Informe de ponencia para primer debate






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H.S. CLAUDIA LÓPEZ

Senado de la República de Colombia

Comisión Primera Constitucional

INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE


PROYECTO DE LEY 022 DE 2014 SENADO

“Por la cual se fortalece el valor del sufragio como un deber ciudadano, se deroga la Ley 815 de 2003 y modifica la Ley 403 de 1997, ampliando su cobertura”

Bogotá, D. C., Agosto de 2014

Honorable Senador

JUAN MANUEL GALÁN PACHÓN

Presidente Comisión Primera

Senado de la República

E. S. D.

Ref.: Informe de Ponencia primer Debate al Proyecto de Ley No. 022 de 2014 Senado, “Por la cual se fortalece el valor del sufragio como un deber ciudadano, se deroga la Ley 815 de 2003 y modifica la Ley 403 de 1997 ampliando su cobertura”

Respetado señor Presidente,

Atendiendo la designación que me hiciera la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado de la República, y en cumplimiento de lo establecido por la Ley 5ª de 1992, procedo de conformidad en condición de ponente del proyecto de ley de la referencia, a rendir el informe para primer debate a la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República.

INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE



1. ANTECEDENTES:


El proyecto de ley objeto de este informe de ponencia fue radicado el pasado 30 de julio de 2014, es de iniciativa congresional y fue presentado por el honorable Senador Fernando Tamayo.

Está compuesto de once artículos, así: 1). Objeto del proyecto y derogatoria de la ley 815 de 2003, 2) Características del Voto, 3) Beneficios por votar, 4) Nuevos beneficios por votar, 5) El voto como requisito para acceder o ser beneficiario de una serie de servicios, 6) Nuevos requisitos para tramitar personerías jurídicas de Organizaciones no Gubernamentales (ONG), 7) divulgación del proyecto de Ley, 8) Aplicación y efectos de no cumplimiento de la Ley, 9) Derogatoria de la ley 819 de 2003, 10) Derogatoria de algunos artículos y numerales de la Ley 403 de 1997 y, 11) Vigencia de la ley.

2. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY:



El objeto del proyecto de ley, de acuerdo al artículo 1 del mismo, es:
ARTICULO PRIMERO. Objeto. Esta Ley tiene como fin derogar la Ley 815 de 2003, para integrar todo su contenido a la presente, y ampliar los estímulos a los electores, consagrados en la ley 403/97, además de actualizar su contenido; establecer prioridades para quienes hacen uso del voto como elemento esencial en la participación democrática, enfatizando sobre el derecho al sufragio como instrumento del deber ciudadano en nuestra Nación, y soporte de un estado social de derecho.


3. CONSIDERACIONES:



3.1. Sobre el objeto de la iniciativa:


La abstención electoral en Colombia ha sido, histórica y sistemáticamente, una variable que ha reflejado que el modelo democrático instaurado en la Constitución de 1991 presenta resultados ambiguos. La abstención electoral, en elecciones presidenciales, durante los últimos años ha permanecido relativamente constante, entre los años 1958 y 2014 la abstención ha fluctuado entre el 42% y el 66% (ver gráfico 1), un comportamiento similar se ha reflejado en las elecciones a Congreso (ver tabla 1). De hecho, de acuerdo al ranking de abstención electoral realizado por el International Institute For Democracy and Electoral Assistance (IDEA), Colombia ubica el puesto número 14 entre los países con mayor abstención en el mundo detrás de países como: Gambia, Egipto, Nigeria, Gabón, Lituania, Costa de Marfil, Senegal, Malí, Tanzania, entre otros.

Gráfico 1. Abstención electoral en las elecciones presidenciales en Colombia.

Fuente: Registraduría Nacional

Tabla 1. Abstención electoral en las elecciones de Congreso de Colombia.

