La Municipalidad debe gozar de un mínimo nivel de autonomía respecto de los demás poderes del estado y en concreto del poder ejecutivo del Gobierno Central y de los Gobiernos Regionales si los hubiere






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fecha de publicación09.06.2015
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AUTONOMIA MUNICIPAL Y DESCENTRALIZACIÓN
Introducción

La existencia de los go­biernos locales se justifica básicamente por:

  • la representación política de la comunidad.

  • la prestación de servicios públicos locales (a personas y a empresas).

La combinación de ambos hace posible promover y orientar el desarrollo local. La primera, para ser efectiva, es decir, para que el gobierno municipal colabore efectivamente a solucionar los conflictos y estimule su desarrollo en un medio democrá­tico, es necesario que la municipalidad goce de un mínimo de autonomía. La segunda, prestación de servicios públicos, exige una organización técnica y económica correcta y ágil en términos burocráticos y empresariales. Esto, sin detrimento de que los objetivos prioritarios a alcan­zar sean fijados por las autoridades electas mediante los criterios políticos de la mayoría gobernante en la municipalidad.


 




Autonomía Municipal

Para cumplir eficazmente la función de representación política de la comunidad y por lo tanto contribuir al desarrollo equilibrado y a la consoli­dación democrática, la Municipalidad debe gozar de un mínimo nivel de autonomía respecto de los demás poderes del estado y en concreto del poder ejecutivo del Gobierno Central y de los Gobiernos Regionales si los hubiere. 
Es obvio que cuando se trataba de gobiernos municipales designados por el gobierno central y no elegidos, a la hora de la verdad, van lo que defendían eran los intereses de quien los había nombrado y no los de la comunidad, es­pecialmente cuando estos intereses sean contradictorios. Pero, aún los gobiernos elegidos, si no tienen un mínimo margen en la toma de decisiones, difícilmente asumirán las responsabilidades políticas necesarias ante sus ciudadanos. Si el Alcalde se convierte en el puro gestor de los dictados centrales, ¿qué estímulo político puede tener ante sus ciudadanos en el momento de formular su programa electoral? Si no puede responsabilizarse de la mayoría de los actos de su administración por estar éstos excesivamente determinados por otras instancias, ¿qué estimulo tendrá, por ejemplo, para ser más eficiente en la prestación de servicios? 
Podremos rápidamente convenir que cuando no hay autonomía las elecciones municipales tie­nen muy poco sentido y muy poco atractivo, tanto para atraer a candidatos de calidad, como para que la población acuda a votar.

 

Autonomía vs. soberanía

No es fácil definir lo que es la Autonomía Municipal, especialmente cuando recordamos que este es uno de los típicos conceptos que todo el mundo proclama y defiende, pero que tan a me­nudo se vulnera o no se aplica realmente. Una forma de aproximarnos a él puede ser a través del siguiente paralelismo: Autonomía es a Municipalidad lo que Soberanía es a Nación.  
Las ventajas de aproximarnos a este concepto por esta vía son varias. La primera, es que todos sabemos que difícilmente se puede encontrar nin­guna nación totalmente soberana, incluso pensando en las grandes potencias. Pero no por eso dejan las naciones de defender su objetivo de soberanía y ejercerla en la medida de lo posible. En este sentido la autonomía se reafirma cotidianamente utilizándola y reivindicán­dola. En otras palabras, la autonomía municipal está fundamentalmente en manos de los munícipes.
La segunda ventaja de esta comparación está en que expresa muy gráficamente la primacía de lo nacional frente a lo local, o, dicho de otro modo, que el principal límite de la autonomía municipal es el interés nacional. Así pues, autonomía, no es ni independencia, ni "hacer lo que se quiera". Autonomía es tener un margen amplio de decisión en el marco del cual se ejerce la responsabilidad política. Analicemos, pues, algunos de sus aspectos más importantes.

