¿Quién Manda, Cómo y Por Qué?






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¿Quién Manda, Cómo y Por Qué?

Introducción a la Estructura Política de Israel

Lic. Sara Lazar
La Base Legal en Israel: Un País sin Constitución1

Cuando Gran Bretańa conquistó Palestina en 1917 comprendió que le sería imposible imponer un sistema de leyes sin tomar en cuenta las reglas vigentes durante el período Otomano anterior. Sumado a esto, los británicos habían recibido de la Liga de las Naciones el poder para establecer un mandato civil sobre Palestina, por lo tanto deberían desarmar al gobierno militar que habían impuesto desde 1917 y establecer un sistema organizativo lo más parecido a un estado de derecho. En 1923 se expidió una disposición especial conocida como Dictamen del Rey y su Consejo (Davar HaMelej VeMoatzató), que es la ley suprema del Mandato Británico sobre Palestina.

Al declararse la independencia del Estado de Israel, el Consejo Temporario del Estado estableció que las leyes británicas seguirían rigiendo salvo algunas excepciones. Este dictamen es el Minshar (Manifiesto).

A la luz de lo dicho es posible establecer que la ley israelí es el resultado de aquellas leyes otomanas que no han sido anuladas por el Mandato Británico, las leyes británicas que no han sido anuladas al crearse el Estado de Israel, y las nuevas disposiciones de las autoridades israelíes.

LEGISLACION PRIMARIA

El Parlamento israelí decidió hacer una lista jerárquica de las fuentes de la ley israelí. La Ley "Fuentes Judiciales de 1980" establece que la primera fuente de normas obligatorias es la ley.

En Estados Unidos existe una Constitución escrita, y por lo tanto esta es la ley suprema. El Congreso en ese país dicta leyes, las cuales deben estar de acuerdo con las normas establecidas en la constitución, ya que de no ser así el Poder Judicial puede determinar que dichas leyes son ilegales. Por último, existen leyes secundarias que son emitidas por ministerios, por el ejército, que tienen fuerza legal pero en menor grado que aquellas leyes dictadas por el Congreso.

En Israel la situación es un tanto diferente. No existe una ley suprema llamada Constitución, entonces la principal fuente judicial es la ley. Esta primera fuente se conoce como "Legislación Primaria" (Jakiká Rashit).

Dentro de la Legislación Primaria encontramos las leyes dictadas por el parlamento israelí. Además, están aquellas leyes dictadas durante los meses del "Consejo Temporario del Estado". Estas leyes son conocidas como "Ordenanzas" (Pkudot). Forman parte de la Legislación Primaria aquellas leyes establecidas durante el Mandato Británico sobre Palestina que no fueran anuladas por el Manifiesto o por posteriores leyes israelíes. Estas leyes también son conocidas como "Ordenanzas Mandatorias" (Pkudot Mandatoriot). Ejemplos de este último tipo de leyes los encontramos en algunas leyes penales israelíes de la actualidad.

Existe un último tipo de Legislación Primaria que son las Leyes Básicas, las cuales analizaremos más adelante.

De este modo, encontramos que existen cuatro tipos de leyes que conforman la Legislación Primaria:

1-Leyes Básicas,

2-Leyes del Parlamento Israelí,

3-Ordenanzas del Consejo Temporario del Estado, y

4-Ordenanzas Mandatorias.

De existir dos leyes primarias que se contradigan, rige la última en dictarse, la más reciente. Luego analizaremos algunas excepciones a esta regla.

LEGISLACION SECUNDARIA

En un nivel menor, se sitúan todas aquellas normas establecidas por cuerpos administrativos como los ministerios del Poder Ejecutivo, o por cuerpos administrativos que recibieron el poder de emitir dichas normas, las cuales tienen la facultad de comprometer a la población siempre y cuando no contradigan una Ley Primaria. Este nivel se conoce como " Legislación Secundaria" (Jakikat Mishné).

Las leyes dictadas por el gobierno o por los ministerios del Poder Ejecutivo se conocen como "Reglamentos" (Takanot). Estos Reglamentos son la principal fuente de la Legislación Secundaria. Otra fuente son las órdenes dadas por el ejército israelí, las cuales se conocen como "Mandatos" (Tzavim). Los consejos regionales, o las municipalidades también poseen el poder de dictaminar leyes, las cuales, al igual que los Reglamentos del Poder Ejecutivo o los Mandatos del ejército disfrutan del poder jurídico que les otorgó el Parlamento para establecer normas. Todo esto, siempre y cuando no contradigan leyes del propio Parlamento.

Podemos diagramar la pirámide judicial en Israel de la siguiente forma:




Volviendo al punto de partida, dijimos que la principal fuente jurídica en Israel es la ley (secundaria o primaria).