(MOE, 2014)

Para la Misión de Observación Electoral (MOE) la abstención extrema más que un fenómeno social y político, es un riesgo para la democracia. En las elecciones de 2014 la MOE concluyó: Para las elecciones de Senado se identificaron 344 municipios en riesgo (ver tabla 5.), lo que equivale al 30% del país. De estos, 178 están en riesgo por participación muy baja. De los municipios con participaciones muy altas hay 136 con riesgo medio, 30 con riesgo alto y ninguno en riesgo extremo” (MOE, 2014, p. 22).
Determinar las causas de la abstención resulta fundamental al momento de diseñar políticas tendientes a lograr a una mayor participación. Varios estudios han señalado la edad de los votantes, la profesión, el estado civil, el grado de apoyo al gobierno y a la democracia, el nivel de ingresos, el grado de educación, el tamaño de la circunscripciones y el tamaño de la población como factores decisivos al momento de decidir ejercer el derecho al voto (Maldonado, 2011; Funk, 2008). No obstante, no son estos los únicos determinantes del voto, Thompson (Thompson, 2007) argumenta que la abstención es un derecho propio de los ciudadanos que debe considerarse como una manifestación política en contra del sistema electoral, las capacidades del gobierno, los esquemas electorales y en contra de la clase política. La decisión de votar recae, en palabras de Ali y Lin (Ali & Lin, 2011), en motivos éticos, sociales y políticos.

Concluye Flórez y Franco-Cuervo “El abstencionismo es un fenómeno complejo en su composición y en los factores que le dan origen, vida y fortaleza. Aun en la doctrina más interesada en la promoción de la democracia, la percepción que de él se tenga dista de ser universal o necesariamente negativa y está directamente relacionada con la visión que se tenga acerca de la naturaleza del sufragio. Por ello, las respuestas que se ensayen frente al abstencionismo deben ser estudiadas con base en datos o estudios que permitan hacer una radiografía de su estructura o, de lo contrario, resultarán en la adopción de medidas relativamente ineficaces o más bien extremas” (Franco-Cuervo & Flórez, 2009)

El abstencionismo desde una perspectiva netamente institucional resulta un desafío tanto para las autoridades como para el gobierno nacional. En este sentido el derecho al sufragio tiene dos facetas: el sufragio activo y el sufragio pasivo. El primero se entiende como el derecho individual que tiene cada ciudadano para ejercer el derecho al voto y el segundo se entiende como el derecho a ser elegido (Alarcón, 2007). A su vez estas dos facetes requieren una serie de garantías y acciones emprendidas por el gobierno nacional y los diferentes organismos electorales.
En este orden de ideas resulta plenamente válido que el gobierno promueva políticas que fomenten la participación y garanticen tanto el sufragio activo como el pasivo. Los estímulos al voto son ejemplo de ello, representan en su conjunto políticas orientadas a incrementar la participación electoral en el territorio nacional. Aunque este tipo de acciones son necesarias en el contexto colombiano resultan insuficientes. La exposición de motivos del proyecto de ley analizado concluye que: Es cierto que un proyecto como éste no es la solución definitiva al problema abstencionista en nuestro país, pero si sirve como instrumento para al menos lograr que una franja significativa de ciudadanos haga uso del derecho al voto, así sea con expectativas de recibir algún beneficio del Estado, accediendo a las bondades que el ejecutivo otorga a los distintos sectores sociales”

3.2 Sobre la legislación Vigente



El marco legal sobre estímulos electorales se encuentra concentrado en dos leyes: La ley 403 de 1997 y la ley 819 de 2003. La primera de estas estableció el núcleo básico de estímulos al sufragante y la segunda lo amplió.
De acuerdo a la legislación vigente estos son los estímulos que actualmente existen para aumentar y fomentar la participación electoral en Colombia:


  • Quien hubiere participado en las votaciones inmediatamente anteriores tendrá derecho a ser preferido, frente a quienes injustificadamente no lo hayan hecho, en caso de igualdad de puntaje en los exámenes de ingreso a las instituciones públicas o privadas de educación superior.

  • Quien hubiere participado en las votaciones inmediatamente anteriores al reclutamiento en el servicio militar tendrá derecho a una rebaja de un (1) mes en el tiempo de prestación de este servicio, cuando se trate de soldados bachilleres o auxiliares de policía bachiller, y de dos (2) meses, cuando se trate de soldados campesinos o soldados regulares.

  • Quien hubiere participado en la votación inmediatamente anterior tendrá derecho a ser preferido, frente a quienes injustificadamente no lo hubieren hecho, en caso de igualdad de puntaje en la lista de elegibles para un empleo de carrera del Estado.