 

Autonomía Política

La asignación de recursos escasos a un o a otro programa de actuación o de inversión es una decisión que se toma en la mayoría de municipalidades en base a criterios fundamentalmente políticos. Decidir que la basura debe recolectarse a diario en lugar de dos días por semana, o tomar la decisión de construir un salón comunal en lugar de una cancha deportiva, se hace, a pesar de la influencia que puedan tener valoraciones técnicas de la necesidad o de la viabilidad económica, sobre bases principalmente políticas de satisfacer a un u otro sector del electorado. Este tipo de decisiones son muy frecuentes en nuestras municipalidades. Parece, pues, difícil de negar la existencia real de este margen de decisión tan importante. 
Vistas las cosas desde esta perspectiva, la clave para poder medir la autonomía política radica en ver quien tiene la po­testad de aprobar el presupuesto municipal. Ciertamente cuando la aprobación definitiva del presupuesto municipal corresponde legalmente a un organismo distinto del Concejo Municipal popu­larmente electo, caben dudas muy serias sobre la existencia real de autonomía.  
Esto no quiere decir que cuando existan con­troles de legalidad a posteriori de los acuerdos de los concejos municipales, aún en el caso de que estén en manos del Ejecutivo Central, se estén mi­nando las bases de la autonomía. Parece lógica la existencia de mecanismos preventivos que asegu­ren la supremacía de lo nacional sobre lo local, siempre que se garantice la independencia institu­cional y no haya injerencias arbitrarias en el área de competencias municipales. 
El ámbito de la autonomía política no se re­duce solo a la esfera del presupuesto. Existen de­cisiones no presupuestarias que tienen una enorme carga política, un buen ejemplo es el nivel de competencias de la municipalidad en la planificación urbanística. La decisión en un plan director urbanístico de enfo­car el crecimiento de la ciudad en uno u otro sector, o de reservar unos u otros terrenos para equipa­mientos públicos, es de contenido esencialmente político. Está universalmente aceptado el peso determinante de los gobiernos locales en la política urbanística, aunque la aprobación definitiva de los planes se reserva, normalmente, a instancias de ámbito superior por razones de los múltiples efec­tos que un plan puede tener en otras comunidades (externalidades). 
En conclusión, creemos que la autonomía po­lítica, con más o menos margen, es un elemento básico de la autonomía municipal. Su principal enemigo son los organismos de tutela o de control previo de los acuerdos de la municipales.

La máxima expresión de la autonomía política, aunque a menudo a nivel simbólico, es cuando existe la posibilidad de disponer de policía munici­pal, entendiendo esta como un cuerpo coercitivo para garantizar el cumplimiento de ordenanzas y disposiciones locales.
Autonomía Administrativa

El ámbito casi nunca contes­tado de la autonomía municipal es el de la autonomía administrativa. Consiste en la capacidad del Gobierno Local de adaptar su organización administrativa a sus necesidades especificas. Implica poder elegir dis­tintos modelos de gestión para prestar servicios municipales. Implica:

  • amplio margen en la contra­tación de personal,

  • asignación de tareas,

  • nombra­miento de cargos técnicos,

  •  etc. 


Su límite está en las regulaciones sobre ser­vicio civil, normas de contratación y contabilidad, leyes que regulen el procedimiento administrativo, los derechos de los ciudadanos, etc.

 

Autonomía Financiera

Es el complemento básico de la autonomía política, pues como hemos visto ésta se basa en buena parte en la capacidad de decidir sobre los egresos del presupuesto. Obviamente no puede haber egresos si no hay ingresos. En cierta forma podríamos decir que la auto­nomía financiera es la capacidad municipal de in­cidir sobre tales ingresos. Existirá pues autonomía financiera cuando exista un margen de decisión notable sobre la cuantía y las fuentes de los rubros del presupuesto que podemos catalogar de Ingresos de Origen Local. Entendiendo por tales los que se recaudan por la propia municipalidad en su propio territorio.

