Sistemas de actuación urbanística: expropiacióN, cooperación y compensacióN. LOS sistemas de actuación urbanística en las diferentes comunidades autónomas. ParcelacióN. Reparce






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Tema 33 Civil Registros

TEMA 33

SISTEMAS DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA: EXPROPIACIÓN, COOPERACIÓN Y COMPENSACIÓN. LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA EN LAS DIFERENTES COMUNIDADES AUTÓNOMAS. PARCELACIÓN. REPARCE 

LACIÓN. ENTIDADES URBANÍSTICAS COLABORADORAS

SISTEMAS DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA: EXPROPIACIÓN, COOPERACIÓN Y COMPENSACIÓN

I. La ejecución de los Planes urbanísticos
Ejecutar un plan es llevar a cabo sus determinaciones, lo que implica una pluralidad de actividades que van desde la urbanización hasta la edificación.

La ejecución de los planes de ordenación urbana corresponde tanto a los poderes públicos como a las entidades urbanísticas especiales y a los particulares, en los términos que prevean la legislación urbanística y el planeamiento aplicable.

Ahora bien, dentro de los poderes públicos, la ejecución del planeamiento corresponde a las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales, sin que el Estado tenga competencias en esta materia, como señaló la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, y a la cual se ha acomodado la legislación estatal sobre suelo, como se desprende del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 20 de junio de 2008.
El paso a la fase de ejecución del Planeamiento exige los siguientes presupuestos:

1 °. La existencia de un instrumento de planeamiento cuya concreción viene dada por la normativa autonómica.

Con referencia al T.R. de 1992 resultaba que en suelo urbanizable era precisa la existencia de un Plan Parcial, es decir, un Plan de detalle, mientras que en el suelo urbano, bastaba con el Plan General, que respecto de este suelo se comportaba como un auténtico Plan Parcial al establecer una ordenación detallada.

2°. La delimitación de la unidad territorial sobre las que va a desarrollar la ejecución del planeamiento denominada en los textos legales una veces unidad de ejecución y otras polígono o unidad de actuación.

Polígono es la superficie sobre la que se lleva a cabo la ejecución de un Plan General. Se trata de un término equivalente al de Unidad de Actuación Urbanística, que es el área constituida por uno o varios inmuebles y cuyo proyecto de delimitación debe quedar explícito en un plan parcial. La idea de polígono como unidad territorial con capacidad suficiente para la justa distribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento es perfectamente válida para las unidades de actuación, siendo ambos conceptos similares. En efecto, la línea de distinción es muy tenue; para la doctrina sus límites son prácticamente inexistentes y el único criterio diferenciador sería el de la magnitud del territorio incluido dentro de su perímetro, mayor en los polígonos y más reducido o básico en tas unidades de actuación, por eso parece acertado que el T.R. de 1992 refundiese estos dos conceptos bajo la denominación de unidades de ejecución.

La urbanización de los polígonos o unidades de actuación urbanística debe perseguir como objetivos fundamentales: 1. Promoción del uso racional del suelo; 2. Cumplimiento de las Normas Urbanísticas contenidas en el correspondiente Plan General de Ordenación Urbana/Plan de Ordenación del Territorio; y 3. Reparto de cargas y beneficios entre los propietarios del suelo.
Delimitada la unidad de ejecución, la actuación urbanística exige la aplicación de una serie de procesos ordenados que se denominan sistemas de actuación.

II. Los sistemas de actuación urbanística

El Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por el Real Decreto Legislativo de 26 de junio de 1992 diseñaba tres sistemas diferentes de ejecución de los planes: sistema de compensación, sistema de cooperación y sistema de expropiación. La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, citada, ha declarado inconstitucionales una gran parte de los preceptos que los regulaban, por entender que la competencia venía atribuida a las Comunidades Autónomas. Y el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 20 de junio de 2008 ha derogado el Texto Refundido de 1992. Ahora bien, como las Comunidades Autónomas han regulado los sistemas de actuación urbanística en forma similar a la norma estatal, cabe exponer sus líneas generales, sin perjuicio del uso que se haga en cada CCAA del llamado urbanismo concertado, y la posible ampliación, como veremos posteriormente de los sistemas de ejecución posibles. Cada vez es mayor la tendencia a establecer sistemas mixtos y sobre todo los convenios urbanísticos, por los que la AAPP acuerdan con los particulares el sistema de actuación concertado por el que actuarán, que en todo caso cumplirán los requisitos generales de la ejecución urbanística, si bien hay que recordar en todo caso que el art.3.1 LSuelo establece que “la ordenación territorial y urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción”.

