La aplicación directa de la constitución por parte de la jurisdicción ordinaria y la tutela efectiva de las situaciones jurídicas del administrado






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LA APLICACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN POR PARTE DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA Y LA TUTELA EFECTIVA DE LAS SITUACIONES JURÍDICAS DEL ADMINISTRADO
Lic. Juan Carlos Castro Loría

Juez de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.

Profesor Universitario
Ivstitia. Año 11, N° 128. setiembre 1997


El tema de la “aplicación directa de la Constitución por parte de la jurisdicción ordinaria y la tutela efectiva de las situaciones jurídicas del administrado” ha cobrado gran relevancia a raíz de los votos números 3035, 3036 y 3038 del año 1996 y que han sido objeto de comentario en algunas exposiciones y revistas del foro nacional.
El primer aspecto que ha de ser objeto de consideración, es el referente a la clasificación de los sistemas de control de constitucionalidad y la ubicación que del nuestro pueda hacerse en alguno de ellos. Al respecto, cabe indicar que doctrinaria-mente suele hacerse la distinción entre tres grandes sistemas de control: concentrado, difuso y mixto. Siguiendo a Sagüez, en los sistemas concentrados la jurisdicción constitucional, entendiendo por ella la posibilidad de proteger jurídicamente la supremacía de ¡a Constitución, se asigna a un órgano especializado independiente e imparcial. Tal es el caso del sistema austriaco, que deposita el control de constitucionalidad en órganos jurisdiccio­nales especializados de esa función, ubicados o no dentro del Poder Judicial, pero en este último caso con fisonomía constitucional, que a menudo tienden a monopolizar tal control que se perfila así como centralizado o condensado. Por el contrario, en los difusos se confiere a cualquier juez de la jerarquía judicial, el necesario poder para actuar como juez constitucional. Tal es el caso del sistema norteame­ricano, recogido en el célebre caso de Marbury vs Madison de 1803 y seguido hoy por otros sistemas, como sucede con el argentino.
En cuantos a los efectos de la sentencia en los sistemas concentrados puros, producen cosa juzgada y efectos erga omnes. Por ende tienen efectos declaratorios y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, como si la misma nunca hubiera existido. Por el contrario, en los sistemas difusos dichas sentencias sólo tienen efecto in casu et inter partes. Sin embargo, para evitar los problemas de incertidumbre y posible conflicti­vidad entre las decisiones judiciales adoptadas por los diferentes tribunales en materia de constitucio­nalidad, se adoptó la doctrina stare decisis, mediante la cual se confiere carácter obligatorio a los precedentes de la Corte Suprema, de tal manera que puedan producir efectos generales y unificadores.
Hecho este breve comentario entorno a estos dos grandes sistemas de control, refirámonos ahora al sistema mixto de control de constitucionalidad. En ellos conviven rasgos de uno y otro sistema, con variantes según haya sido el esquema perfilado por el órgano legisferante. Nuestro país es un buen ejemplo de ello.
En efecto, con la reforma a los artículos 10 y 48 de la Constitución Política, se optó por un sistema concentrado de control constitucional. Sea que se creó un fuero constitucional con pretensiones de exclusividad en asuntos de jurisdicción constitu­cional, como es el caso de la declaratoria misma de inconstitucionalidad.
Así expresamente lo establece el artículo 10 Constitucional, al indicar que corresponde a una Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público.