 

Así pues, autonomía financiera significará la capacidad de crear tasas y/o precios públicos (o por lo menos decidir sobre su valor y actualización) como contraprestación por los servicios que la Mu­nicipalidad preste. Igualmente decidir sobre la im­posición de contribuciones por mejoras para finan­ciar inversiones que generen plusvalías en propie­dades privadas.
Referente a los impuestos municipales prácticamente ningún país considera que su creación pueda ser de competencia municipal, lo que sí representa un grado importante de autonomía financiera es la posibilidad de que la Municipalidad pueda deter­minar el tipo impositivo dentro de unos determina­dos márgenes que representen el máximo y el mí­nimo. Cabe destacar en este apartado la importan­cia de que la Municipalidad intervenga o pueda in­tervenir en la gestión y actualización de los catas­tros. 
Utilizamos el término de Ingresos de Origen Local porque es muy importante no caer en la burda trampa de que autonomía financiera sea lo mismo que "autosuficiencia" financiera. Esto seria que to­dos los ingresos fueran de origen local, es decir, que la municipalidad no recibiera ninguna transfe­rencia procedente de fuera de su territorio.

Criterios técnicos para la descentralización
Cuando el Estado (conjunto de gobiernos de los distintos niveles) se plantea la prestación de servicios a la población surge un interesante problema consistente en deslindar, servicio por servicio, si es mejor que se preste por la Administración Central o por la Municipal. Ciertamente este deslinde no es fácil y si bien existen servicios y actividades que, con claridad, todo el mundo los adjudica al nivel central (defensa, correos, regulación monetaria, etc.), y otros al nivel local (recolección de basura, permisos de edificación, etc.), existen muchos otros en los que se está muy lejos de la unanimidad o aun del acuerdo general (caminos vecinales, saneamiento, etc.). 
Ciertamente la verdadera descentralización es en esencia un proceso político. En palabras corrientes descentralización es dar el poder político a organismos locales autónomos que, habiendo sido elegidos popularmente, pueden diferir e incluso ser opuestos a la línea política del gobierno central. La descentralización pues es un proceso eminentemente político (de voluntad o de necesidad política), pero eso no obsta para que, previamente, existan una serie de criterios técnicos que argumenten en favor o en contra de una determinada distribución de competencias entre el gobierno central y los gobiernos locales. 
Presentamos a continuación una serie de criterios que sientan las bases técnicas de la descentralización. Serán como cinco "filtros" por los que se puede pasar cada servicio para evaluar si debe ser colocado en el ámbito central o el local.

  • Por la NATURALEZA del servicio

  • Por la EFICIENCIA en su prestaci

  • Por las EXTERNALIDADES que se puedan generar en otras comunidades.

  • Por la HISTORIA, costumbre o tradición.

  • Por el grado de CONTROL POLITICO de la población sobre el servicio. 



La conclusiones a que se llegue mediante los distintos criterios para un mismo servicio pueden ser contradictorias, es decir, que atendiendo a un criterio se concluya a favor de la municipalidad, mientras que atendiendo a otro, se concluya a favor del nivel central. Obviamente la ponderación entre los criterios constituye la esencia de la decisión política. Del mismo modo, un mismo criterio aplicado sobre un mismo servicio, puede darnos recomendaciones distintas para municipios o países distintos. Esto sucederá con cierta frecuencia al utilizar el criterio de eficiencia o, sobre todo, el histórico, y será un puro reflejo de la disparidad de situaciones locales. 
Criterios técnicos para la descentralización: Por la NATURALEZA del servicio

Es obvio que la naturaleza o el tipo de servicio que estamos tratando incide mucho a la hora de proponerlo como servicio local o central. Así pues, para poner algunos ejemplos, pareciera claro que la administración de justicia, el servicio de correos o la educación escolar sean servicios centrales, mientras que el alumbrado público, la administración del mercado o del acueducto sean de orden local. Como todo, entre estos mismos ejemplos se dan casos en países que son verdaderas excepciones. ¿Existen servicios que por naturaleza sean de carácter local? 

La lógica general leva a atribuir carácter municipal a los servicios que por su naturaleza estén ligados a las especificidades locales, y entre estas destacan dos grandes grupos:

  • Los servicios relacionados con el suelo (tierra), con su uso, su propiedad, su morfología, etc...

  • Los servicios que tengan por objeto la salubridad pública, higiene comunal o medio ambiental. 