  • Quien hubiere ejercido el derecho al voto en la votación inmediatamente anterior tendrá derecho a ser preferido, frente a quienes injustificadamente no lo hicieron, en la adjudicación de becas educativas, de predios rurales y de subsidios de vivienda que ofrezca el Estado, en caso de igualdad de condiciones estrictamente establecidas en concurso abierto.

  • El estudiante de institución oficial de educación superior tendrá derecho a un descuento del 10% del costo de la matrícula, si acredita haber sufragado en la última votación realizada con anterioridad al inicio de los respectivos períodos académicos

  • Quien haya ejercido el derecho al sufragio se beneficiará, por una sola vez, de una rebaja del diez por ciento (10%) en el valor de expedición del pasaporte que solicite durante los cuatro (4) años siguientes a la votación. Este porcentaje se descontará del valor del pasaporte que se destina a la Nación

  • Diez por ciento (10%) del valor a cancelar por concepto de trámite de expedición inicial y renovación del pasado judicial;

  • Diez por ciento (10%) del valor a cancelar por concepto de trámite inicial y expedición de duplicados de la Libreta Militar.

  • Diez por ciento (10%) del valor a cancelar por duplicados de la cédula de ciudadanía del segundo duplicado en adelante.

  • Quien haya ejercido el derecho al sufragio se beneficiará, por una sola vez, de una rebaja del diez por ciento (10%) en el valor de expedición del pasaporte que solicite durante los cuatro (4) años siguientes a la votación. Este porcentaje se descontará del valor del pasaporte que se destina a la Nación.

  • Descuento del diez por ciento (10%) en el valor de cualquier servicio consular, incluida la expedición del pasaporte.

  • Descuento del treinta por ciento (30%) en el impuesto de salida del país cuando el ciudadano lo visite por un término máximo de cuarenta y cinco (45) días.

  • El ciudadano tendrá derecho a media jornada de descanso compensatorio remunerado por el tiempo que utilice para cumplir su función como elector. Tal descanso compensatorio se disfrutará en el mes siguiente al día de la votación, de común acuerdo con el empleador.



3.3. Sobre el proyecto de ley



Como se mencionó al inicio de la ponencia, el proyecto de ley en estudio tiene como objetivo integrar en un solo cuerpo normativo los estímulos al sufragante y a su vez ampliar y modificar algunos de los que actualmente existen.
Los estímulos unificados se encuentran en al artículo 3 y 4 y enuncian:


  • Aquel que hubiere participado en las votaciones inmediatamente anteriores tendrá derecho a ser preferido, frente a quienes injustificadamente no lo hayan hecho, en caso de igualdad de puntaje en los exámenes de ingreso a las instituciones públicas o privadas de educación superior.

  • Quien hubiere participado en las votaciones inmediatamente anteriores al reclutamiento en el servicio militar tendrá derecho a una rebaja de un (1) mes en el tiempo de prestación de este servicio, cuando se trate de soldados bachilleres o auxiliares de policía bachiller, y de dos (2) meses, cuando se trate de soldados campesinos o soldados regulares.

  • El estudiante de institución oficial de educación superior tendrá derecho a un descuento del diez por ciento (10%) del costo de la matrícula, si acredita haber sufragado en la última votación realizada con anterioridad al inicio de los respectivos períodos académicos, y en todos aquellos posteriores en que pueda participar.

  • Quien haya ejercido el derecho al sufragio se beneficiará, por una sola vez, de una rebaja del diez por ciento (10%) en el valor de expedición del pasaporte que solicite durante los cuatro (4) años siguientes a la votación. Este porcentaje se descontará del valor del pasaporte que se destina a la Nación.

  • Quien acredite haber sufragado tendrá derecho a los siguientes descuentos durante el tiempo que transcurra hasta las siguientes votaciones:

    • Diez por ciento (10%) del valor a cancelar por concepto de trámite inicial y expedición de duplicados de la Libreta Militar.

    • Diez por ciento (10%) del valor a cancelar por duplicados de la cédula de ciudadanía del segundo duplicado en adelante.

  • Descuento del diez por ciento (10%) en el valor de cualquier servicio consular, incluida la expedición del pasaporte.

  • Descuento del treinta por ciento (30%) en el impuesto de salida del país cuando el ciudadano lo visite por un término máximo de cuarenta y cinco (45) días.