1. El sistema de Expropiación
Este sistema de actuación urbanística consiste en la expropiación de todos los bienes y derechos incluidos en la unidad de ejecución, y se agota con la aplicación del instituto expropiador a todo un polígono o unidad de ejecución.

La ejecución del plan por el sistema de expropiación supone la eliminación "ab initio" de la iniciativa de los particulares y la asunción consiguiente por la Administración actuante del protagonismo exclusivo del proceso, bien mediante gestión directa por ella misma, o bien por cualesquiera de las demás formas de gestión previstas en la legislación de Régimen Local, incluida la concesión (artículo 114.2 del Texto Refundido de 1976).

Por todo ello cierto sector doctrinal considera que no es un verdadero sistema de actuación urbanística, sino una modalidad de expropiación por razón de urbanismo.

La concesión de que se trata en estos casos (que se otorga mediante concurso público con arreglo al procedimiento de contratación aplicable en razón de la Administración actuante: artículo 212.1 del Reglamento de Gestión Urbanística) es una típica concesión de obra, aunque ni la legislación urbanística, ni el Reglamento de Gestión Urbanística, la califiquen expresamente de tal.

El Reglamento de Gestión Urbanística precisa a este respecto los términos a los que habrán de ajustarse las bases del concurso, en las que deben precisarse las obras e i instalaciones que el concesionario ha de ejecutar, las que debe entregar a la Administración concedente y el plazo en que ha de hacerlo, las que él mismo podrá explotar durante un plazo no superior a treinta años, y las tarifas que podrá percibir del os usuarios, las condiciones determinantes de la fijación del precio de venta de los solares resultantes, el canon concesional que el titular de la concesión habrá de abonar a la Administración, etc. (artículo 212).

La operación expropiatoria previa, característica de este sistema, ha de dar lugar al pago de un justiprecio que se determinará en función de los criterios establecidos en el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 20 de junio de 2008, que prevé que siempre que haya acuerdo

con el expropiado la Administración puede satisfacer el justiprecio en especie (artículo 30.1), lo que evidentemente resultará beneficioso para el interés público en la medida en que evita detraer capital de un sector que requiere grandes inversiones. Este pago en especie no está previsto en algunas legislaciones autonómicas, lo que genera alguna conflictividad, como en los casos en que se mantiene el sistema coactivo de ocupación directa como medio de obtención de terrenos dotacionales. Los arts.39 y 44 NCRH se refieren expresamente a la inscripción de esta forma de pago.

Es de destacar la redacción del art.31.2 TRLS de 20-6-2008 por el cual se establece que en caso de surgir duda sobre si existen fincas registrales no tenidas en cuenta en el expediente expropiatorio, se pondrá esto en conocimiento de la AAPP actuante sin perjuicio de que se practique la inscripción. Esta cuestión se preveía en el decreto de normas complementarias sólo para el supuesto de tasación conjunta, pero en tanto que la norma de la LS no distingue podría pensarse que se establece igual para la tasación individual.
También se regulan en el TRLS el derecho de reversión y el novedoso concepto de la retasación (art.34TRLS), para los casos en que se altere el uso o edificabilidad del suelo, en virtud de una modificación del instrumento de ordenación territorial y urbanística que no se efectúe en el marco de un nuevo ejercicio pleno de la potestad de ordenación y suponga un incremento del valor conforme a los criterios aplicados en su expropiación, correspondiendo al expropiado la diferencia de valor resultante de la actualización del justiprecio.
2. El sistema de Cooperación

Se le puede definir como "aquel sistema en el que los propietarios aportan el suelo de cesión obligatoria y la Administración ejecuta las obras de urbanización con cargo a los mismos".
Las notas características de este sistema son las siguientes:

  1. El sistema de cooperación es un sistema de actuación mixto, en el que intervienen, de un lado, la Administración, que dirige todo el proceso, redactando todo el proyecto de reparcelación y ejecutando las obras de urbanización y, de otro, los propietarios.




