Derecho internacional de los derechos humanos






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II.NORMAS DEMANDADAS



A continuación se transcribe el artículo 226 demandado en el presente proceso, y se subraya el aparte acusado:

DECRETO 1355 DE 1970

Por el cual se dictan normas sobre policía
Artículo 226. La medida correctiva aplicable será, en cada caso, la indicada en la ley o en el reglamento


III. LA DEMANDA



El demandante considera que la disposición acusada desconoce los artículos 1, 6, 13, 29, 113, 121, 150-1, 150-2 y 300-8 de la Carta Política, por las razones que se reseñan a continuación.

1.1. Indica que la disposición acusada forma parte del Libro Tercero del Código Nacional de Policía, que regula las contravenciones nacionales de policía. Específicamente, se encuentra bajo el Título III de dicho Libro, sobre el procedimiento a seguir frente a la comisión de dichas contravenciones.




2. Recuerda que el Título Primero del mismo Libro III establece ciertas “disposiciones preliminares”, entre las cuales se encuentra el artículo 186, que establece una lista taxativa de diecisiete medidas correctivas; y que en el Título Segundo del Libro III, señaló una serie de contravenciones de policía, agrupándolas por capítulos y señalándole a cada una en concreto una medida correctiva precisa; “criterio éste que se pone al descubierto al realizar una interpretación literal y sistemática de los artículos 187 y 188 del mismo Decreto 1355 de 1970, los cuales señalan: ‘Ninguna autoridad de policía podrá imponer medidas correctivas diversas de las previstas en el artículo anterior’, ‘Cuando según los artículos 8º y 10º, el gobierno nacional, las asambleas, los concejos, los intendentes y los comisarios especiales expidieren reglamentos de policía no podrán estatuir medidas correctivas distintas a las descritas en este decreto’”.



3. En este orden de ideas, señala que la disposición acusada, al establecer que la medida correctiva aplicable será en cada caso la que indique la ley o el reglamento, “atribuye a entidades de carácter administrativo, pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público, como las asambleas departamentales, la facultad de indicar al interior de sus territorios medidas correctivas por medio de reglamentos”. El demandante enfatiza que los reglamentos de policía “son actos administrativos de carácter subsidiario por naturaleza que no tienen rango ni fuerza material de ley”.
4. Por las anteriores razones, el actor formula así los problemas jurídicos que, en su criterio, la Corte está llamada a resolver en esta oportunidad:
¿Tienen organismos administrativos como las asambleas departamentales y el concejo del Distrito Capital (…) el poder de policía con la entidad y el carácter suficiente para disponer mediante reglamentos de policía adendas y/o alteraciones al régimen sancionatorio de policía estatuido por el Código Nacional de Policía?

¿Están amparadas las medidas correctivas consagradas por el Código Nacional de Policía por el principio general de reserva de ley o legislativa, según el cual sólo la rama legislativa del poder público, entiéndase Congreso de la República mediante ley puede establecerlas, modificarlas o derogarlas?, o ¿pueden organismos administrativos establecer mediante actos administrativos, otra clase de penas y medidas correctivas, teniendo en cuenta que el precepto parcialmente demandado enuncia que la medida correctiva aplicable será en cada caso ‘o la indicada en el reglamento’?