Estos estímulos no significan ningún cambio de fondo frente a lo ya consignado en las anteriores dos leyes, de hecho, como se mencionó anteriormente, este artículo unifica los estímulos consagrados en las anteriores dos leyes.
Los estímulos mencionados en los numerales 3 y 4 del artículo 2 de la ley 403 de 1997 que no aparecen en el listado anterior se proponen ubicarlos en el artículo 5 del proyecto de ley.
El cambio de fondo que propone este proyecto de ley es establecer el ejercicio del sufragio como requisito para acceder a una serie de servicios estatales. El artículo 5 del proyecto menciona (negrillas fuera del texto original):
ARTICULO QUINTO. La Ley 403/97, tendrá un nuevo artículo tercero A, que diga:

Artículo 3º. A. Siendo el voto un deber ciudadano se estable que todo nacional colombiano mayor de diez y ocho (18) años que aspire a ser beneficiario de los siguientes servicios, otorgados por el Estado a través de sus Instituciones gubernamentales, debe demostrar, antes a la solicitud o aprobación, mediante constancia expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, haber ejercido el derecho al voto en elecciones inmediatamente anteriores, para Corporaciones públicas de elección popular y Alcaldes, Gobernadores o Presidente de la Republica:
1- Adjudicación de Becas Educativas.

2- Acceso a cualquier empleo remunerativo del Estado.

3- Adjudicación de predios rurales o urbanos.

4- Adjudicación de subsidio de cualquier naturaleza.

5- Acceso a toda clase de contrato con el Estado.

6- Ser proveedor de producto alguno con instituciones oficiales.

7- Ser beneficiario de amnistías|, exenciones o rebajas en cualquier impuesto del orden nacional, departamental, municipal o distrital.

8- Aplicar a crédito educativo otorgado por algún organismo gubernamental del orden nacional, departamental, municipal o distrital.

9- Gestionar y recibir cualquier clase de crédito pecuniario adjudicado por Instituciones del Estado.
La ampliación de los estímulos que trata el anterior artículo supone, de acuerdo al autor del proyecto y lo expuesto en la exposición de motivos, que a través de estos, 6 millones de nuevos ciudadanos se acercarán a las urnas. El objeto de este proyecto recoge una serie de preocupaciones válidas y propone unas acciones concretas para, de acuerdo al autor del proyecto, incrementar de forma sustancial la participación electoral en las próximas elecciones.
Aunque los estímulos electorales tienen sustento legal, la Corte Constitucional, en varios pronunciamientos ha caracterizado y delimitado la validez de los mismos. Esto con el propósito de apoyar las acciones de fomento a la participación electoral y evitar la criminalización de la abstención que de acuerdo a la Corte, es un comportamiento político válido.

3.2 Sobre la jurisprudencia existente acerca de estímulos al voto



Esta sección tiene como objetivo reflejar de manera sucinta los principales argumentos que ha esgrimido la Corte Constitucional a favor del establecimiento de estímulos electorales y en lo relacionado con los límites y alcances de los mismos. Las negrillas no se encuentran en el texto original, se ponen para hacer énfasis en los argumentos principales.

3.2.1. Acerca de la Abstención:




3.2.1.1 C- 222 de 2004


“En esa dirección, primero en la Sentencia C-551 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y luego en la C-041 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), este Tribunal precisó que la concesión de estímulos a los votantes tiene validez constitucional tratándose de comicios electorales, pero en ningún caso frente a los mecanismos de participación no electorales como el referendo, el plebiscito, la consulta popular, la asamblea constituyente y la revocatoria del mandato, toda vez que en ellos la propia Carta le confiere a la abstención eficacia jurídica y, por lo tanto, no puede ser considerada un comportamiento negativo, que es el efecto que sí tiene en los procesos de simple elección democrática.
En sentido general y abstracto, el voto o sufragio se define como un instrumento de la voluntad popular, a través del cual los miembros de una comunidad organizada y democrática eligen a sus gobernantes y participan de los demás actos electorales.
En palabras de la Corte, además de ser una manifestación de la libertad individual, ya que le permite a la persona expresarse voluntariamente escogiendo al candidato de su preferencia, el voto constituye la base de la legitimidad y funcionamiento de la democracia instituida, pues garantiza la intervención directa de la población en los procesos electorales, y más concretamente, en los de elección de sus propios representantes o gobernantes.