A. Suelo

B. Salubridad pública

Urbanismo
Licencias de obras
Alumbrado público
Alcantarillado
Agua potable
Catastro
Caminos vecinales
Tráfico urbano

Residuos sólidos urbanos
Ciclo del agua (potable y saneamiento)
Limpieza de vías
Protección de fuentes
Medio ambiente
Mercados
Mataderos
Cementerios




Relacionados con el suelo;

No cabe duda que al mayor especifidad local es el suelo donde está asentada una población. La infraestructura urbana de cada ciudad es muy propia y no parece que sus problemas puedan ser gestionados correctamente desde una alejada capital. Hablar de servicios "relacionados con el suelo" (con su propiedad, uso, morfología, etc.) en un medio urbano nos lleva al concepto de "gobierno del espacio público". La vía pública, la calle, está conformada por el subsuelo, el suelo, edificaciones colinantes o verjas que la delimitan, tiene unas infraestructuras enterradas (agua, electricidad, alcantarillado, telecomunicaciones, etc.) Existen espacios para peatones, para el tráfico rodado, etc. Cualquier ciudadano puede utilizar esta calle, este espacio público. No cabe duda que la regulación, administración y gestión de este espacio público bajo una única autoridad, la municipal, conllevará beneficios de coherencia y coordinación.

La fragmentación de este espacio público urbano entre autoridades tales como por ejemplo: tráfico rodado, del Ministerio de Obras y Transportes, tuberías de agua del Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados correspondiente, trazado de calles del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, limpieza de vías y una supuesta "propiedad" o titularidad de la calle, en favor de la municipalidad, etc., acarreará como mínimo problemas de coordinación, pero con toda seguridad acarreará también problemas de coherencia en el desarrollo urbano en detrimento de la eficacia de los servicios y con el consiguiente perjuicio para la ciudadanía.


La lógica más generalizada y técnicamente correcta es otorgar al Gobierno Local una fuerte supremacía en la administración y el gobierno del espacio público urbano y consecuentemente otorgarle la titularidad y la responsabilidad de la mayoría de servicios públicos relacionados con el suelo o con la vía pública.


Salubridad pública

Por lo que se refiere a la salubridad pública o higiene comunal se trata de solucionar problemas que aparecen con la aglomeración urbana. Obsérvese que la mayoría de ejemplos de la columna B no tienen prácticamente sentido en el medio rural.

El problema sanitario en las basuras, la necesidad de depurar las aguas negras o la degradación del medio ambiente sólo se producen si se superan unos umbrales mínimos de aglomeración humana, pues es entonces cuando el medio (la naturaleza) pierde la capacidad de asimilarlos mediante los procesos de biodegradación natural. Frente a un problema causado por la propia comunidad "aglomerada" (densificada), parece lógico buscarle la solución desde la propia comunidad y no desde una capital alejada, ya que cada aglomeración genera contaminaciones y problemas de salubridad distintos y específicos.


Existen, empero, otros problemas sanitarios y de contaminación que no derivam tanto del propio fenómeno de aglomeración humana si no del uso (o abuso) de tecnologías duras agresivas al medio. Nos referimos aquí a la contaminación industrial o al abuso de plásticos, sprays, etc. En este caso el problema pierde carácter local para ganar carácter nacional o incluso internacional (capa de ozono, lluvia ácida, calentamiento global, etc.). La competencia de buscar soluciones corresponde en estos casos a la esfera central y a sus convenios internacionales. Se trata principalmente de regulaciones (prohibición de ciertas actividades) o de políticas de estímulo a la reconversión o modernización de procesos.


La protección del medio ambiente natural (prevención de la deforestación, protección de acuíferos, etc.) tiene muchas componentes, algunas de carácter central (regulación) pero muchas de carácter local (gestión).
Criterios técnicos para la descentralización: Por la EFICIENCIA en su prestación

