Nota sobre la ley 12/2012, de 26 de diciembre de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios. Autor. Francisco Sánchez Moretón, Secretario-Interventor del Servicio Jurídico de Asistencia a Municipios de la Diputación Provincial de Salamanca






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NOTA SOBRE LA LEY 12/2012, DE 26 DE DICIEMBRE DE MEDIDAS URGENTES DE LIBERALIZACIÓN DEL COMERCIO Y DE DETERMINADOS SERVICIOS. Autor. Francisco Sánchez Moretón, Secretario-Interventor del Servicio Jurídico de Asistencia a Municipios de la Diputación Provincial de Salamanca.

En el Boletín Oficial del Estado (BOE) de fecha 27/12/12 número 311, ha sido publicada la Ley 12/2012 de 27 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios (Ley 12/12), cuya entrada en vigor, según su Disposición final undécima, se ha producido al día siguiente al de su publicación en el BOE, es decir el día 28 de diciembre de 2012.

1) Cuestiones preliminares.

Consta la Ley 12/12, de un preámbulo, quince artículos, distribuidos en dos Títulos, dos Disposiciones Adicionales, una Disposición Transitoria, una Disposición Derogatoria, catorce Disposiciones Finales y un Anexo que contiene las actividades incluidas en su ámbito de aplicación.

Por su especial interés para las Entidades Locales, en esta Nota, nos remitiremos a tratar lo dispuesto en el Título I de la Ley 12/12, denominado “De medidas urgentes para el impulso del comercio”, así como el resto de disposiciones de esta norma introducidas para el desarrollo de estas “medidas”.

En efecto, nos hallamos ante una Ley que afecta directamente a estas Entidades ya que elimina todos los supuestos de autorización o licencia municipal previa, motivados en la protección del medio ambiente, de la seguridad o salubridad públicas, respecto a actividades o servicios a prestar en establecimientos comerciales con una superficie de hasta 750 metros cuadrados1, así como a todas las obras ligadas al acondicionamiento de estos locales que no requieran la redacción de un proyecto de obra. Sustituyéndose este sistema de control previo por otro a posteriori, que se llevará a cabo a través de una declaración responsable o comunicación previa.

2) Ámbito de aplicación del nuevo régimen de licencias (artículo 2)

El Título I de la Ley 12/12, se aplica a las actividades comerciales minoristas y a la prestación de determinados servicios que se relacionan en el Anexo de la norma, que se llevan a cabo a través de establecimientos permanentes, situados en cualquier parte del territorio nacional y cuya superficie útil de exposición y venta al público no supere los 750 m22.

Quedan al margen de la supresión de licencias, y por tanto precisarán de ellas, estas mismas actividades si tienen impacto en el patrimonio histórico-artístico o en el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público

En el Anexo de la Ley 12/12, se citan determinadas actividades identificadas con las claves y en los términos recogidos en la normativa del Impuesto de Actividades Económicas (IAE); encontrándonos, además de con actividades propiamente comerciales al por menor, con algunas de carácter industrial: fabricación de calzado, confección de prendas de vestir; o también talleres de reparaciones, servicios de agencias de viaje, promoción inmobiliaria, lavanderías, peluquerías, servicios de enmarcación etc.

3) Inexigibilidad de licencias para la actividad (artículo 3)

Como hemos indicado, la Ley 12/12, en relación con las actividades comerciales y servicios definidos en su anexo, recoge la inexigibilidad de obtener “licencia previa de instalaciones, de funcionamiento o de actividad, ni otras de clase similar o análogas que sujeten a previa autorización el ejercicio de la actividad comercial a desarrollar o la posibilidad misma de la apertura del establecimiento correspondiente”, en los siguientes supuestos:

  • Para su inicio y desarrollo

  • Para los cambios de titularidad

  • Para las obras de acondicionamiento de los locales cuando no requieran de la redacción de proyecto de obra de conformidad con la Ley 38/1999, de Ordenación de la Edificación3. Por lo que no necesitarán licencia las obras de ampliación, modificación reforma o rehabilitación de locales, siempre que no alteren la configuración, arquitectónica de los edificios ni supongan un cambio de los usos característicos de éstos. En cuanto al resto de las obras de edificación que fuesen precisas conforme al ordenamiento vigente (para el inicio y desarrollo de las actividades citadas), no regirá la anterior inexigibilidad de licencia, y se seguirán regulando, en cuanto a la exigencia de licencia previa, requisitos generales y competencia para su otorgamiento, por su normativa correspondiente.

Así pues, los Ayuntamientos, desde la entrada en vigor de esta Ley 12/12, no podrán exigir para este tipo de actividades comerciales o de servicios licencia de apertura4, ni tampoco licencia ambiental5; sin resultarles posible igualmente solicitar licencia urbanística de obras para el acondicionamiento de los locales donde se van a ejercer, cuando se den las condiciones expuestas con anterioridad.

