versus autonomía política o de gobierno municipal. 6.- Desafíos y dilemas en la transferencia de competencias de la Administración Pública Central a la descentralizada Municipal. A.- Relevancia de la reforma parcial al artículo 170 de la Constitución en 2001. B.- Fortalecimiento del régimen y de la autonomía municipal. C.- Verdadero sentido jurídico del concepto “traslado de competencias”: Incremento de la descentralización territorial. D.- Naturaleza jurídica del proceso de transferencia de competencias diseñado por el constituyente derivado. E.- Principios rectores del proceso de transferencia de competencias. a) Principio de provisión o de disponibilidad presupuestaria. b) Principio de progresión o graduación. c) Principios de diferenciación y proporcionalidad. F.- Sujetos del proceso de transferencia de competencias. a) Sujeto activo o transferidor: ¿Administración Pública Central o Administración Pública Descentralizada? b) Sujeto pasivo o transferido: ¿Municipalidades, ligas, federaciones y confederaciones de municipios? G.- Objeto del proceso de transferencia. H.- Extensión, alcances y límites del proceso de transferencia de competencias. I.- El desarrollo legislativo del proceso de transferencia de competencias según la Constitución. 7.- Desarrollo legislativo parcial del proceso de transferencia de competencias. A.- Proceso lento e inconcluso. B.- La Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, No. 8801 de 28 de abril de 2010. C.- Ausencia de las siete leyes especiales
Resumen:

Estudio del Derecho Municipal o del régimen jurídico de las Municipalidades en Costa Rica, con abordaje de sus antecedentes, el gobierno y la administración municipal, su autonomía política e interacción con la Administración Central. Se analiza la problemática de la transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades para fortalecer la descentralización territorial, democratizar y acercar la gestión pública local a los ciudadanos para que tengan una mayor participación en el manejo de la cosa pública.
Abstract:

The scope of this paper is to examine the Municipal Law or the municipal legal regime in Costa Rica, with emphasis on its history, the municipal government and its administration, its political autonomy and the interaction with the central government. It analyzes the shift of power from the central government to the municipalities to strengthen territorial decentralization, to encourage democratization and local governance, bringing it closer to the citizens for their greater involvement in the management of public affairs.

    Palabras claves:

    Derecho Municipal. Derecho Municipal de Costa Rica. Administración Pública Municipal. Régimen jurídico de las Municipalidades. Gobierno y Administración Municipal. Autonomía municipal. Interacción entre Administración Pública Central y Descentralizada Territorial. Transferencia de competencias de la Administración central a la descentralizada territorial. Retos y desafíos en la transferencia de competencias. Estado de desarrollo de la transferencia de competencias.

    Keywords:

    Municipal Law. Municipal Law of Costa Rica. Municipal Public Administration. Legal regime of the municipalities. Government and Municipal Administration. Municipal autonomy. Interactions between the Central and the Territorial Public Administrations. Transference of central government power to the municipalities and its challenges. Development status of the transference process.



Introducción
En el ordenamiento jurídico-administrativo costarricense, las Municipalidades tienen un papel relevante en la gestión y administración de los intereses y servicios locales. En el caso del Estado costarricense, como Estado unitario, existe una organización territorial simple, puesto que, se divide en siete provincias, siendo que cada provincia se subdivide en cantones y éstos, a su vez, en distritos (artículo 168, párrafo 1°, de la Constitución).

En Costa Rica, existe una relación directa entre cantón y municipio, puesto que, para cada cantón existe, necesaria y automáticamente, una Municipalidad. Actualmente, existen en el territorio nacional ochenta y un cantones y, por consiguiente, ochenta y un municipalidades. El ámbito competencial de carácter territorial de las Municipalidades, por consiguiente, es el respectivo cantón. Los cantones, según la Constitución solo pueden ser creados mediante una ley reforzada, aprobada por dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa (artículo 168, párrafo in fine, de la Constitución).

No siempre se han utilizado los mejores criterios para definir, territorialmente, un cantón, de otra parte en la organización municipal costarricense encontramos una asimetría municipal, puesto que, hay cantones completamente disimiles y, por consiguiente, gobiernos y administraciones municipales diferentes. En efecto, contamos con municipios pequeños, medianos y grandes. Las diferencias son determinadas por los índices de desarrollo urbanístico y poblacional, económico y social, lo que dificulta establecer un régimen jurídico unitario para todas las municipalidades.