3.2.1.2. Tutela A355 de 2010


Acerca de las medidas de discriminación positiva, la Corte ha sido enfática:
“La primera de estas facetas – la igualdad formal – impone la prohibición de actuaciones discriminatorias. Es así como el derecho a la igualdad contempla una esfera de abstención, que implica la prohibición de utilizar criterios sospechosos, por ejemplo el género, el pensamiento político o el origen nacional, como sustento de tratos diferentes para situaciones similares

3.2.1.3. C-337 de 1997


“En armonía con esa idea, los artículos 1o. y 2o. de la Constitución, erigen la participación como principio fundante del Estado y fin esencial del mismo, "lo cual implica para sus autoridades el deber de facilitarla y promoverla en las distintas esferas de la vida y el de fomentar la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones que conciernen al destino colectivo".
Si el sufragio es medio esencial para la participación del ciudadano en el ejercicio del poder político, es deber del Estado "facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan" (art. 2 C.P.) e implementar los "mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de ese derecho a los ciudadanos" (art. 258 C.P.).
"El derecho al voto, como quedó expuesto, es el principal mecanismo de participación ciudadana. Desde este punto de vista, las normas constitucionales que facultan a los ciudadanos para ejercer el sufragio, obligan correlativamente a las autoridades electorales a hacer posible el ejercicio de tal derecho, que halla su opuesto en el no-derecho de los demás -particulares y autoridades-, a impedirles que lo hagan con entera libertad.
Las mismas normas que consagran el ejercicio del voto como una actividad esencialmente libre, hacen inmune al abstencionista a la acción del legislador tendiente a prohibir el no ejercicio del derecho al voto, o a atribuirle alguna pena, a la vez que hacen incompetente al Congreso para actuar de ese modo, "pues el sufragante conserva en todo caso el derecho de abstenerse de votar, votar en blanco o hacerlo en favor de cualquier candidato" (Sent. C-145/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero).
El sufragio viene entonces a constituir, un deber cuyo incumplimiento no puede ser sancionado con una pena o con la privación de derechos adquiridos, aunque es impuesto a los particulares atendiendo a su calidad de miembros de la comunidad política, y como representativo, al menos en parte, de la cuota de solidaridad social que corresponde a cada ciudadano, en contrapartida de lo que recibe -derechos, libertades y servicios-, por la aplicación eficaz del ordenamiento.
Ahora bien, de acuerdo con lo anterior, resultaría paradójico que el legislador, no siendo competente para criminalizar la abstención -conducta no plausible-, tampoco pudiera incentivar la conducta ciudadana -ésta sí plausible- que se le opone: soportar la carga que significa ejercer conscientemente el voto”.

3.2.2. A favor de los estímulos del voto:




3.2.2.1. C-041 de 2004:


“En este orden de ideas, sin duda el adecuado funcionamiento de una democracia representativa y el grado de legitimidad de los elegidos, dependen de una masiva participación de los ciudadanos en los comicios electorales. De allí que, en esta variedad de democracia la abstención sea vista como un comportamiento negativo, y en consecuencia, es admisible constitucionalmente que el legislador establezca determinados estímulos para los ciudadanos que cumplan con ese deber, sin que por ello se considere vulnerado el derecho a la igualdad frente a quienes decidieron no tomar parte en las elecciones”.