Obsérvese que no solamente se alude a las normas de cualquier naturaleza, sino también a cualquier otro acto sujeto al Derecho Público. De tal forma entonces que hasta aquí podríamos clasificar a nuestro sistema como de “concentración máxima”, dado que no existe ley o acto que escape del poder que le fue confiado. De esta manera, el juicio de supremacía de la Carta Fundamental, quedaba reservado -en forma exclusiva y exclu­yente- al órgano especializado creado en el artículo 10.
Los efectos de la declaratoria, como sucede en los sistemas concentrados, tiene efectos retroactivos, declarativos y anulatorios; además de producir cosa juzgada. Así lo señalan los artículos 89 y 91 de la Ley de Jurisdicción Constitucional.
Sin embargo, con la entrada en vigor de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, artículo 80, inciso 1º párrafo final, se introduce una aparente variación al sistema por el que había optado el constituyente derivado en el año 1989, situación que origina una consulta judicial facultativa de constitucionalidad, que culmina con el voto de la Sala Constitucional N0 1185-95.
De dicha sentencia se conoce a la fecha únicamente su parte dispositiva. El texto de la resolución se encuentra aún pendiente de redacción. En atención a ello, utilizaré para esta exposición la parte considerativa de las sentencias números 3035, 3036 y 3038 del año 1996, en las cuales se transcriben las argumentaciones expresadas en la primera de las resoluciones citadas.
Si supremacía constitucional es sinónimo de imposibilidad jurídica del ordenamiento derivado para variar, por ley ordinaria, el sistema creado por el poder constituyente, es claro entonces que el citado artículo 80 del la Ley Orgánica del Poder Judicial, mediante el cual se confería al juez ordinario el poder de desaplicar normas contrarias al Derecho de la Constitución, presentaba un posible roce con el artículo 10 de la Constitución Política.
Mediante una interpretación conforme, la Sala Constitucional salva el vicio que afectaba la norma, reorientando su interpretación gramatical, de la siguiente manera:
A) El artículo 8.1 de la LOPJ no es inconsti­tucional, “... siempre que se interprete que veda al juez del orden común capacidad para desaplicar normas o actos inconstitucionales con carácter ni casa et inter partes”, pero permitiéndole consultar a la Sala Constitucional cuando tenga duda fundada de la Constitucionalidad de la norma o acto aplicable al caso concreto”.
Con esta última resolución, la Sala Constitu­cional mantiene intacto el sistema concentrado, pues confirma la tesis de ausencia total de potestades para el juez común en materia propia de “jurisdic­ción constitucional”. El sistema se termina de perfi­lar con la introducción en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de la consulta judicial de constitu­cionalidad, atribución que le es confiada para aquellos casos en que el juez se encuentre ante un estado dubitativo, fundado y objetivo, de constitu­cionalidad; o ante un estado de certeza de inconsti­tucionalidad manifiesta.
En ambos casos se le veda toda posibilidad al juez ordinario para declarar en el proceso mismo el vicio del cual tiene duda o certeza, pues simple­mente habrá de limitarse a expresarlo por escrito, para que sea la propia Sala la que emita el correspondiente juicio de relevancia constitucional.
No obstante lo dicho hasta ahora, en las sentencias citadas se introduce una variación del sistema concentrado que parecía ya haberse definido normativa y jurisprudencialmente.
Dicen al respecto dichas sentencias:

a) El Derecho de la Constitución les vin­cula directamente, y así deben aplicarlo en los casos sometidos a su conocimiento, sin necesidad de leyes u otras normas o actos que lo desarrollen o hagan aplicable, lo mismo que deben interpretar y aplicar todo el resto del ordenamiento en estricta conformi­dad con sus normas y principios;

b) Sin embargo, al hacerlo no pueden des­aplicar, por su propia autoridad, leyes u otras normas que consideren inconstitucionales, en cuyo caso deberán formular ante la Sala la correspondien­te consulta judicial de constitucionalidad, en la forma prevista por los artículos 102 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y 80 inciso 10, párrafo 20 de la Ley Orgánica del Poder Judicial:

c) Lo anterior, salvo que existan precedentes o jurisprudencia de esta Sala Constitucional, los cuales si deberán acatar, incluso cuando para hacerlo deban desaplicar leyes u otras normas que resulten incompatibles con ellos (ver sentencia 1185-95 de las 14:33 horas del 12 de marzo de 1995)
Queda claro entonces que el juez común se encuentra imposibilitado para desaplicar, por propia autoridad, normas o actos que considere contrarios a la Constitución Política. La única alternativa constitucional y legítimamente posible, en el caso de que tenga dudas fundadas, es la de elevar una consulta judicial facultativa de constitucionalidad.
Sin embargo, en el caso de que exista prece­dente o jurisprudencia del Tribunal Constitucional, puede el juez ordinario, en atención a aquel criterio, desaplicar una norma o acto por contrariar ese específico precedente o jurisprudencia. Aquí ya no lo haría por propia autoridad, sino por la que tiene la Sala, en cuanto intérprete supremo de la Constitución. De tal forma entonces, que si la jurisdicción ordinaria no tiene autoridad, sino que la retiene en forma exclusiva y excluyente la Sala Constitucional, la jurisdicción común no es más que una jurisdicción eco de los precedentes o juris­prudencia constitucionales. Tal supuesto podría presentarse en aquellos casos que el juez común se enfrente con la aplicación de una norma atípica contenida en la Ley de Presupuesto; o cuando una norma específica exima a un ente público del deber de afianzar costas en un proceso. En ambos casos se ha pronunciado la Sala afirmativamente sobre su inconstitucionalidad, de ahí que se encuentre legítimamente provisto el juez del orden común, de desaplicar dichas normas con efectos in casu et ínter partes.
A nuestra manera de ver, esto no es más que una atribución de competencias constitucionales al juez común, aunque limitada a los precedentes y jurisprudencias constitucionales, en el ejercicio de su cargo. De ahí que podamos señalarlo como el primer quebrantamiento al sistema concentrado, que inclusive podría hacerse por vía de pretensión.
Y ello es así, puesto que la declaratoria de inconstitucionalidad sólo habría podido producir, en atención a su “objeto”, cosa juzgada respecto de la norma que se hizo pronunciamiento en la senten­cia estimatoria de inconstitucionalidad, pero nunca en relación con otras normas de igual contenido no impugnadas en ese proceso específico.
La segunda potestad que se ha confiado al juez del orden común, es la de interpretar y aplicar todo el resto del ordenamiento, en estricta conformi­dad con las normas y principios del Derecho de la Constitución. Es importante destacar que el método de interpretación conforme, afecta de modo esencial el funcionamiento de los Jueces y Tribunales en su labor cotidiana de impartir justicia, pues permite abrir el sistema de fuentes a la creación del Derecho, de modo tal que los enunciados legales no van a ser sólo los que de la literalidad de sus textos puedan deducirse, sino también la interpreta­ción que los Tribunales hagan, a efecto de su congruente dentro del marco constitucional.
En ese orden de ideas, la interpretación conforme a la Constitución, entendiendo por ésta la selección constitucionalmente más viable dentro de las posibles interpretaciones que sobre un acto o norma pueda hacerse en cada caso en particular, asigna a la jurisdicción ordinaria un papel determinante en relación con la protección a los derechos fundamentales, pues lo compromete en la tarea de desarrollo de los mismos. Corno acertadamente expresa Balaguer Callejón: “La interpretación de la ley y el ordenamiento conforme con la Constitución implica además el sometimiento del Juez a un sistema dé valores y de principios expresos que deben orientar la aplicación del Derecho. A partir de ese sometimiento se abre la puerta a un mayor dinamismo de nuestro ordenamiento que incrementa a su vez las posibilidades de transformación social Y de efectivo cumplimiento de los derechos constitucionales.” (La interpretación de la Constitución por la jurisdicción ordinaria. Civitas. 1990. p. 143))