La segunda fuente jurídica en Israel son las deliberaciones del Poder Judicial. Un juez debe resolver un caso en el cual la ley no ha dado respuesta. Durante la resolución de ese caso se discute el asunto escuchándose las normas que motivan al juez a decidir. El debate previo al fallo judicial se puede tomar como precedente. De suscitarse un caso parecido o de iguales circunstancias el juez puede decidir que el fallo dado anteriormente le sirve como precedente, decidiendo según las normas establecidas en aquel juicio.

Si un fallo sirve como precedente judicial para varios juicios se transforma en una norma que empieza a comprometer a todos los jueces.

Otra fuente jurídica en Israel es la "costumbre". Por ejemplo, se acostumbraba pagar compensaciones a personas despedidas o que abandonaban sus trabajos, pero la ley todavía no reconocía esto. El Poder Judicial dictaminó que esta costumbre tenía la fuerza normativa necesaria, por lo tanto valía como fuente jurídica. Cabe agregar que el Parlamento aprobó una ley sobre "compensaciones", posterior a los fallos judiciales.

Por último, si no existe una ley, y tampoco existen debates que sirvan como antecedentes para juzgar, el juez puede decidir según "las raíces de libertad, justicia, rectitud y la paz de la tradición de Israel". Esto significa que el juez puede decidir según los valores morales que considera representan a la comunidad del pueblo de Israel y que tan bien están explicados en la Declaración de Independencia del Estado. 
żUNA CONSTITUCION PARA ISRAEL?

La base legal en Israel es una pirámide en la cual existe una jerarquía. Todo esto forma un estado de derecho.

Sin embargo, en esta pirámide falta la punta, falta la cabeza, no existe la ley suprema que encontramos en Estados Unidos o en otros países democráticos, y no tan democráticos. Israel no posee una constitución escrita.

La constitución es un conjunto de reglas legalmente reconocidas en las cuales se definen los principios del régimen, de las instituciones gobernantes y de los poderes del Estado. Se definen los poderes, las responsabilidades, la interrelación entre estos poderes gubernamentales. Se define la relación entre este sistema y los ciudadanos y los derechos de éstos. Toda constitución democrática contiene dos temas fundamentales: trata sobre la funcionalidad y limitaciones de los poderes del Estado y enuncia las libertades del individuo dentro del Estado.

Israel no posee una constitución escrita (formal), pero tiene una constitución "material". Una constitución formal es una ley escrita, que fue dictada comúnmente por una asamblea citada sólo para este fin. Una constitución material existe en los países que poseen leyes sobre los mismos temas que una constitución escrita tiene, aunque este conjunto de leyes no se llamen constitución. Una constitución material también trata sobre las funciones y limitaciones de los Poderes del Estado, y sobre los derechos y obligaciones del ciudadano, pero todas estas leyes están sueltas sin estar unidas en un texto llamado "constitución".

La constitución material esta representada en Israel a través de las leyes comunes, de las Leyes Básicas, y en diferentes precedentes judiciales.

La pregunta central es: żporqué no se decide formalizar las distintas leyes y redactar una constitución formal que esté por sobre todas las demás leyes, como en casi todos los países democráticos?

Para develar esta incógnita es necesario regresar varios ańos atrás.
LEYES CON STATUS SUPERIOR

Al declararse la independencia del Estado de Israel, en la misma declaración se incluyó un compromiso escrito de elegir una Asamblea Constituyente que redactara una constitución formal y sobre la base de ésta, se eligiera el primer gobierno israelí.

Incluso antes de crearse el estado, la "Asamblea de los Electos" había formado una secretaría que prepare una constitución para aplicarse al estado judío por nacer. Esta secretaría llevó el nombre de su presidente, el especialista en jurisprudencia hebrea, Zeraj Varhaftit.

La elección de la Asamblea Constituyente se efectuó sólo en febrero de 1949 y no como lo dictaba la Declaración de la Independencia en octubre de 1948, y esto debido a la guerra con los países árabes.

En febrero de 1949, la Asamblea Constituyente dictó la "Ley de Transición 1949" (Jok HaMaavar 1949). Según esta ley, se establece que el Poder Legislativo en Israel se llamará Kneset (Parlamento) y que la Asamblea Constituyente es a partir de ese momento, la "Primera Kneset". De esta forma no se llamaría nuevamente a elecciones, pero tampoco se dictaba una constitución como dictaba la Declaración de la Independencia.

