Resumen a través del siguiente ensayo se evalúa el nivel de implementación efectivo de las opiniones y decisiones tomadas por la ciudadanía dentro del marco del Presupuesto Participativo,






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títuloResumen a través del siguiente ensayo se evalúa el nivel de implementación efectivo de las opiniones y decisiones tomadas por la ciudadanía dentro del marco del Presupuesto Participativo,
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Daniela Castaño Vásquez martes 2 de abril de 2014

Cátedra de Finanzas Públicas Docente: Walfa Constanza Tellez

Universidad Externado de Colombia Artículo Presupuesto Participativo

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y FINANZAS PÚBLICAS:

UN ASUNTO DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Evaluación general de la efectividad de la implementación de las decisiones tomadas por medio de la Participación Ciudadana frente a los rubros del gasto público en Colombia.

Resumen

A través del siguiente ensayo se evalúa el nivel de implementación efectivo de las opiniones y decisiones tomadas por la ciudadanía dentro del marco del Presupuesto Participativo, teniendo en cuenta que éste funciona como herramienta generadora de legitimidad para la Administración Pública y además maximiza la gestión pública, pensando en términos de Nueva Gestión Pública. Se evalúa también que, por la naturaleza misma del proceso del Presupuesto Participativo, se llega a no tener en cuenta las opiniones y percepciones de la ciudadanía de manera efectiva por las fallas en el proceso. Pero de todos modos se considera, después del análisis, que los beneficios del Presupuesto Participativo como modelo orientador del gasto público, dentro de una sociedad democrática, es efectivo y brinda, en general, mayores beneficios a costos sociales.

Para muchos, escuchar que a partir de la Constitución Política Colombiana (CPC) de 1991, el país es un Estado Social de Derecho (ESDD), no es solo cátedra vieja sino tema ya dado por visto para las generaciones actuales. A partir de esto se sabe que la preocupación del Estado pasó a ser la garantía y cubrimiento total de los DDFF; para lograrlo, el Estado se ha enfocado en maximizar la eficiencia de sus instituciones. Consecuentemente, ha desarrollado mecanismos que generan cada vez más acercamiento entre el ciudadano y sus entes administrativos, buscando siempre mejorar el nivel de satisfacción efectiva a las necesidades de la población. De este modo, el Estado implementa el presupuesto fiscal a su disposición, concentrándose en suplir las necesidades de la población y en cubrir los gastos de funcionamiento de la Administración Pública (AP). De esta manera vale especificar que los gastos del gobierno, como inversión para la sociedad, se conocen como Gasto Social Público.

Dentro de las herramientas utilizadas para implementar el presupuesto de la mejor manera en términos del Gasto Social Público, se encuentra el Presupuesto Participativo. Según la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, éste se define así:

El PP es un instrumento de gestión participativa y concertada para la planificación y formulación del presupuesto, que trata de priorizar los proyectos a ejecutarse de acuerdo a la problemática y necesidades regionales y locales. Forma parte de un proceso de toma de decisiones coordinadas entre el Estado (autoridades y funcionarios) y representantes de la sociedad civil”.

Y aunque el Gasto Social Público parece estar armonizado con los fines del ESDD, y ambos con el Presupuesto Participativo, existe una duda frente a la implementación del Presupuesto Participativo como mecanismo de gestión ciudadana, al definir el presupuesto público de manera más democrática. ¿Se toman las decisiones del Presupuesto Participativo teniendo en cuenta las opiniones de los ciudadanos participantes, bajo el interés real por integrar la gente a las decisiones de la Administración Pública?

En esta primera sección se evalúa el fuerte interés por parte de la Administración Pública (AP) por incluir la participación de los gobernados dentro de las decisiones de Presupuesto Participativo pues este hecho mejora su nivel de favorabilidad y refleja mejor funcionalidad de la administración en sí misma. Esto se da porque el objetivo de la AP, dentro de un ESDD es lograr administrar los recursos públicos de la manera más eficiente, con el fin de suplir las necesidades de la población que le concierne. Así por ejemplo, según las cifras publicadas por las Ejecuciones presupuestales de Planeación Municipal de Cali, citadas por Fabio Velázquez y Esperanza González1, se sabe que la administración competente para el municipio, realizó un gasto de 117.832.635 pesos colombianos constantes de 1988, a lo largo del año para promover programas de participación ciudadana en su gestión pública. Aunque la cifra es bastante baja, según analizan los autores citados anteriormente, la administración municipal destinó una parte del presupuesto de inversión del municipio para este tema y por lo tanto refleja su interés en fomentarlo.