3.2.2.2. C-337 de 2004


“Es claro que el Congreso de la República tiene competencia para regular las funciones electorales (C.P. art. 152 literal c) como ya lo ha hecho; y si bien tal competencia no le habilita para prohibir o sancionar la abstención, nada obsta desde el punto de vista constitucional, para que cree incentivos legales destinados a favorecer a aquellos que cumplan con el deber ciudadano de participar, a través del ejercicio del voto, en la vida política del país (C.P. art. 95), siempre y cuando todas las personas llamadas a sufragar permanezcan iguales ante la ley que cree los incentivos, sea que voten por uno u otro candidato, que voten en blanco y, aún, que no hubieran podido sufragar por fuerza mayor o caso fortuito.
En otras palabras, cuando la Constitución consagra el sufragio como un derecho y un deber, el legislador tiene la posibilidad de desestimular la conducta abstencionista y de estimular el sufragio. Si el voto de los ciudadanos es necesario para legitimar la democracia, el legislador no sólo puede sino que debe estimular el voto, claro está, sin vulnerar principios constitucionales como el contenido en el artículo 13.
Para la Corte es plausible que para fomentar la participación de la ciudadanía en las decisiones políticas, se establezcan estímulos que permitan crear conciencia cívica en la población apta para votar, enfatizando así la importancia de este acto dentro de un Estado democrático como el nuestro. La cultura de la participación de los ciudadanos en las elecciones y demás decisiones que se tomen por medio del sufragio, están orientadas a la satisfacción de intereses colectivos, es decir, del bien común.
Se trata entonces de cambiar la conducta apática de los ciudadanos frente al voto por un comportamiento positivo, mediante la concesión de estímulos y el reconocimiento por parte del Estado de buen ciudadano.

Tampoco encuentra la Corte que la creación de estímulos distorsione la libertad y el sentido patriótico del voto, pues al ciudadano, como se expuso en párrafos anteriores, no se le coacciona para elegir entre las opciones existentes, puesto que bien puede cumplir su deber mediante el voto en blanco”


3.2.2.3. C- 224 de 2004:


“Destacando la importancia reconocida a la participación ciudadana en el nuevo esquema de organización política promovido por el constituyente del 91, en dicho pronunciamiento la Corte justifica plenamente que se instituyan estímulos a favor de la población apta para votar, precisamente, como una manera legítima de impulsar la cultura de la participación en los procesos de toma de decisiones que interesan a la colectividad. A este respecto, se sostuvo en el fallo que, en cuanto la Constitución le otorga a la participación el carácter de principio fundante del Estado y fin esencial de su actividad (C.P. arts. 1° y 2°), resulta consecuente con ese reconocimiento que el legislador, en ejercicio de la libertad de configuración política y en procura de consolidar la democracia, adopte medidas tendientes a favorecer a los ciudadanos que cumplan con el deber de sufragar, sin que por ese sólo hecho se consideren vulneradas las garantías de quienes no intervienen activamente en las elecciones.