Al evaluar un servicio público, aún en la hipótesis de que el servicio se preste con eficacia (que tenga una cobertura suficiente y alcance los objetivos deseados) la posibilidad de prestarlo eficientemente (a un costo razonable o barato) es muy importante pues se están utilizando los dineros del contribuyente. La pregunta ahora es: ¿Se puede prestar tal servicio más eficientemente a nivel local? 
Una primera línea de razonamiento pasa por tratar las economías y deseconomías de escala y estas su vez se ven muy afectadas por el tipo de tecnología usada. Nos enfrentamos, pues a problemas de umbrales mínimos y de gigantismo. 
A favor de la centralización existe el argumento de que por debajo de unos umbrales mínimos se pierde la posibilidad de obtener considerables economías de escala. Si bien esto es cierto, hay que tener en cuenta que a menudo el problema no es tanto de escala (de poca dimensión del servicio) si no de una tecnología inadecuada a dicha escala. Ilustrémoslo con un ejemplo: pretender recolectar la basura de una pequeña ciudad de 10.000 o 15.000 habitantes con un gran camión recolector de alta compactación, con coste de inversión elevado y que se utilizará unas pocas horas al día, puede ser tan ineficiente como recolectar la basura de una ciudad de 500.000 habitantes con recolectores pequeños de 9 toneladas y de escasa compactación, que gastarán la mayor parte de su tiempo de operación en los viajes de ida y vuelta al vertedero, lo que a su vez también implicará subutilización del personal.
Por otro lado tenemos las deseconomías del gigantismo a nivel central. Tratémoslo con el ejemplo del agua. ¿Es más eficiente un Instituto Nacional de Acueductos o empresas Aguadoras Municipales?
Obviamente un servicio se compone de varias actividades, cada una de las cuales pueden tener escalas óptimas distintas. El problema de las basuras no es sólo su recolección (aún cuando es el primero) si no también su tratamiento sanitario correcto y éste para que salga a precios asequibles acostumbra a requerir una población superior a 400.000 habitantes. El problema de la gestión del agua incluye, por ejemplo, ampliar o renovar la planta potabilizadora o estaciones de bombeo, hechos que implican una fuerte capacidad de inversión y personal técnico altamente cualificado. 
Cada actividad y cada servicio, en teoría, tendrán su propio tamaño óptimo desde el punto de vista de la eficiencia que difícilmente coincidirá entre varios servicios, ni se ajustará a las dimensiones nacionales o a las municipales. Habrá, pues, que optar por uno u otro nivel por simple aproximación. En aquellas situaciones en que éste tamaño óptimo se aleje mucho de ambos extremos será conveniente crear organismos técnicos especializados para que gestionen tales servicios. Su dependencia política podrá ser central, tratándose entonces de organismos periféricos o desconcentrados de algún ministerio, o bien podrán depender de varias municipalidades agrupadas en lo que normalmente se denominan mancomunidades municipales de servicios. 
En suma, cada servicio debe ser analizado en profundidad. No existe una solución mágica pero tampoco es solución mágica el tener un macro-organismo centralizado donde es imposible evaluar los costos indirectos que, a menudo, son altísimos.
Criterios técnicos para la descentralización: Por las EXTERNALIDADES

Este es el caso de cuando la producción o la prestación de un servicio a una comunidad afecta o puede afectar el bienestar de otra comunidad vecina pero distinta. Es decir, se generan efectos externos, a menudo indeseables. Estas externalidades, pueden ser de orden físico, o simplemente de orden moral o jurídico, como sería el causar agravios comparativos o vulnerar el principio de la igualdad de derechos entre todos los ciudadanos de la nación. 
Un ejemplo típico de externalidad es el del saneamiento entendido como la depuración o tratamiento de las aguas residuales urbanas. Su no depuración, en principio, no perjudicará a la propia ciudad sino las ciudades situadas aguas abajo del río en que se descarguen los efluentes contaminados. ¿Con qué interés una localidad prestará un servicio que sólo puede redundar en beneficio de otra? 
Veamos otro ejemplo, supongamos que la educación es competencia municipal. Unos ciudadanos con una buena educación científica salidos de las escuelas de su localidad serán una externalidad positiva para ciudades vecinas a donde puedan emigrar en un futuro. Planteado así el argumento y siendo considerada la educación elemental un derecho básico del ciudadano, es lógico que el estado asuma centralmente la competencia educativa con lo que al mismo tiempo garantiza la igualdad de derechos y evita el agravio comparativo entre ciudadanos. 
El argumento de la igualdad de derechos en favor de la centralización puede llevarse a extremos exagerados. El que una ciudad recolecte la basura a diario y otra solo 3 días a la semana, o que una ciudad suministre un alumbrado público de 12 lux y la otra de 30 lux, no parece que sea constitutivo de agravio comparativo entre los ciudadanos. Primero, porque los lux del alumbrado público no son derechos constitucionales básicos. En segundo lugar, el clima local puede exigir en una ciudad la recogida diaria de la basura para llegar a niveles sanitarios equivalentes a los de otra población donde se recolecta sólo 3 días por semana. En tercer lugar, los ciudadanos al votar pueden estar eligiendo en una ciudad 30 lux y recolección 3 veces por semana y en otra lo contrario, 12 lux y recogida diaria.
Criterios técnicos para la descentralización: Por la HISTORIA, costumbre o tradición