4) Declaración responsable o comunicación previa: control posterior (artículos 4 y 5)

► Como se ha indicado, las licencias previas que por efecto de esta Ley 12/12 ya no son exigibles deben sustituirse por declaraciones responsables o bien por comunicaciones previas, de conformidad con lo establecido en el artículo 71.bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJAPyPAC)6. Se añade por la Ley 12/12, que el declarante deberá estar en posesión (a fin de presentarlo acompañando a los anteriores documentos) del justificante del pago del tributo correspondiente.

La declaración responsable o la comunicación previa deben contener una manifestación explícita del cumplimiento de los requisitos exigidos de acuerdo con la normativa vigente, incluido, en su caso, estar en posesión de la documentación que así lo acredite y del proyecto cuando corresponda que deberá estar firmado por técnico competente de acuerdo con la normativa vigente.

Cuando sea preciso llevar a cabo diversas actuaciones relacionadas con la misma actividad o en el mismo local en que ésta se desarrolla, las declaraciones responsables, o las comunicaciones previas, se tramitarán conjuntamente.

► La presentación de la declaración responsable, o de la comunicación previa, con los efectos que lleva aparejados (el fundamental: habilitación a partir de ese momento para el ejercicio material de la actividad comercial), no prejuzga en modo alguno la situación y efectivo acomodo de las condiciones del establecimiento a la normativa aplicable, y da lugar a la implantación de un régimen de control a posteriori, que obliga a las entidades locales a regular el procedimiento de comprobación posterior de los elementos y circunstancias puestas de manifiesto por el interesado a través de los medios anteriores7.

Lo que sí parece claro de una primera aproximación a esta Ley 12/12, es que su vigencia e inmediata aplicación va a resultar complicada hasta que por las Entidades Locales desarrollen normativamente (mediante Ordenanza, aprobada por sus Plenos, etc.), al menos los siguientes extremos:

- Aprobación y publicación de modelos de declaración responsable y de comunicación previa.

- Aclaración de en que casos deben los interesados formular declaración responsable o comunicación previa. La Ley 12/12, solo regula expresamente en su artículo 3.2, la comunicación previa para el caso de los cambios de titularidad de las actividades comerciales y de servicios.

- Forma en que ha de llevarse a cabo la comprobación posterior de las actividades comerciales y de servicios cuyo funcionamiento ha sido habilitado en virtud de declaración responsable o comunicación previa8.

5) Modificación del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo -TRLRHL- (Disposición final primera).

Para que la eliminación de licencias previas no suponga un detrimento de las Haciendas Locales, la Ley 12/12 permite que las Entidades Locales impongan tasas por la actividad de control de las actividades y obras sujetas al régimen de declaración responsable o comunicación previa; así como se adecue a este régimen el Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO).

De esta forma tenemos que:

a) Por lo que respecta a las tasas.

Se modifica el contenido de las letras h) e i) del apartado 4 del artículo 20 del TRLRHL, a fin de de completar el hecho imponible de las tasas por otorgamiento de licencias urbanísticas y licencias de apertura de establecimientos con la posibilidad de establecer igualmente tasas por la realización de actividades administrativas de control en los supuestos en que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comunicación previa.

b) Por lo que respecta al ICIO.

b-1) Hecho imponible (artículo 100.1 del TRLRHL). Estará ahora constituido, por la realización dentro del termino municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística…o para la que se exija presentación de declaración responsable o comunicación previa.

b-2) Sujetos pasivos (artículo 101.2). Mantiene la condición de sustituto del contribuyente, para el supuesto indicado en este precepto, quienes soliciten las correspondientes licencias o presenten las correspondientes declaraciones responsables o comunicaciones previas o quienes realicen las construcciones, instalaciones u obras.

b-3) Gestión tributaria/ liquidación provisional (artículo 103.1). La liquidación provisional del Impuesto se puede realizar cuando se conceda la licencia preceptiva o se presente la declaración responsable o la comunicación previa o cuando no habiéndose solicitado, concedido o denegado aún aquella o presentado éstas

Parece indudable que las antedichas modificaciones hacen necesario, para que no se produzca un perjuicio en las Haciendas Locales, que por los respectivos Plenos municipales u otros órganos análogos competentes, se acuerde urgentemente, en la forma procedente, la adaptación de las oportunas ordenanzas fiscales municipales, para incluir los nuevos hechos imponibles contemplados en los precedentes artículos.

Pues de no hacerse así, y dado que el régimen transitorio del la Ley 12/12 no dice nada al respecto, es difícil sostener que con las actuales Ordenanzas sin modificar, y en tanto se adecuan a los cambios, sea posible cobrar por la actividad de control posterior de actividades comerciales y servicios sustitutiva de las licencias previas, que incumbe ahora a las Entidades Locales.

6) Derogación normativa (Disposición derogatoria única).

Por la que se derogan cuantas disposiciones de igual o inferior rango contradigan o se opongan a lo previsto en la presente Ley y en concreto el Real Decreto 19/2012, de 25 de mayo, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios.

7) Entrada en vigor (Disposición final decimocuarta).

Como apuntamos, la Ley 12/12 entra en vigor y produce efectos desde el día siguiente a su publicación en el BOP: viernes 28 de diciembre de 2012.