3.2.3. Limitaciones de los estímulos e




3.2.3.1. C- 224 de 2004:


“Siguiendo el criterio hermenéutico definido por esta Corporación, a partir de una interpretación sistemática de los artículos 40, 103 y 258 Superiores, es posible sostener que el derecho a la participación política, en su forma de sufragio, adquiere la connotación de un derecho complejo en cuanto su núcleo esencial comprende: (i) la actividad subjetiva encaminada a ejercer libremente el voto - que encuentra su opuesto en la obligación de las autoridades y particulares de no impedir que las personas lo hagan voluntariamente -; (ii) el carácter de derecho - función, en razón a su contribución a la formación de la voluntad política y al buen funcionamiento del sistema democrático; y (iii) la obligación estatal de crear las condiciones necesarias para que su ejercicio se materialice en forma efectiva y bajo condiciones de validez. Para este Tribunal, el tercer componente es condición indispensable en la realización de los dos primeros, pues sin la debida organización electoral, la expresión de la voluntad política individual deja de tener eficacia y verdadero sentido jurídico
Y es que, desde una perspectiva puramente individual, lo ha dicho la Corte, los derechos suelen clasificarse en dos grandes grupos. Los llamados derechos de libertad, que imponen para su ejercicio pleno una limitación a la actividad de las autoridades, y los derechos de prestación, que contienen obligaciones de hacer básicamente en cabeza del Estado para lograr su efectividad. Tratándose del derecho al sufragio, como ha quedado visto, éste tiene un componente de libertad en la actividad subjetiva dirigida a que su ejercicio se presente en forma voluntaria y libre, y a su vez, un componente prestacional en la acción que deben cometer las autoridades electorales para garantizar su ejecución conforme a la Constitución Política.
Por tanto, aun cuando el Congreso de la República, en desarrollo de su libertad de configuración legislativa (C.P. art. 152 literal C), tiene plena competencia para regular las funciones electorales, ésta no lo habilita para prohibir, sancionar o discriminar la abstención, pues, se reitera, "el sufragante conserva en todo caso el derecho de abstenerse de votar, votar en blanco o hacerlo a favor de cualquier candidato"10 (c-145 de 1994), por ser éstas, en idénticas condiciones, formas de expresión política que gozan de plena aceptación constitucional. Así lo entendió la Corte cuando sostuvo que "[l]as mismas normas que consagran el ejercicio del voto como una actividad esencialmente libre, hacen inmune al abstencionista a la acción del legislador tendiente a prohibir el no ejercicio del derecho al voto, o a atribuirle alguna pena, a la vez que hacen incompetente al Congreso para actuar de ese modo…" (c-145 de 1994)
Su incumplimiento no puede generar la producción de consecuencias jurídicas sancionatorias o discriminatorias. Conforme lo precisó este Tribunal, el voto "es impuesto a los particulares atendiendo a su calidad de miembros de la comunidad política, y como representativo, al menos en parte, de la cuota de solidaridad social que corresponde a cada ciudadano, en contrapartida de lo que recibe - derechos, libertades y servicios -, por la aplicación eficaz del ordenamiento. C-145.
El objetivo perseguido con estos beneficios, como ya se expresó, encuentra justificación constitucional en el artículo 258, que consagra el ejercicio del voto no sólo como un derecho, sino también como un deber. De ahí que el deber de votar no deba entenderse como un simple deseo del Constituyente, sino como una posibilidad de asociar a su observancia, ciertas consecuencias ventajosas, o, a su inobservancia, determinados efectos negativos, que no pueden ser de tal magnitud que desvirtúen la categoría de derecho que la propia Constitución le asigna al sufragio." (Sentencia C-337 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz).
Como quedó suficientemente explicado en el apartado 5 de las consideraciones de esta Sentencia, el reconocimiento de estímulos a los sufragantes en los procesos electorales no genera per se la inconstitucionalidad de la medida. En otras palabras, el sólo hecho de que el legislador establezca beneficios electorales a favor de los ciudadanos que participan activamente en las elecciones no resulta contrario a la Constitución Política, pues en principio persiguen un objetivo lícito: fomentar la cultura de la participación política y la creación de una conciencia cívica en la población apta para votar. Dando aplicación a las reglas de jurisprudencia fijadas por esta Corporación, para efectos de determinar la posible incompatibilidad de esta clase de estímulos con la Carta, es necesario adelantar un análisis concreto y específico de su contenido material, con el fin de verificar si el mismo es del todo compatible con los principios y garantías superiores.

Tal y como lo ha dicho la Corte, la discriminación implica la violación del derecho a la igualdad, "por lo que su prohibición constitucional se encamina a impedir que se coarte, restrinja o excluya el ejercicio de los derechos y libertades de una o varias personas, se les niegue el acceso a un beneficio o se otorgue un privilegio sólo a algunas de ellas, sin que exista justificación objetiva y razonable"15. En este caso, la discriminación y consecuente violación de los principios de igualdad y libertad del elector deviene del hecho de haberse instituido una descalificación odiosa en contra de quienes no participan de una elección, siendo que tal comportamiento es también objeto de amparo constitucional y constituye una expresión válida de la libre voluntad política
Así las cosas, en su forma de deber, el sufragio hace relación al aspecto deontológico del derecho, que no es otra cosa que el compromiso ciudadano de tomar conciencia - libre y voluntariamente- sobre la importancia de contribuir a la legitimidad democrática, al diseño pluralista de las instituciones estatales y a la construcción del sistema democrático. Bajo esta premisa, por fuera del nivel de compromiso ciudadano con la participación, es posible la producción de consecuencias jurídicas al deber constitucional de votar, pero siempre y cuando no se materialicen en medidas que hagan nugatorio el ejercicio del derecho de acuerdo con su ámbito de protección constitucional, que por supuesto incluye su aspecto negativo. Así, por ejemplo, la Corte ha admitido que se tomen Medidas relacionadas con la consagración de estímulos al sufragante en los eventos electorales, dejando en claro que, en todo caso, tales beneficios no pueden vulnerar principios y garantías constitucionales como la igualdad, la libertad del elector o el mismo derecho a la educación. Ello, precisamente, en consideración a que el comportamiento ciudadano de abstención integra el núcleo esencial del derecho al sufragio, y aun cuando puede ser razonablemente desestimulado para los proceso de elección, en ningún caso puede resultar afectado o desmejorado.


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