Pero este interés tiene explicaciones que sobrepasan las funciones y competencias concedidas a la AP en el Capítulo V, del Título VII de la Constitución Política de Colombia, que define la Función Administrativa dentro de la Rama Ejecutiva del Poder Público. Se observa que, en primer lugar, y enmarcándose dentro de la teoría de la Nueva Gestión Pública (NGP), la AP tiene ese interés por integrar la participación ciudadana a las decisiones del Presupuesto Participativo, porque le permite maximizar la efectividad de su gestión al tiempo que reduce costos de funcionamiento y mejora su nivel de legitimidad. Para explicar esto es necesario comprender antes que la NGP propone la concepción del Estado como una organización estructurada de manera similar a una empresa. Esto implica que los principios que lo rigen se enfocan, no solamente a la satisfacción de las necesidades de la población o a la protección de las personas a su cargo (principios del ESDD), sino también se enfocan a la maximización de ganancias o beneficios frente a la reducción de costos y recursos de funcionamiento (enfoque corporativo). Dentro de este concepto se comprende entonces que la AP utilizará cualquier método para reducir su nivel de gastos y mejorar sus resultados objetivos.

Ahora, aplicando estas ideas a la participación ciudadana dentro del Presupuesto Participativo, se observa que la AP puede: primero reducir costos futuros de sus decisiones, segundo mejorar nivel de eficiencia de las instituciones de participación ciudadana y tercero contribuir a mejorar los resultados generados por las instituciones de la AP, pues los resultados se miden generalmente bajo criterios de efectividad y transparencia.

Para el primer caso, sobre la reducción de costos futuros, se hace referencia a tales como los que se derivan de las tutelas interpuestas por los ciudadanos a quienes se les vulneran sus derechos fundamentales por las decisiones tomadas por la AP. Estos gastos se podrían evitar si se tuviera en cuenta la opinión de la sección de la población demandante a la hora de tomar decisiones, en utilización del Presupuesto Participativo. Con este mecanismo no se dejarían pasar las percepciones frente al tema de estas personas y se enmendarían los planes para evitar estos efectos negativos. Un ejemplo simple fue la implementación del Presupuesto Participativo en Porto Alegre (Brasil)2 donde las asociaciones tradicionales de vecinos de la ciudad fueron impulsadas por el sector público para participar en la definición del presupuesto municipal con dinero para su manutención. Como consecuencia las tradicionales demandas colectivas y quejas públicas frente a la AP por cualquier decisión que tomaban, se redujo, y según la información consultada, cincuenta mil personas asistían en el 2004 a las asambleas de Presupuesto Participativo. Como consecuencia la aprobación y apoyo hacia las decisiones de la AP municipal mejoró y las demandas a las instituciones públicas disminuyeron.

Como segundo punto se sabe que la participación ciudadana dentro del Presupuesto Participativo genera mayor participación en los entes de participación ciudadana ya existentes, tales como las veedurías ciudadanas, lo que genera una mejoría en el nivel de eficiencia de estas instituciones. Esto se da porque a través del Presupuesto Participativo, estos espacios tienden a reactivarse y la ciudadanía reconoce su función dentro de la estructura de la AP, interesada en integrar la participación ciudadana. Así, la ciudadanía empieza a acercarse a los procesos de presupuesto participativo y por lo menos aprenden en este proceso sobre las instituciones encargadas de integrar la voz de la ciudadanía en la toma de decisiones de la AP. Según el estudio realizado por Sudarsky3 en Cali, entre agosto y octubre de 1997 solamente el 26% de la población encuestada había oído nombrar las veedurías ciudadanas. Cuatro años después del incremento de los modelos de participación social, el 30% de la población encuestada conocía sobre las veedurías. Esto generó un incremento en la utilización física de los espacios, generando a su vez publicidad a las veedurías, lo que implicó mejores índices de percepción frente a las entidades por parte de la ciudadanía y por lo tanto, fortalecimiento de estas instituciones.

Y para terminar de explicar el interés de la AP por integrar la participación de la ciudadanía en el Presupuesto Participativo, se sabe que el hecho de tener en cuenta las opiniones de la ciudadanía para desarrollar el presupuesto, contribuye a mejorar los resultados generados por las instituciones de la AP. Como se enunció anteriormente, los resultados de la AP, es decir la gestión pública, se mide bajo los principios enunciados por el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia que define: “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”. De este modo la buena gestión de la función administrativa se logra en mayor medida, cuando cumple sus acciones, manteniendo su accionar dentro del marco de dichos principios. Retomando los lineamientos de la NGP, en este caso es posible comprender cómo, cuando la Constitución de 1991 instaura estos principios como marco de acción de la AP, enfoca sus acciones hacia la maximización de su gestión, bajo la reducción de costos. Entonces, relacionando esto con el Presupuesto Participativo se puede observar cómo, el hecho de incluir las ideas de la ciudadanía para la toma de decisiones de la AP por la ciudadanía misma, mejora los índices de transparencia de la función pública, de la percepción de eficiencia de las instituciones y de prácticamente todos los principios enumerados por el Artículo 209 citado.