Esta decisión no es ilegal ya que el propio cuerpo legislativo decidió aceptar una ley posterior que anulaba el compromiso operativo anterior escrito en la Declaración de la Independencia,

Durante esta Primera Kneset se siguió discutiendo el dictamen de una constitución. Las posiciones estaban encontradas. Los que pedían redactar una constitución opinaban que los firmantes de la Declaración de la Independencia se habían comprometido a dictarla. Además, era necesario crear normas superiores válidas para todos los poderes del estado. Por otro lado, había que respetar la decisión de las Naciones Unidas del 27 de noviembre de 1947, que ordenaba erigir dos estados democráticos, sancionando los derechos básicos del ciudadano en este país en una constitución. Por último, la mayoría de los estados democráticos poseen una constitución escrita, y ésta le sirve, entre otras cosas, para educar a su población en los valores democráticos.

Entre los que se oponían a una constitución escrita estaban los partidos religiosos, y el partido gobernante "Mapai", liderado por el primer ministro David Ben-Gurión. Los partidos religiosos opinaban que la única ley suprema era la Halajá (Ley Religiosa), y además, la constitución debería tratar la relación religión-estado, un tema espinoso en la historia israelí. Ben-Gurión decía que la "Ley de Transición" había dado a Israel una constitución material, por lo tanto ya se había cumplido con el pedido de la ONU. Inglaterra también tenía una constitución material y no por eso la libertad individual era menor. Sumado a ello, se esperaba que llegaran muchos judíos del mundo a Israel, y por lo tanto sería irresponsable dictar una ley suprema cuando aún llegarían enormes cantidades de nuevos inmigrantes, opinaba Ben-Gurión. Por último, existía el problema del conflicto árabe-israelí, lo que dificultaba dictaminar normas supremas para tiempos de paz, si se vivía un estado de guerra en el país.

La discusión continuó hasta el 13 de junio de 1950, día en que el Parlamento aprobó por una mayoría de 50 diputados frente a 39 la propuesta del diputado del Partido Progresista, Izahar Harari. Harari siguió la tradición de buscar caminos alternativos para no definir temas urticantes en una época de conformación estatal.

El diputado Izahar Harari propuso que: "La primera Kneset ordena a la Secretaría de Constitución, Ley y Jurisprudencia el elaborar una propuesta de constitución para el estado. La constitución estará conformada por grandes artículos, cada uno de los cuales será una ley básica. Cada artículo será expuesto ante la Kneset, y en la medida que la secretaría culmine con su trabajo, todos los artículos serán reunidos en una constitución para el Estado2".

Lo que de hecho propuso Harari es que una secretaría de la Kneset tomara el papel de la Asamblea Constituyente y preparara una constitución pero en pasos. Hasta que se junten todos los grandes artículos de la constitución, cada Kneset seguirá proponiendo leyes grandes, que se las denominaran "Leyes Básicas" (Jukei Iesod). De esta forma el Parlamento no se desentiende de su obligación de dictar una constitución formal, pero lo hará en pasos, a muy largo plazo...
ARTICULOS INTOCABLES

Supuestamente, las Leyes Básicas tendrían un status superior frente a las otras leyes, y de esta forma, llegado el momento se las podrían unir en una constitución.

Las Leyes Básicas están escritas al estilo de una constitución, en un idioma simple y directo y establecen las normas generales que serán desarrolladas más adelante por las leyes comunes. Para darle un status especial, la Leyes Básicas no llevan escrito el ańo en que se sancionaron.

A pesar de esto, muchos creen que las Leyes Básicas no tienen el status especial como el deseado en la propuesta de Izahar Harari.

Puede decirse que una Ley Básica no es, desde el punto de vista judicial, más que una ley común. Si una ley común se contradice con una Ley Básica, se estipula ante todo que las dos forman parte de las Leyes Primarias en Israel, pero rige aquella ley que se dictó con posterioridad.

Esta realidad está siendo modificada en especial por los fallos penales de los jueces israelíes. En los últimos ańos va creciendo el consenso entre los legisladores, los jueces y los intelectuales, en el sentido de que las Leyes Básicas poseen un status superior a una ley primaria común.

Un ejemplo "revolucionario" que confirma esta tendencia lo vemos en los siguientes dos casos:

  1. La Kneset reformó en 1994 una Ley Básica (Libertad de Ocupación de 1992) que ordena explícitamente que si se aprueba una ley que contradiga dicha Ley Básica, sólo regirá solo por dos ańos. Dicha resolución se tomó luego de que una persona exigió le permitiesen importar carne no casher a Israel. Teniendo en cuenta que el pedido podía despertar un conflicto serio entre religiosos y laicos en Israel, el Poder Judicial decidió mantener su postura de que la Ley Básica posee más jerarquía que una ley común aunque adaptando su dictamen a la realidad del país.