Así las cosas, interpretar y aplicar el ordena­miento derivado conforme a los valores y principios contenidos en el Derecho de la Constitución, soslaya la desaplicación específica de la norma, para permitir al administrador de justicia readecuar su literalidad o contenido usualmente utilizado, en atención a los valores supremos del texto funda­mental. En éste aspecto si existe autoridad propia para el juez común, permitiendo un activismo judi­cial modulado, sano y crítico del ordenamiento llamado a aplicar y desarrollar.
Este poder-deber constituye el segundo quebramiento al sistema concentrado, pues implica necesariamente una sentencia judicial correctiva de interpretaciones administrativas anteriores no apegadas al Derecho de la Constitución, por el simple juicio de relevancia constitucional autónomo del juez del orden común, que deberá siempre y en todo caso tomar en cuenta la vinculatoriedad de los precedentes y jurisprudencia constitucionales.
Hemos hablado hasta ahora de las tres alternativas a que se puede enfrentar el juez del orden común en el ejercicio de la justicia constitu­cional, cuales son: la primera, que se enfrente a una norma que estime inconstitucional y no exista precedente o jurisprudencia, caso en el cual se verá compelido a formular la correspondiente consulta judicial de inconstitucionalidad la segunda, que se vea necesitado de aplicar una norma con el mismo contenido de otra declarada anteriormente inconsti­tucional, en cuyo caso se le permite desaplicarla enfrente a una norma cuya interpretación usual o efectos, cause una lesión a un valor o principio constitucional, caso en el cual puede adecuar dicha interpretación o efectos, sin necesidad de desaplicar la norma, a dichos valores y principios. De los tres supuestos, en el único que tiene autoridad propia para hacerlo, sería en el tercero, pues su voluntad es libre en cuanto a la selección de la interpretación que más se adecue al Derecho de la Constitución.
No obstante lo dicho hasta este momento, en las sentencias objeto de comentario la Sala amplía las potestades del juez contencioso adminis­trativo, permitiéndole declarar la inaplicabilidad de normas de rango “infralegal” por propia autoridad, o lo que es lo mismo, sin necesidad de precedente o jurisprudencia anterior. Aquí la regla rige únicamente para el juez de lo contencioso por haberlo dispuesto así expresamente. Dijo al respecto:
IV. La Sala reafirma lo expuesto, a lo cual debe ahora agregar que, en tratándose de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y dado que ésta sí tiene competencia constitucional para conocer de la legalidad y, por ende, de la constitucionalidad de los actos y normas administrativos (artículo 49 de la Constitución Política), en este caso la prohibición de desaplicar por propia autoridad las normas constitucionales se limita a las de rango de ley formal, de manera que sí pueden-deben hacerlo con las de rango infralegal
De dicha resolución se extrae claramente que la jurisdicción contencioso administrativa puede desaplicar -como se dijo- por “propia autoridad”, cualquier disposición o acto que no iguale o supere el rango de la ley ordinaria. De lo cual se sigue que la Sala Constitucional retiene en forma exclusiva la función contralora de constitucionali­dad sobre la “ley” en sentido estricto y demás normas de rango supra legal, como es el caso de los Tribunales Internacionales.
Para el máximo órgano de constitucionali­dad, el fundamento de dicha potestad la encuentra en que la jurisdicción contencioso administrativa, al ejercer control de legalidad conforme al artículo 49 de la Constitución Política, por definición debe ejercer control de constitucionalidad, en la medida en que este implica un elemento de legalidad y del más alto rango, vinculante por sí mismo para todas las autoridades y personas, públicas y privadas.
Dicho criterio encuentra sustento en los artículos 6.1, 8 y 11 .1 de la Ley General de la Administración Pública, los cuales señalan:
Artículo 60.1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden; a) La Constitución Política;