  1. Las obras de urbanización, aunque son costeadas por los propietarios, son ejecutadas por el Ayuntamiento, si bien aquéllos pueden colaborar con ésta mediante la constitución de una Asociación administrativa de cooperación.

  2. Los terrenos destinados por el planeamiento a viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio de la unidad de ejecución (polígono o unidad de actuación), así como los destinados a la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento, en su caso, incluya o adscriba a dicho ámbito, serán aportados obligatoria y gratuitamente por los propietarios.


La aplicación del sistema de cooperación exige la reparcelación de los terrenos comprendidos en el polígono o unidad de actuación. Siguiendo el orden del programa estudiaremos posteriormente la reparcelación.
3. Sistema de compensación

  1. Concepto

Según el Reglamento de Gestión Urbanística (R.G.U.), "el sistema de compensación tiene por objeto la gestión y ejecución de la urbanización de un polígono o unidad de actuación por los mismos propietarios del suelo comprendido en su perímetro con solidaridad de beneficios y de cargas" (artículo 157.1).

  1. Iniciación del sistema

Una vez delimitada la unidad de ejecución (polígono o unidad de actuación) o aprobado definitivamente el Plan que establezca la ejecución por el sistema de compensación, los propietarios que representen al menos el 60 por ciento del polígono o unidad de ejecución, o el coeficiente establecido en cada Comunidad Autónoma (que es generalmente el 50 por ciento), presentarán a la Administración actuante en el plazo de tres meses los correspondientes Proyectos de Estatutos y Bases de Actuación de la futura Junta de Compensación.

Los Estatutos y las Bases de Actuación son los documentos formales legitimadores de las Juntas de Compensación. Se diferencian en que mientras los Estatuto tienen por objeto la regulación del régimen de organización y funcionamiento interno de la futura Junta de Compensación, las Base regulan cuestiones de orden técnico, tales como los criterios para valorar las fincas aportadas y las de resultado; los derechos reales y personales; las edificaciones, obras, plantaciones e instalaciones; la contratación de las obras de urbanización, etc. (artículos 166 y 167 del RGU).


  1. Aprobación inicial y definitiva de los proyectos de Estatutos y Bases de actuación


El Ayuntamiento aprueba inicialmente, primero, los proyectos de Estatutos y de Bases en el plazo de tres meses a contar desde su presentación, concede después audiencia a los propietarios por quince días hábiles y procede finalmente, a la aprobación definitiva, que se entenderá concedida por silencio positivo si transcurren tres meses desde la aprobación inicial sin que se hubiera comunicado la resolución expresa.

Finalmente se procede a la inscripción en el RP del acto administrativo por el cual se apruebe definitivamente el proyecto de reparcelación en la forma y con los requisitos que determina el art.2 RD Normas complementarias al Reglamento Hipotecario sobre inscripción de actos urbanísticos en el RP.



  1. Constitución de la Junta de Compensación en escritura pública


Una vez producida la aprobación definitiva, la Administración requiere a los propietarios para que otorguen la escritura de constitución de la Junta de Compensación

En la escritura pública deberá constar: a) Relación de los propietarios y, en su caso, empresas urbanizadoras; b) Relación de las fincas de las que son titulares; c) Personas que hayan sido designadas para ocupar cargos del órgano rector, incluido el representante municipal; y d) acuerdo de constitución (art.163.4 RGU).