¿Es la potestad punitiva del Estado una competencia sancionatoria que por garantía del principio general de legalidad es de monopolio exclusivo y excluyente de la rama legislativa, o dicha potestad la tienen también organismos del poder ejecutivo en materia contravencional de policía, en igualdad de condiciones?”
Señala a este respecto que no se controvierte el poder del Congreso para adoptar, modificar, sustituir o derogar medidas correctivas mediante ley, “puesto que dicha competencia se deriva constitucionalmente de la potestad punitiva del Estado, y del poder de policía”. Lo que considera que debe ser objeto del control de constitucionalidad en esta oportunidad es “el poder punitivo que se pretende conferir a las autoridades de la rama ejecutiva para que éstas señalen –ante la falta de ley, ó en ausencia de ésta- medidas correctivas aplicables contra personas residentes en el territorio nacional; pues obsérvese y destáquese que el texto parcialmente demandado recurre a la vocal ‘o’, la cual si se interpreta como una palabra, significa una conjunción disyuntiva, que denota diferencia, separación o alternativa entre dos cosas o ideas”. Así, la disposición demandada confiere -en su criterio- una “doble competencia: en principio al Congreso de la República para que legisle las medidas correctivas mediante ley, con vigencia en un plano de igualdad e imperio respecto a todos los residentes en el territorio nacional. // La segunda parte del precepto legal objeto de demanda, consagra la potestad punitiva para que entidades administrativas (asambleas departamentales y concejo del Distrito Capital) distintos del Congreso ‘legislen’ (mediante actos administrativos que por lo mismo no tienen rango de ley) reglamentos de policía que indiquen medidas correctivas, las cuales deberán de aplicarse internamente en los territorios administrados”.
5. El demandante precisa así los cargos de inconstitucionalidad a resolver:
5.1. Se desconoce el artículo 6 de la Carta Política, de conformidad con el cual los particulares sólo son responsables por infringir la Constitución y las leyes, “de modo que para que alguna conducta humana sea punible por el Estado sólo puede ser prohibida por la Constitución y la ley”. En consecuencia, la expresión “o el reglamento” es violatoria del precepto constitucional en cuestión, “por cuanto mediante reglamentos de policía, actos administrativos de carácter general impersonal y abstracto que carecen de rango legal, se le confieren competencias propias de la potestad punitiva del Estado a entidades administrativas”. Resalta que en el Estado Social de Derecho, “corresponde únicamente y con exclusividad al legislador dar vigencia al principio de legalidad, mediante la cláusula general de competencia (artículo 150 C.P.), obligación que debe cumplir mediante disposiciones que en todo caso deben tener fuerza de ley”. Así mismo, recuerda que en virtud de la norma demandada “los particulares no sólo resultan responsables por infringir la Constitución y la ley, sino que también son responsables por violar actos administrativos (que no tienen rango de ley), disposiciones dictadas por el poder ejecutivo, pudiendo en consecuencia ser sancionados o penados conforme a lo que diga el reglamento, exteriorizado a través de ordenanzas, acuerdos, ó, en el peor de los casos decretos o resoluciones, los últimos creados por gobernadores, alcaldes u otra clase de servidores públicos”. Por último, indica que “no existen facultades constitucionales ordinarias, ni menos aun la posibilidad constitucional de concesión de facultades extraordinarias (subdelegación del Congreso a los entes territoriales) para que organismos administrativos distintos del Congreso de la República, pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público legislen preceptos sancionatorios con rango de ley”.
5.2. Se desconoce igualmente el artículo 121 de la Constitución, de conformidad con el cual ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas a aquellas que le atribuye la Constitución y la Ley; “téngase en cuenta –indica el actor- que la Constitución Política de manera expresa no le atribuye a autoridades públicas administrativas, competencias para ocuparse de asuntos propios de la potestad punitiva del Estado”. Señala el actor a este respecto que existe una diferencia entre el poder de policía -definido en una sentencia de la Corte Suprema de Justicia citada por el demandante como “la facultad de dictar normas reguladoras de la libertad individual, con miras a preservar su ejercicio cabal dentro del marco del orden público”1, facultad que corresponde al legislador en los estados democráticos- y la potestad punitiva del Estado, definida por el actor como “el poder de configuración del Estado en materia punible, el cual corresponde constitucionalmente al legislador” –en sustento de lo cual el demandante cita la sentencia C-1080 de 2002, en la cual la Corte Constitucional afirmó que corresponde al legislador determinar cuáles conductas constituyen delitos, señalando las respectivas sanciones-. Efectuada esta distinción, afirma el demandante que “el poder subsidiario de policía que se confiere constitucionalmente a ciertos organismos del poder ejecutivo no contiene elementos esenciales de la potestad punitiva del Estado”; para sustentar su afirmación, cita otra sentencia de la Corte Suprema de Justicia –pronunciamiento de Sala Plena del 21 de abril de 1982-, en la cual se dijo:
4. Déjase en claro, por lo tanto, que la atribución ‘punitiva’ del Estado, que necesariamente atañe a un régimen jurídico represivo y no preventor del orden y la libertad, pero que ya no corresponde dada su naturaleza al poder de policía de que aquí se trata, es de competencia del legislador y no puede ser jamás involucrada en la función presidencial del artículo 120-7 de la Carta. // Entiende la Corte que aquella competencia punitiva, asignada sólo al legislador, no debe confundirse con la preventora subsidiaria que se comenta, y que, por lo tanto, no puede válidamente el Presidente asumir competencia de regulación penal, contravencional, correctiva ni disciplinaria, por ese medio”
Precisa sobre este punto el actor que el artículo 120-7 de la Constitución de 1886, al cual alude la Corte Suprema, fue reproducido en el artículo 189-4 de la Carta Política de 1991; y que “lo advertido en este caso para el Presidente de la República aplica por lógica elemental a otros miembros del ejecutivo, entre otras cosas por la estructura piramidal de esta rama del poder público”.
Indica que tampoco es viable considerar que la atribución del Presidente y de los alcaldes de conservar el orden público (arts. 189-4 y 315-2, C.P.) implica una “atribución legislativa implícita de dictar preceptos sancionatorios, en pro de procurar el mantenimiento del orden público, pues, no debe perderse de vista que en el sistema constitucional colombiano no hay facultades legislativas implícitas radicadas a favor del ejecutivo. El Constituyente nunca confiere facultades implícitas de punición a los gobernantes, siempre éstas son por naturaleza regladas, definidas de manera preexistente por la Constitución”.
5.3. En relación con el artículo 300-8 Superior, explica que la facultad que allí se confiere para dictar normas de policía en todo lo que no sea materia de disposición legal “no confiere facultades legislativas, ni implícitas ni explícitas a las asambleas departamentales para que éstas dicten preceptos sancionatorios”. Señala que los actos administrativos proferidos por las asambleas a los que alude el artículo 300-8 de la Carta “encuentran su límite en la ley, por lo tanto no pueden abarcar o involucrar materias que forzosamente requieren de tratamiento legal por el legislador, verbigracia el derecho sancionador; de lo contrario estos reglamentos de policía se desnaturalizan, dejan de ser subsidiarios, y se convierten en la práctica en disposiciones ilegítimas concebidas caprichosamente por los gobernantes para ejercer coerción y sometimiento, limitando la libertad de los residentes en el territorio nacional”. Indica adicionalmente que la Carta Política confirió a las asambleas un poder subsidiario de policía, pero que en la práctica éste se ha traducido en la costumbre de dictar “Códigos de Policía” departamentales. “Obsérvese que la Carta Magna no confiere a estos organismos la facultad de expedir códigos, potestad que confiere exclusivamente al Congreso para que se ocupe de ello mediante ley, (art. 150 C.P.) por lo tanto estas ordenanzas departamentales de policía no pueden ocuparse de asuntos propios de la potestad punitiva del Estado. Entender lo contrario significa violar la Constitución, extralimitándose en las funciones que el Constituyente le ha asignado”. Reitera, en este punto, que “la disposición consagrada en el artículo 300 ordinal 8º de la Constitución, no puede continuar siendo un eufemismo, una patente de corzo o una fórmula retórica aprovechada por los gobernantes para legislar sanciones de policía”.
5.4. También indica el demandante que “las consecuencias jurídicas de la conducta punible, en materia contravencional de policía, solo pueden ser dispuestas por el legislador, quien realiza dicha función legislativa unificadora haciendo uso de la cláusula general de competencia (art. 150 C.P. Ord. 1 y 2); ello garantiza la organización republicana unitaria, plasmada por el artículo 1º de la Carta, y la igualdad de los ciudadanos frente a la ley (art. 13, C.P.), así pues, no es de recibo que en distintos lugares del territorio nacional, los ciudadanos sean sancionados de manera diferente, teniendo en cuenta y en consideración el lugar de comisión de los hechos de la presunta infracción de policía”.
Para sustentar sus aseveraciones sobre la reserva de ley que cobija a los asuntos relacionados con la potestad punitiva del Estado en todos sus órdenes, el actor cita en este punto diversas sentencias de la Corte Constitucional, así: (i) la sentencia C-052 de 1997, ratificada en la sentencia C-710 de 2001, en la cual afirmó este tribunal que “corresponde entonces, al legislador ordinario, en ejercicio de la cláusula general de competencia (art. 150 C.N.), o al legislador extraordinario, debidamente facultado para ello, dictar regímenes penales de cualquier índole (disciplinaria, contravencional, administrativa, penal, etc.), señalando el procedimiento para la aplicación de las sanciones que allí se contemplen. Sin embargo, no sobra recordar que el Congreso no puede otorgar facultades al Presidente de la República para expedir códigos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150-10 del Estatuto Superior”; (ii) la sentencia C-087 de 2000, reiterada en la sentencia C-1444 de 2000, en que la Corte, según el actor, “se pronunció respecto a la absoluta falta de competencia que tienen las entidades administrativas para crear, modificar o adicionar las sanciones de policía establecidas por el legislador”, en los términos literales siguientes: “(…) se observa por la Corte que aún si se considerara que las disposiciones acusadas son normas incompletas, ellas no pueden complementarse con ordenanzas, acuerdos u otra clase de disposiciones administrativas locales, pues normas como el precepto objeto de análisis en esta providencia, por hacer parte del Código Nacional de Policía, Decreto-Ley 1355 de 1970, sólo pueden ser expedidas