Es famoso el dicho de que "el mayor condicionante del presupuesto del próximo año es el presupuesto del año actual". Si esto es cierto en general, lo es mucho para la distribución de competencias entre el nivel central y el local. Existen muy pocos argumentos a favor de que la educación secundaria dependa de los gobiernos locales, pero resulta que grandes naciones desarrolladas, por razones puramente históricas, así lo tienen en la práctica. Lo mismo puede decirse de la asistencia psiquiátrica, policía judicial, etc. 

Este argumento, el histórico, por si solo podría ser considerado como intrínsecamente conservador o tradicionalista, pero podemos darle una valoración funcionalista en el sentido de que muchas veces los ahorros esperados al cambiar de manos el servicio no compensan el costo de tal cambio de titularidad. 
Dicho de otra forma, el traspasar la titularidad de un servicio que ya está funcionando, tiene unos costes económicos y sociales que habrá que amortizar en el futuro mediante una mayor eficiencia o con mayores beneficios sociales. Por otro, lado el estado de amortización de los activos de un servicio, consecuencia directa de la historia reciente del mismo, no son neutros ante la posibilidad de un cambio de titularidad, sino que afectan mucho a los costes recientemente mencionados. 
Muchas veces la lógica de la historia es una lógica muy sabia, muy arraigada a las comunidades, y razonamientos excesivamente economicistas o tecnicistas chocan con realidades sociales mucho más vivas y adaptables. Por ejemplo, algunos cambios del mapa municipal para aumentar el tamaño de los municipios, en algunos países del Norte de Europa, si bien ha permitido mejorar la eficiencia de algunos servicios técnicos, ha implicado también una pérdida importante del sentido y la conciencia de comunidad local, menguando la participación ciudadana y disminuyendo calidad de vida.

 

Criterios técnicos para la descentralización: Por el grado de CONTROL POLÍTICO de la población

La gran ventaja del Gobierno Local es: la cercanía a los ciudadanos. Dicho de otra manera, se gana en accountability, es decir, la exigencia de cuentas o de responsabilidades políticas sobre el funcionamiento de los servicios. Si por ejemplo el alumbrado público es responsabilidad de un Instituto Nacional, cuando se averían las farolas de una calle, ¿dónde deben los ciudadanos formular sus quejas? Si es al delegado local de tal Instituto, ¿qué pasa si éste no soluciona el problema?, ¿Qué puede hacer el ciudadano? ¿Qué estimulo puede tener el presidente de tal Instituto en que una callecita de una ciudad alejada tenga todos los puntos de luz en correcto funcionamiento? 
La responsabilidad política, la participación ciudadana y la proximidad al destinatario del servicio son sin duda el mayor estimulo a la eficacia y a la eficiencia. Así mismo, son el mayor freno al despilfarro de recursos que tanto abunda en los grandes organismos centrales.
IDEAS FUERZA

La descentralización es esencialmente un tema político y está en manos de los munícipes el reivindicarla, exigirla y practicarla, sin embargo, es bueno tener unas mínimas bases técnicas para defenderla. En todo caso, por encima de los criterios técnicos debe primar el criterio político del principio de subsidiaridad que aconseja resolver los problemas (adjudicar las competencias) al nivel más bajo posible, lo más cerca de la ciudadanía posible. Dicho de otro modo, lo que se pueda solucionar a nivel local, no hace falta que se resuelva más arriba.



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