Se observa entonces que el interés fuerte que tiene la AP por tener en cuenta la opinión de la ciudadanía se respalda en su interés propio por mejorar su gestión y los índices que la califican. Al tiempo este hecho reduce los costos y gastos dentro de la gestión pública y se mejora el nivel de efectividad de la implementación del presupuesto, en tanto queda respaldado por la ciudadanía que se encarga de regularlo también. Así se sabe que la AP sí tiene un interés real por incluir la participación ciudadana en los presupuestos públicos y por lo tanto cuando realiza este ejercicio, implementa las ideas de la gente de manera efectiva.

Pero, por otro lado, es necesario evaluar en esta segunda sección, que existen errores y situaciones complejas que no reflejan las ideas e intereses de la ciudadanía completamente, aunque se utilice el método del Presupuesto Participativo y se tengan en cuenta las ideas de los participantes de manera efectiva. Esto sucede por las fallas que acarrea la aplicación del modelo de elección colectiva, modelo que estandariza la manera de tomar decisiones en grupo. Las fallas de la elección colectiva son explicadas de manera condensada por el profesor Dr. David Cantarero Prieto en su publicación La Teoría de la Elección Colectiva. La esencia está, según sus explicaciones económicas, en la inseguridad que implica para cada participante dentro del proceso del Presupuesto Participativo, el hecho de que la decisión no dependa solo de su criterio sino de la unificación de las de los demás participantes. Es decir, que aunque la opinión de un individuo sea una y esté respaldada en su experiencia o criterio o en cualquier elemento válido, tiene que tener el respaldo de los demás participantes dentro del espacio de elección colectiva, para que su opinión se tenga en cuenta realmente.

Este es el caso más común dentro de las Asambleas de participación ciudadana, como lo analizó Ernersto Ganuza Fernández4 en su texto Democracia y nuevos horizontes en la administración: límites de los presupuestos participativos en España. Él define que, por el número alto de participantes en las asambleas realizadas, las elecciones se toman por votación de mayorías simples, lo que implica que la racionalidad de los participantes los lleve a cambiar su preferencia de elección hacia una que le asegure una decisión colectiva que no lo perjudique, aunque no sea la que habría definido como primera opción. Es decir que cada individuo cambia su opción de preferencia por la opción que parece ser más popular y menos perjudicial para él/ella. Además de este problema, se sabe que dentro de los procesos de definición de los Presupuestos Participativos, el tiempo es limitado y los asistentes pueden ser bastantes, lo que dificulta la manifestación de las ideas de todos y por eso no hay participación completa ni se genera todo el ejercicio de complementariedad de ideas. Entonces, dentro de los métodos tradicionales utilizados para la definición de los Presupuestos Participativos, se evalúa que no es posible incluir de manera efectiva y transparente, las opiniones de todos los individuos participantes.

Además de esto, se sabe que, teniendo en cuenta la teoría de la Elección Pública, los individuos pueden asistir a los procesos de definición de los Presupuestos Participativos y quedar involucrados con políticos que aprovechen los Presupuestos Participativos para satisfacer las necesidades de sus votantes. Este hecho les garantiza a los políticos el apoyo de esos votantes y tal vez uno mayor en las siguientes elecciones. Pero como lo explica Ganuza Fernández, este hecho fortalece las dinámicas democráticas y por lo tanto se presentan como parte normal del proceso del Presupuesto Participativo. Aunque de todos modos esto implica que, bajo esta idea clientelista del Presupuesto Participativo, se buscará darle prioridad a los intereses y satisfacción de necesidades de una sección de la población. Por lo tanto, no se tienen en cuenta las opiniones de todos los individuos, lo que implica la reducción de la efectividad de la integración de las opiniones de la ciudadanía en la definición del presupuesto público con intereses reales por tener en cuenta las perspectivas (múltiples por naturaleza) de la ciudadanía afectada. Entonces, a partir de esta segunda sección se puede observar que por los modelos de participación utilizados y por las relaciones clientelistas que se derivan del fortalecimiento de la democracia, no es posible que la AP tenga en cuenta absolutamente todas las opiniones de la ciudadanía. Esto debilita el objetivo y papel de la participación dentro del Presupuesto Participativo.