Tradicionalmente, en Costa Rica, las municipalidades se han encargado de competencias y servicios públicos residuales o secundarios, no asumidos por la Administración Central o la descentralizada por servicios o institucional, lo que obedece a una fuerte mentalidad centralista producto de enfrentamientos entre localidades durante el siglo antepasado que llevaron a la necesidad de afirmar un Estado nacional y unitario.

La Constitución de 7 de noviembre de 1949, optó por un régimen de descentralización territorial o municipal fuerte e intenso, sin embargo, después de sesenta y cinco años de vigencia de ese texto fundamental, aún no se observa un proceso de descentralización territorial robusto.

Progresivamente, por el desarrollo humano, social, económico y cultural del pueblo costarricense, las municipalidades han ido asumiendo un papel más relevante en la gestión pública, desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1949, lo que ha demandado profundos cambios constitucionales y legales. Así, en el año 2001 se reformó parcialmente el artículo 170 constitucional en procura de un régimen municipal más intenso y de una descentralización territorial más intensa, sin embargo, como veremos, la aspiración del poder constituyente derivado expresada en la referida enmienda no ha cristalizado como se esperaba.

En esta contribución abordaremos, grosso modo, los antecedentes, las competencias, potestades y la organización municipal en Costa Rica, sin soslayar los principales retos y desafíos que enfrentan los municipios en nuestro país.
1.- Antecedentes
La administración pública local ha ido, progresivamente, asumiendo un papel protagónico en el Derecho Público costarricense, aunque no el óptimo. Después de un rol relevante durante el movimiento independista, asumen otro, absolutamente, desteñido ante un Estado fuertemente centralizado, por razones histórico-políticas.

Tanto en el Pacto Social Fundamental Interino o “Pacto de Concordia” de 1° de diciembre de 1821, primera constitución, como en el Primer y Segundo Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica (respectivamente, de 17 de marzo y de 16 de mayo de 1823), al gobierno local se le denominaba “Ayuntamiento”.

Es en la Ley Fundamental del Estado de Costa Rica de 20 de abril de 1830, la primera constitución en que se hace referencia a la “Municipalidad”, concretamente, en el “Capítulo 12” relativo al “Gobierno Interior de los Pueblos”, siendo que el artículo 111 indicaba que en cada pueblo “por pequeño que sea habrá una Municipalidad electa popularmente”. Norma que fue reiterada en el artículo 176 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Costa Rica de 9 de abril de 1844 (Título VIII, Sección Única). No obstante, desde la Ley de Bases y Garantías de 8 de marzo de 1841 como en la citada Constitución Política de 1844, las municipalidades estarán sujetas al Jefe Político del Departamento –que luego se convertirían en las provincias- cargo que era de nombramiento del Poder Ejecutivo.

La Constitución Política de 10 de febrero de 1847, tiene como figura preponderante al “Gobernador Político departamental” o de cada Departamento, siendo que admite “Cuerpos municipales compuestos, en las cabeceras de departamento” y en las “poblaciones menores” (artículos 157-167), con lo que se vuelve a reafirmar la idea de la fuerte centralización.

La Constitución Política de la República “reformada” de 30 de noviembre de 1848, por primera vez, introduce un “Título X” denominado el “Régimen Municipal”, concretamente, en su artículo 101 preceptuaba que Habrá en la capital de cada Provincia y en las cabeceras de cantón, cuerpos municipales, cuya organización, funciones y responsabilidad serán puntualizadas en las ordenanzas de estas corporaciones (…)”. Es, entonces, en la Constitución de 1848, la primera vez, que se establece una relación inmanente entre cantón y gobierno municipal y la necesidad de someter el régimen municipal a “ordenanzas municipales”.

La Constitución Política de 27 de diciembre de 1859, tenía el “Título Décimo” dedicado al “Régimen Municipal”. En esta constitución, por primera vez, se divide el territorio nacional en provincias, cantones y distritos. En esta Constitución de 1859, se hace referencia, nuevamente, en el artículo 134, a la necesidad de someter el régimen municipal a las respectivas “Ordenanzas municipales”. Su regulación pone de manifiesto la tendencia profundamente centralista y sofocadora del régimen local, al indicar lo siguiente:

Art. 135. Habrá en la capital de cada Provincia una Municipalidad á la cual corresponde la administración, cuidado y fomento de los intereses y establecimientos de la Provincia, la formación y conservación del rejistro cívico y del censo de la población y esclusivamente la administración é inversión de los fondos municipales, todo conforme al respectivo Reglamento orgánico.