  2. En 1997 la Suprema Corte de Justicia declaró ilegales algunos artículos de una ley que regulaba el accionar de los asesores bursátiles ya que dicha ley contradecía abiertamente lo establecido en la Ley Básica Libertad de Ocupación de (1992-1994). Como podrá apreciarse, esta temática no conllevaba la sensibilidad religiosa del tema anterior por lo que los jueces confirmaron la tendencia a priorizar las leyes básicas sobre la ley común.

Una ley común es aprobada por mayoría común, o sea, si más de la mitad de los diputados presentes aprueban algo, es ley. Una Ley Básica se aprueba de la misma forma.

Hay una excepción a esta regla. Existen artículos dentro de las Leyes Básicas que tienen un status especial. Se los conoce como artículos "blindados" (meshurianim). Son artículos que para cambiarlos deben contar con la mayoría de una cantidad especial de diputados y no basta con una mayoría simple. Existen artículos que por lo menos el 50.83% de los diputados (o sea 61 de 120) deben estar de acuerdo con modificar, y otros para los que se solicita la aprobación de 80 diputados (66.6%). El número necesario para rever una Ley Básica está escrito en la misma ley.

Lo cierto es que hasta el ańo 2000 se han adoptado 11 Leyes Básicas y unos pocos artículos están blindados.

Un ejemplo de un caso de artículo blindado es el siguiente: En el ańo 1969, el Parlamento aprobó una ley por la cual sólo los partidos políticos que estuvieran en la Kneset en ese momento tenían el derecho de recibir dinero para solventar sus actividades proselitistas preelectorales. Esta ley fue aprobada 11 ańos después que la Ley Básica "Kneset", por lo tanto a primera vista en caso de contradicción quedaría vigente la ley de 1969.

El abogado Aharon Bergman apeló ante la Suprema Corte de Justicia diciendo que el artículo 4 del la Ley Básica "Kneset" dice que el Parlamento se elegirá por votaciones generales, directas, igualitarias, secretas y proporcionales. Este artículo podía ser modificado con la aprobación de por lo menos 80 diputados (estaba blindado). Si se otorga dinero sólo a los partidos con representación en la Kneset, entonces las elecciones no serán igualitarias como dice el artículo cuatro de la Ley Básica "Kneset". Al contradecirse una ley con el artículo 4 de la Ley Básica que está blindado se debe verificar si la ley de 1969 había sido aprobada por lo menos por 80 diputados. Al no ser así, el Poder judicial declaró a la ley de 1969 ilegal3.

En la actualidad se discuten las propuestas de Ley Básica "Libertad de Expresión y organización" y "Derechos sociales". Sin duda, la propuesta más revolucionario es la Ley Básica "La Legislación" (Hajakiká) por la cual se establece que las Leyes Básicas poseen un status superior a las leyes comunes, convirtiéndolas en una constitución formal.



Bibliografía:

  • Ruth Guinozar; "Mahapeija Jukatit (La Revolucion Constitucional)"; (Majón Israelí Ledemocratia, Israel, 1998). Texto traducido del hebreo.

  • Juicio Bagatz Bergman contra el Ministro de Economía (1) 693.




1 Constitución no escrita - referencias (U.K.)

De todos los países democráticos del mundo, sólo Israel puede compararse con el Reino Unido por el hecho de carecer de un documento único que codifique la forma en que funcionan sus instituciones políticas y establezca los derechos y obligaciones fundamentales de sus ciudadanos. El Reino Unido posee, sin embargo, importantes documentos constitucionales, como por ejemplo la Carta Magna de 1215, que protege los derechos de la comunidad frente a la Corona; la Carta de Derechos de 1689, que amplió las facultades del Parlamento de forma tal que el Soberano no pudiera ignorar la voluntad del Gobierno, y la Ley de Reforma de 1832, que reformó el sistema de representación parlamentaria.

El derecho no escrito nunca ha sido definido con precisión. Surge de la costumbre jurídica o los precedentes judiciales y es interpretado en los tribunales por los jueces. Las convenciones son normas y prácticas sin fuerza de ley pero consideradas indispensables para el funcionamiento del gobierno. Muchas convenciones derivan de los acontecimientos históricos que dieron lugar a la evolución del sistema de gobierno británico. Una de las convenciones es la responsabilidad ministerial, es decir que los Ministros son imputables por lo que sucede en sus respectivas carteras. La constitución puede ser modificada por Ley del Parlamento o por acuerdo general de modificar una convención.


2 Ruth Guinozar; "Mahapeija Jukatit (La Revolucion Constitucional)"; (Majón Israelí Ledemocratia, Israel, 1998); p.61.


3 Juicio Bagatz Bergman contra el Ministro de Economía (1) 693

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