Artículo 80. El ordenamiento administrativo se entenderá integrado por las normas no escritas necesarias para garantizar un equilibrio entre la eficiencia de la Administración y la dignidad, la libertad y ¡os otros derechos fundamentales del individuo.

Artículo 11 . 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. (lo destacado no es del original).
En las tres normas queda claramente establecido el valor supremo de la Carta Fundamen­tal y el respeto que en el ejercicio de la actividad administrativa, debe guardar la Administración hacia los derechos fundamentales del individuo; incluyéndose finalmente al juez contencioso como garante de aquellos en el artículo 15.2 de la misma Ley General de la Administración Pública. Sea que, en el estado actual de las cosas, en control de legali­dad llevado a cabo por el juez de lo contencioso, implica necesariamente el control también de constitucionalidad, competencia claramente establecida hoy en el voto de comentario.
Aquí precisamente adquiere mayor difusivi­dad el sistema, pero en cuanto a una parcela especí­fica del ordenamiento, como es el caso de las normas infla legales. La sentencia que llegare a pronunciarse solo tendrá efectos en el caso y entre las partes, e implicará por parte del juez una decla­ración del vicio de constitucionalidad detectado y la correspondiente declaración de nulidad absoluta del acto que la padece.
Hechas las consideraciones anteriores, cabe preguntarse; ¿Es posible entender que nuestro sistema de control de constitucionalidad se encasilla dentro de aquellos llamados concentrados?
Mi opinión se inclina por la tesis negativa y 0pta por que el actual se enmarca con un sistema mixto de control. Creo firmemente que la Sala Constitucional, a través de la jurisprudencia de Constitucional, a través de la jurisprudencia de comentario, ha introducido - mediante sentencias mutativas - una variación del sistema de control de constitucionalidad diseñado por el Constituyente. Y ellos es así, puesto, que de existir un sistema concentrado, la Sala Constitucional habría retenido, en forma exclusiva y excluyente, el control de constitucionalidad sobre las leyes y sobre cualquier otro acto sujeto al Derecho Público, conforme a los términos del artículo 10 constitucional que comentamos. Sin embargo, en las condiciones actuales no es así.
Dentro de las competencias constitucionales reconocidas hoy al juez del orden común y en particular al juez de lo contencioso administrativo, pueden distinguirse perfectamente dos funciones completamente diversas: la primera, que denominaremos “función colaboradora de la justicia constitucional”; y la segunda, que llamare­mos ‘función contralora de la supremacía constitucional “.
La primera, ‘función colaboradora de la justicia constitucional”, se caracteriza por la imposi­bilidad jurídica de declarar, por propia autoridad, la inconstitucionalidad de cualquier norma o acto sujeto al Derecho Público. Continuando con la línea de pensamiento expuesta, dentro de esta primera agrupación podemos ubicar al menos los siguientes dos supuestos: Primero, que se enfrente a una norma que estime inconstitucional y no exista precedente o jurisprudencia, caso en el cual se verá compelido a formular la correspondiente consulta judicial de constitucionalidad; Segundo, que se vea necesitado de aplicar una norma con el mismo contenido de otra declarada anteriormente inconstitucional, cuyo caso se le permite desaplicarla para el caso concreto.
Dentro de la ‘función contralora de la supremacía constitucional”, podemos ubicar dos supuestos adicionales: Primero, que se enfrente a una norma cuya interpretación usual o efectos, cause una lesión a un valor o principio constitucional, caso en el cual puede adecuar dicha interpretación o efectos, sin necesidad de desaplicar la norma, a dichos valores y principios; Segundo, que se enfren­te a una norma de carácter infralegal que estime inconstitucional, en cuyo caso puede declarar su inconstitucionalidad con efectos in casu et inter partes. Lo característico de la función contralora, radica en el poder del juez para realizar ambas operaciones por su propia autoridad, o lo que es lo mismo, sin precedente o jurisprudencia constitu­cional.
En atención a esas potestades específicas de desaplicación de normas con base en anteceden­tes constitucionales, o desaplicación dc normas de rango infralegal, o de interpretación de normas conforme a la Constitución, introducida por la jurisprudencia de la Sala Constitucional, es que podemos concluir que nuestro sistema se ubica dentro de los llamados sistemas mixtos de control constitucional, pues es claro que tanto el juez ordinario, como el contencioso administrativo, se encuentran habilitados para declarar el Derecho de la Constitución, con efectos in casa et ínter partes, como sucede en los sistemas de control difuso.
En conclusión:
1. Existen actualmente en nuestro sistema de justicia constitucional, dos niveles de control: el primero, ejercido por la Sala Constitucional conforme al artículo 10 de la Constitución Política; y el segundo, ejercido por el juez ordinario en los términos dispuestos en las sentencias de comentario.
2. El sistema ejercido por la Sala Constitucional comparte los rasgos del sistema concentrado con Magistratura especializada. Sus resoluciones producen cosa juzgada, efectos erga omnes y eliminan la norma o acto del ordenamiento jurídico.
3. Por el contrario, el sistema diseñado para el juez común comparte los rasgos del sistema difuso. El juicio de constitucionalidad que éste emita no produce cosa juzgada, pues puede ser planteado nuevamente ante el máximo intérprete de la Constitución. Sus resoluciones sólo producen efectos in casu et inter partes, por lo que única­mente se desaplica la norma o acto para el caso concreto, y
4. El juez contencioso administrativo, a diferencia del juez común, tiene competencia consti­tucional para desaplicar, por propia autoridad, normas de rango infralegal. Al igual que en el caso anterior, el juicio de constitucionalidad que éste emita no produce cosa juzgada y sólo produce efectos in casu et inter partes.

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