7) Régimen transitorio (Disposición transitoria única)

Los procedimientos de solicitud de licencias iniciados con anterioridad a la entrada en vigor se tramitarán y resolverán por la normativa vigente en el momento de de la presentación de la solicitud (anterior). No obstante, el interesado podrá desistir de su solicitud y, de este modo, optar por la aplicación de la nueva normativa en lo que ésta resulte de aplicación.

8) Título competencial (Disposición final decimoprimera).

La presente Ley, se dicta al amparo de lo dispuesto en las reglas 1.ª, 13.ª, 14.ª, 16.ª y 18.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, el establecimiento de las bases y la coordinación de la actividad económica, Hacienda General, legislación sobre productos farmacéuticos, así como el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
Salamanca a 12 de noviembre de 2013
El Secretario-Interventor del Servicio

Jurídico de Asistencia a Municipios

Fdo. Francisco Sánchez Moretón.

1 Previamente la Disposición final tercera de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalización (LAE) modificó esta superficie que pasó de los 300 metros de la Ley 12/12 a 500 metros. Esta Disposición en su apartado Dos también modifica el Anexo de la Ley 12/12, añadiendo nuevas actividades al mismo. La última modificación (hasta el momento) producida en cuanto a los metros de superficie es la de la Disposición final tercera de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado que incrementa ésos de 500 a 750.

2 La Disposición final décima (según redacción de la Ley 20/13) permite a las Comunidades Autónomas ampliar el umbral de superficie y el catalogo de actividades comerciales o de servicios, así como determinar cualesquiera otros supuestos de inexigibilidad de licencias, pudiendo establecer regulaciones sobre estas actividades con menor intervención administrativa, incluyendo la “declaración de inocuidad”; contrariamente les está prohibido rebajar el citado umbral o el excluir actividades recogidas en él. Por su parte, las Disposiciones finales octava y novena habilitan al Gobierno, la primera, para la modificación del catálogo de actividades prevista en el Anexo de esta norma, y la segunda, para modificar el umbral de superficie previsto en Titulo I de la Ley 12/12, con el objeto de poder extenderlo a otras superficies, adaptándose a las circunstancias del mercado y de la coyuntura económica. En ambos casos la revisión procederá en el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta Ley.


3 Que en su artículo 2.2, regula que requieren proyecto las siguientes obras:

a. Obras de edificación de nueva construcción, excepto aquellas construcciones de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no tengan, de forma eventual o permanente, carácter residencial ni público y se desarrollen en una sola planta.

b. Obras de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación que alteren la configuración arquitectónica de los edificios, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio.

c. Obras que tengan el carácter de intervención total en edificaciones catalogadas o que dispongan de algún tipo de protección de carácter ambiental o histórico-artístico, regulada a través de norma legal o documento urbanístico y aquellas otras de carácter parcial que afecten a los elementos o partes objeto de protección.”

4 En nuestra Comunidad Autónoma, el artículo 33 de la LPACyL, según redacción dada por el artículo 8 del Decreto-ley 3/2009, de 23 de diciembre, ya había sustituido esta clase de licencia por la comunicación de inicio.

5 De acuerdo a lo regulado en el artículo 58 en relación con el Anexo V de la LPACyL, algunas actividades de comercio minorista y determinados servicios se encontraban ya sometidos a régimen de comunicación. En todo caso, para saber cuales lo están ahora a declaración responsable o comunicación previa, deberá tomarse en cuenta el Anexo I de la Ley 12/12 con preferencia sobre el Anexo V de la LPACyL.

6Precepto que regula:

1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable.

2. A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación previa aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70.1.

3. Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirán los efectos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente y permitirán, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente.

4. La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a una declaración responsable o a una comunicación previa, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable o comunicación previa, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.

Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación.

5. Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación previa, los cuales se facilitarán de forma clara e inequívoca y que, en todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía electrónica”.

7 A este efecto la Disposición adicional segunda de la Ley 12/12 contempla la posibilidad de recurrir a la colaboración privada de entidades de valoración legalmente acreditadas, a través de las cuales podrá gestionarse la totalidad o una parte de la actividad de comprobación. Como límite a esta colaboración, la citada Disposición establece que deberán actuar en régimen de concurrencia. Y permite también que los interesados hagan uso de estas entidades colaboradoras para la valoración de los requisitos manifestados en sus declaraciones responsables, pero precisando (a nuestro juicio, sin indicar como) que de ello no pueda derivarse tratamiento alguno por parte de la administración competente, destinataria de la comunicación.

8 La Disposición adicional primera de la Ley 12/12, regula que el Estado conjuntamente con la FEMP, promoverán la elaboración de un modelo tipo de declaración responsable y de comunicación previa a los efectos de este RDL. Asimismo que las Administraciones Públicas cooperarán para promover la elaboración de una ordenanza tipo en materia de actos de control e intervención municipal en relación con la actividad de comercio minorista. Y, por último, que el Estado promoverá la puesta en marcha e implantación de los mecanismos de tramitación electrónica y de ventanilla única que ayuden a potenciar los efectos positivos de las medidas de simplificación administrativa derivados de las medidas previstas en el Título I de esta Ley.


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