De todos modos, se evalúa que por medio del Presupuesto Participativo, el Estado cumple con incluir los intereses de la gente de manera transparente porque a fin de cuentas cumple con sus intereses como institución también. Y aunque hay momentos en los que no se refleja el interés general real por falta de la utilización del método adecuado o por acciones clientelistas, se considera que el Presupuesto Participativo es una manera efectiva de fomentar el accountability social o la rendición de cuentas. Esto, teniendo en cuenta que el modelo define los elementos de los presupuestos del Estado y por lo tanto el nivel de satisfacción de la gente frente a esas decisiones aumenta y podría generarse relación de apoderamiento o interés fuerte de la gente por los proyectos que influyen en la generación de mayores canales de comunicación con el Estado. Tal como lo define la ESAP:

“Así el Presupuesto Participativo no es sinónimo de democracia incluyente por su sola invocación, pero sí es útil para controlar la captura de los intereses públicos por los privados mediante el cambio permanente de las reglas del juego y el recurso a la representación cuando la complejidad del proceso aumenta.”5

Bibliografía

Recursos Electrónicos

Agencia de Cooperación Técnica Alemana, Federación Colombiana de Municipios y el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (s.f.) Presupuesto Participativo Municipal. Disponible en: Consultada el 18 de febrero de 2014 14:21.

Cali Cómo Vamos. (s.f.) Que es el control ciudadano y su aporte al desarrollo. Disponible en: <http://calicomovamos.org.co/calicomovamos/files/Quienes%20Somos/El%20Control%20Ciudadano%20y%20su%20aporte%20al%20desarrollo.pdf> Consultada el 17 de marzo a las 21:08.

Constitución Política de Colombia. (1991) Disponible en: <http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125>

Ganuza Fernández, Ernesto (2012) Democracia y nuevos horizontes en la administración: límites de los presupuestos participativos en España. Disponible en: Consultada el 18 de febrero de 2014 13:28.

Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP). (Noviembre de 2006) Presupuesto Participativo: Agenda Pendiente. Lecciones Aprendidas y Recomendaciones. Disponible en: Consultada el 18 de febrero 4:28.

De Freitas, Andrea. (s.f.) “La experiencia de democracia participativa en Porto Alegre” en Democracia participativa y desarrollo humano. Universidad de Paris 8, Centro Cultures et Sociétés Urbaines (CNRS Paris). Pp. 195-244. Disponible en: Consultada el 17 de marzo 18:45.

Libros y Artículos Impresos

IEMP (Instituto de Estudios del Ministerio Público) Procuraduría General de la Nación. (2007) Guía de la participación ciudadana: “la mejor aliada de su libertad y sus derechos”.

Escuela Superior de Administración Pública (2005) “Presupuesto Participativo en Colombia. Caracterización, evolución y perspectivas: revisión conceptual” de la Serie de Documentos Pensamiento Administrativo Público. Cuadernillo 9.

Hataya, Noriko (2010) La ilusión de la participación comunitaria. Lucha y negociación en los barrios irregulares de Bogotá 1992-2003. Trad. Alberto Supelano. Unviersidad Externado de Colombia. Primera Edición.

Veeduría Distrital del Distrito Capital de Santafé de Bogotá (1996) “El modelo perverso de la participación y la crisis del control social de la gestión pública” en Diez estrategias para el control social de la gestión pública. Pp. 18-20.

Velázquez C., Fabio y González R., Esperanza (2003) ¿Qué ha pasado con la Participación Ciudadana en Colombia? Ed. Fundación Corona. Primera Edición.

1 Velázquez C., Fabio y González R., Esperanza (2003) “Cuadro 3.6 CALI-Gasto en programas de participación ciudadana 1995-1998 (Pesos constantes de 1988)” en ¿Qué ha pasado con la Participación Ciudadana en Colombia? Pp. 157.

2 De Freitas, Andrea. (s.f.) “La experiencia de democracia participativa en Porto Alegre” en Democracia participativa y desarrollo humano. Universidad de Paris 8, Centro Cultures et Sociétés Urbaines (CNRS Paris). Pp. 195-244. Disponible en: Consultada el 17 de marzo 18:45.


3 Estudio citado en el documento: Cali Cómo Vamos. (s.f.) Que es el control ciudadano y su aporte al desarrollo. Disponible en: <http://calicomovamos.org.co/calicomovamos/files/Quienes%20Somos/El%20Control%20Ciudadano%20y%20su%20aporte%20al%20desarrollo.pdf> Consultada el 17 de marzo a las 21:08.

4 Ganuza Fernández, Ernesto (2012) Democracia y nuevos horizontes en la administración: límites de los presupuestos participativos en España. Disponible en: Consultada el 18 de febrero de 2014 13:28.

5 Escuela Superior de Administración Pública (2005) “Presupuesto Participativo en Colombia. Caracterización, evolución y perspectivas: revisión conceptual” de la Serie de Documentos Pensamiento Administrativo Público. Cuadernillo 9. Pp. 79


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