Copia autorizada de la escritura de constitución de la Junta (y, en su caso, de tas adhesiones) se trasladará al Ayuntamiento actuante quien adoptará, si procede, acuerdo aprobatorio en el plazo de treinta días. Aprobada la constitución el órgano actuante elevara el acuerdo junto con la copia autorizada de la escritura al órgano competente de la Comunidad Autónoma respectiva, para su inscripción en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras existente en la respectiva Comunidad Autónoma (artículo 163.7 del R.G.U.), en cuyo momento adquiere personalidad jurídica

  1. Relaciones internas entre la Junta y sus miembros


La aportación a la Junta por cada propietaria de los terrenos de que son titulares no es preciso que se traduzca en la transmisión del pleno dominio de los mismos (aunque puede acordarse así), sino simplemente de la titularidad fiduciaria, que, en principio, es suficiente para permitir a la Junta actuar por sustitución de sus miembros y disponer de los terrenos para el cumplimiento de sus fines institucionales (en concreto, para ponerlos a disposición de quienes hayan de ejecutar materialmente la urbanización y, en su caso, la edificación, y para entregar a la Administración los de cesión obligatoria y las obras e instalaciones que sean de cargo de los propietarios -artículo 177 del R.G.U.-).
En todas las relaciones entre la Junta y sus miembros rige el principio de mayoría (normalmente simple, para los asuntos ordinarios de mera gestión, o cualificada, para los de mayor trascendencia) en los términos que se precise en los Estatutos.


  1. La mecánica operativa del sistema


El sistema de compensación que la Junta protagoniza comporta;
1°. La distribución de los beneficios y cargas derivados de la ordenación urbanística entre los propietarios de la unidad de ejecución incorporados a la Junta. Ello exige la elaboración y aprobación de un proyecto de compensación.
2°. La cesión a la Administración actuante de los terrenos de cesión obligatoria.

3°. La ejecución de las obras de urbanización para transformarlos terrenos en solares susceptibles de edificación

  1. Elaboración del Proyecto de Compensación

Corresponde a la Junta de Compensación formular un proyecto de compensación de acuerdo con los términos establecidos en las Bases de Actuación. El Proyecto tendrá las determinaciones siguientes:
-. Descripción de las propiedades antiguas, según los títulos aportados, con las correcciones procedentes, y, en defecto de títulos, según planos. Se expresarán las cargas y gravámenes, condiciones, sustituciones y demás derechos que las afecten; el respectivo propietario, si fuera conocido, la cuantía de su derecho en el proyecto de compensación, y el criterio utilizado para definirlo y cuantificarlo.

-. Descripción de las fincas resultantes, incluyendo, en su caso, las que corresponden a la Administración adjudicataria del 10 por 100 del aprovechamiento medio -o el porcentaje que determine cada Comunidad Autónoma- , titulares a quienes se adjudiquen y concepto en que lo fueren. Se expresará respecto de cada finca la antigua a la que corresponda o el derecho que da lugar a la adjudicación; así como las cargas y gravámenes, condiciones, sustituciones y demás derechos que las afecten, por no ser incompatibles con el planeamiento.

-. Localización de los terrenos de cesión obligatoria y de las reservas que establezca el plan.

-. Superficies o parcelas que la propia Junta se reserve, en su caso, para enajenarlas directamente, con el fin de sufragar los gastos previstos de la urbanización.

-. Compensaciones en metálico, si fuesen procedentes por diferencias en las adjudicaciones (artículo 172 del

R.G.U.).

El proyecto en cuestión ha de ser aprobado por la Junta, previa audiencia de todos los propietarios, por mayoría de sus miembros que represente 2/3 de las cuotas de participación, tras la cual se somete a la aprobación definitiva de la Administración actuante.
La aprobación definitiva del proyecto de compensación por el órgano actuante produce los mismos efectos jurídicos que la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación, a saber:


  1. Transmisión a la Administración correspondiente, en pleno dominio y libre de cargas, de todos los terrenos de cesión obligatoria para su incorporación al Patrimonio Municipal del suelo o su afección a los usos previstos en el planeamiento.


Ahora bien, viene siendo práctica frecuente que las cesiones de terrenos se sustituyan por una compensación en metálico. Esta práctica ha sido aceptada por el Tribunal Supremo que ha declarado que es perfectamente legítima.


  1. Subrogación con plena eficacia real, de las antiguas por las nuevas parcelas, siempre que quede claramente establecida la correspondencia entre unas y otras (artículo 122.1 del R.G.U.).




  1. Afección real e las parcelas adjudicadas al cumplimiento de las cargas y pago de los gastos inherentes al sistema de actuación.

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