Art. 136. Habrá en cada Provincia un Gobernador, ajente del Poder Ejecutivo y de nombramiento de este, con las calidades y atribuciones que le señale la ley.”
En la Constitución Política de 15 de abril de 1869, nuevamente, se dedica el “Título Duodécimo” al “Régimen Municipal”, sin embargo se limita las municipalidades a la “Capital de cada provincia (…) á quien corresponde la administración, cuidado y fomento de los intereses y establecimientos de la Provincia (…)” (artículo 144), sin embargo persiste el centralismo al consagrar la figura del “Gobernador” de provincia nombrado por el Poder Ejecutivo, como agente de éste órgano central y con las atribuciones que le estableciera la ley.

La Constitución de 7 de diciembre de 1871 reproduce, idénticamente, en el “Título XI”, las disposiciones de la Constitución de 1869 sobre el “Régimen Municipal”, con lo que se vuelve a reiterar el esquema fuertemente centralizado que inicia con la administración del Presidente Braulio Carrillo Colina.
Durante el período de 1867 a 1970, la Administración Municipal tuvo como régimen jurídico las denominadas “Ordenanzas Municipales” No. 20 de 24 de julio de 1867, que les daban una serie de competencias auxiliares, desteñidas y residuales con una fuerte intervención y control del gobierno central a través del Gobernador de Provincia que era un órgano designado por el Poder Ejecutivo. Cabe advertir que las “Ordenanzas Municipales” de 1867 fueron expresamente derogadas con el vigente y actual Código Municipal de 1998.

El panorama cambio, por lo menos a nivel constitucional, con la Constitución de 7 de noviembre 1949, que les concede un competencia general definida a través de un concepto jurídico indeterminado “administración de los intereses y servicios locales” (artículo 169) y les confiere autonomía política y de gobierno (artículo 170). Sin embargo, estas normas constitucionales serán desarrolladas por el legislador ordinario hasta 1970 con el primer Código Municipal, Ley No. 4574 de 5 de mayo 1970. Nótese tuvieron que pasar veinte años para que los artículos 169 y 170 de la Constitución fueran desarrollados legislativamente. Durante ese lapso, prácticamente, los municipios siguieron manteniendo su rol desteñido y mínimo en el concierto de la organización administrativa costarricense. Tal parece que el mandato constitucional emitido en 1949 y contenido en los ordinales 169 y 170 de la Constitución de dotar a los ayuntamientos de una competencia general y de autonomía, quedaron, durante un cuarto de siglo, como letra muerta y, lamentablemente, se entendió como una norma programática, sin eficacia directa e inmediata.

En 1970 con el primer Código Municipal (Ley No. 4574 de 5 de mayo de 1970), que, por cierto, se adelanta a cualquier codificación en materia de Derecho Administrativo en el ordenamiento jurídico costarricense, las municipalidades recobran un papel relevante en la administración de los intereses y servicios públicos locales, aunque no el verdaderamente querido por el movimiento municipalista costarricense que desde la década de los años cincuenta del siglo pasado, a través de diversos congresos, apostó por una descentralización territorial fuerte y consolidada.

En 1998 se dicta el segundo Código Municipal, Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998, con la pretensión de fortalecer la autonomía municipal y de separar de manera más precisa el gobierno y la administración local de la nacional. Sin embargo, el balance general sobre las regulaciones contenidas en este segundo Código Municipal han sido muy conservadoras en la consolidación del régimen municipal. Básicamente, lo que se hecha de menos es la atribución de competencias exclusivas y excluyentes de los municipios, con lo que, en la mayoría de los casos, se produce una concurrencia o trasposición de competencias y potestades con la Administración central o estrictamente estatal y algunas instituciones autónomas que forman parte de la Administración descentralizada por servicios o funcionalmente (v. gr. Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Caja Costarricense de Seguro Social, etc.).

Todavía, actualmente, después de más de cincuenta años de vigencia de la Constitución de 1949 que dispuso dotarlas de autonomía administrativa y política o de gobierno, asignándole la administración de los intereses y servicios locales y el gobierno local, son muy pocas las competencias y potestades que les hayan sido atribuidas, expresamente, a los municipios.