mediante normas también de alcance nacional, es decir, expedidas por el Congreso de la República. Para tal efecto sería conveniente que el Congreso legislara sobre el punto, de tal manera que la normatividad por expedir alcance los fines legítimos que requiere la protección de terceros, pero sin menoscabo de los derechos fundamentales que, como el de la libertad personal, solo pueden ser objeto de regulación por el Legislador con respeto absoluto a los principios consagrados por la Carta Política”; (iii) la sentencia C-070 de 1996, en la cual la Corte determinó que “la dosimetría de las penas es un asunto librado a la definición legal”; (iv) la sentencia C-301 de 1999, en que la Corte, al examinar la distinción entre delitos y contravenciones, afirmó que “lo cierto y definitivo de estas distinciones, es que la competencia radica exclusivamente en el legislador, quien en ejercicio de sus atribuciones y, en concordancia con la política criminal fijada por el Estado, es el encargado de establecer los nuevos hechos punibles, y determinar la jerarquía de los mismos, así como establecer las sanciones y los procedimientos aplicables a los hechos punibles, en uno u otro caso”; (v) la sentencia C-710 de 2001, en la cual la Corte señaló que “uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas punibles no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa (…). Las sanciones administrativas deben estar fundamentadas en la ley, por lo cual, no puede transferírsele al Gobierno una facultad abierta en esta materia”; y (vi) la sentencia C-1081 de 2002, en que la Corte precisó: “sólo el legislador ordinario o extraordinario se encuentra constitucionalmente habilitado para establecer las conductas objeto de reproche penal y fijar las penas restrictivas de la libertad o las sanciones de índole administrativo y disciplinario, así como establecer los procedimientos penales o administrativos que han de seguirse para su imposición”.
Con base en estas afirmaciones, explica el demandante que “los entes territoriales en ejercicio de su competencia subsidiaria para dictar normas de policía están excluidos de cualquier competencia para dictar preceptos sancionatorios”, y que “sólo el legislador mediante ley, está legítimamente facultado para establecer el quantum punitivo, y la dosimetría de las sanciones, no pudiendo órganos del poder ejecutivo alterar el régimen sancionatorio vigente, con la finalidad de imponer sanciones (medidas correctivas) diferentes a las tarifadas por la ley, asignadas para cada contravención”.
5.5. En relación con la violación del artículo 29 de la Carta, señala el actor que el precepto demandado desconoce el principio de legalidad –“Nullum crimen, nulla poena sine praevia lege…”-, “pues demostrado está a lo largo de este escrito que la potestad punitiva del Estado solamente puede desarrollarse, realizar legítimamente sus fines y positivizar sus expresiones de imperio, mediante actos jurídicos con fuerza de ley, lo cual excluye cualquier posibilidad de hacerse mediante reglamentos, actos administrativos de contenido general desprovistos de la investidura del rango de ley”.
5.6. También señala que la disposición acusada viola el principio de tridivisión de poderes consagrado en el artículo 113 de la Constitución, puesto que con ella “mediante reglamentos (actos administrativos de carácter general) se le reconocen facultades de carácter sancionatorio a órganos del poder ejecutivo, lo cual conculca el principio democrático de tridivisión de poderes, fundamento político del Estado de Derecho, se cohonesta así una invasión a la potestad punitiva del Estado, competencia normativa que con estrictez recae en el Congreso, como foro natural de representación de la sociedad civil”.
5.7. Por último, expresa que el mismo legislador extraordinario en el Código de Policía “determinó el carácter de reserva de ley de las medidas correctivas” en el artículo 187, según el cual “ninguna autoridad de policía podrá imponer medidas correctivas diversas de las previstas en el artículo anterior”, y el artículo 188, en virtud del cual “cuando según los artículos 8º y 10, el Gobierno Nacional, las asambleas, los concejos, los intendentes y los comisarios expidieren reglamentos de policía no podrá estatuir medidas correctivas distintas a las descritas en este decreto”. También afirma que la Ley 16 de 1968, que facultó al Gobierno nacional para expedir normas en materia de policía, no lo habilitó para “subdelegar en los entes territoriales aspectos relacionados con la potestad punitiva del Estado; de ahí que, ante la inexistencia de estas precisas facultades el precepto demandado no sólo resulta contrario a la Constitución, sino ilegal (de la Ley 16 de 1968) por exceder las facultades inicialmente concedidas por el Congreso de la República”.
6. El actor adjuntó a su demanda una serie de documentos con los cuales busca “probarle a la Corte Constitucional el estado de cosas inconstitucional que se presenta en Colombia en lo relacionado con el ius puniendi, por cuanto los servidores públicos con algún grado de poder suelen ‘legislar’ constantemente preceptos sancionatorios, lo cual se traduce en la práctica en continuas violaciones de los derechos fundamentales ciudadanos, debido al atropello y la arbitrariedad que despliegan los funcionarios que ejercen funciones de policía, los cuales obran en obedecimiento de órdenes amparadas por un manto de falsa legalidad”. Estos documentos incluyen recortes de periódico y normas dictadas por los Alcaldes Mayores de Bogotá que en criterio del actor establecen sanciones policivas no previstas en la ley, entre otros.


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