En el año 2001 se produce un hito de gran relevancia en el fortalecimiento de la descentralización territorial, a través de una reforma parcial al artículo 170 de la Constitución, mediante la Ley No 8106 de 3 de junio de 2001. Por virtud de esa enmienda constitucional, impulsada por el movimiento municipalista costarricense, se dispone que del presupuesto ordinario de la República se le asignará a todas las municipalidades un 10% de los ingresos ordinarios calculados para el año económico correspondiente con la finalidad de ejercer una serie de competencias en manos de la Administración Pública central, básicamente, ministerios y órganos del Poder Ejecutivo, a través de una transferencia progresiva regulada a través de una ley general y siete leyes especiales las que debían dictarse, según la norma transitoria de la reforma constitucional, de forma gradual y periódica en un plazo no superior de ocho años.

Esta reforma constitucional tiene el fin evidente de fortalecer, al máximo, la descentralización territorial a través de un proceso gradual de transferencia de competencias de la Administración Central, concretamente, del Poder Ejecutivo, a las corporaciones locales, para que ejerzan, de manera exclusiva y excluyente, ciertas competencias y potestades.

Nuevamente, se produce un desfase entre las directivas constitucionales y su desarrollo legislativo, tal y como ocurrió entre 1949 y 1970 para la implementación parcial de los artículos 169 y 170 de la Constitución, en su versión primigenia. En efecto, la enmienda parcial a la Constitución, como indicamos, data de 3 de junio de 2001, siendo que, únicamente, se ha emitido la Ley General de Transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, No. 8801 de 28 de abril de 2010 y su reglamento. Como se ve, no se cumplió con el plazo constitucional de los ocho años para la consolidación efectiva del proceso de transferencia gradual, por el contrario se encuentra absolutamente excedido, dado que, solo se ha dictado la ley general y, prácticamente, fue emitida después de transcurridos los ocho años. De otra parte, la sola emisión de la Ley General de Transferencia de Competencias, deja la implementación del mandato constitucional inoperante, por cuanto, solo las leyes especiales que indiquen, expresamente, las competencias y el porcentaje del presupuesto transferido darán inicio efectivo al proceso.

De otra parte, el descrédito de la administración municipal por, salvo excepciones, su escasos logros, la crónica ineficacia e ineficiencia en su gestión, la politización en los puestos de elección popular (Regidores del Concejo y Alcalde), la ausencia de una adecuada carrera municipal en el sector administrativo –pese a su consagración formal en el Código de 1998- ha provocado que el proceso sea percibido, por la opinión pública y algunos medios de comunicación colectiva, con desconfianza y pesimismo. Asimismo, los órganos de la administración central encargados de la planificación (Ministerio de Planificación) han enfrentado múltiples problemas técnicos para identificar las competencias y recursos presupuestarios transferibles.

En definitiva, pese a que en la Constitución Política de 1949 que nos regenta se estableció el propósito manifiesto de fortalecer la descentralización territorial para democratizar y acercar la gestión y manejo de la cosa pública a los ciudadanos y lograr mayores niveles de participación ciudadana, mediante la atribución de una competencia general (administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, artículo 169 constitucional) y dotando a los entes de base territorial de autonomía política y de gobierno (artículo 170 constitucional), la tarea constitucional se encuentra absolutamente pendiente o inconclusa y en espera de su plena y adecuada implementación. La voluntad política para actuar y dar efectividad a la concepción constitucional sobre la descentralización territorial ha sido raquítica, episódica y poco constante, lo que demuestra, ante un Estado con una extensión territorial pequeña como Costa Rica (51.100 kilómetros cuadrados de territorio continental), como sigue, firmemente, enraizada la mentalidad centralista y uniformadora que surgió, ante los localismos exacerbados que generaron enfrentamientos armados, durante los primeros cuarenta años del siglo antepasado, como repuesta para consolidar un Estado nacional2.
2.- Regulación constitucional
La Constitución Política de 7 de noviembre de 1949, dedica el Título XII al “Régimen Municipal” con lo que pone de manifiesto la importancia de los municipios en la organización constitucional costarricense. A continuación transcribimos las normas referidas al tema, algunas de las cuales, como se indicó, no han sido plenamente desarrolladas legislativamente.
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