Resumen Por la naturaleza y función del Plan Nacional de Desarrollo dentro del modelo de organización territorial del Estado colombiano, los Contratos Plan se






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títuloResumen Por la naturaleza y función del Plan Nacional de Desarrollo dentro del modelo de organización territorial del Estado colombiano, los Contratos Plan se
fecha de publicación12.09.2015
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Contratos Plan: ¿efectividad o discurso?

Nicolás Alejandro Arias Barbosa

nicolas.arias@est.uexternado.edu.co

Resumen

Por la naturaleza y función del Plan Nacional de Desarrollo dentro del modelo de organización territorial del Estado colombiano, los Contratos Plan se han implementado como mecanismo de interlocución e intermediación entre las políticas públicas a nivel nacional y las necesidades del nivel local. Las directrices y orientaciones en los procesos de formulación parecen generar una coordinación institucional garante pero se identifican necesidades a nivel centralizado, en las que no se incluye el sector empresarial nacional, que podrían debilitar el sistema de descentralización territorial, en cuanto a proyectos estratégicos. La base en los instrumentos de focalización del gasto público social está guiada a la inversión del presupuesto y no a su esquematización ni perdurabilidad en el tiempo.

Palabras claves: descentralización territorial, Contratos Plan, transferencias, planificación concertada

Abstract

On the nature and function of the National Development Plan within the model of territorial organization of the Colombian State, the Contract Plan has been implemented as a mechanism for dialogue and mediation between public policies at the national and local needs. The guidelines and guidance in the formulation seem to generate a guarantor but institutional coordination needs are identified at central level, where the domestic business sector, which could weaken the system of territorial decentralization, in terms of strategic projects is not included. The basis of the instruments for targeting social expenditure is focused on investment budget and not its outlining and durability over time.

Keywords: decentralization, Contract Plan, transfers, joint planning

No hay territorios condenados, solamente territorios sin proyectos”(Pommier, 2013)

Los Contratos Plan han llegado a trazarse como una herramienta para lograr el desarrollo territorial integral. Específicamente, el Departamento Nacional de Planeación lo define así: “El Contrato-Plan es un instrumento de planeación para el desarrollo territorial que se materializa mediante un acuerdo de voluntades entre los diferentes niveles de gobierno” (DNP, s.f.). Dentro de lo cual, se plasman proyectos de inversión entre las distintas entidades territoriales y el gobierno central. Su construcción está sustentada en objetivos compartidos y de coordinación de esfuerzos entre entidades públicas y privadas bajo la noción: “lo territorial se impone sobre lo sectorial”. Su promoción nacional le ha permitido desenvolverse en territorios como Santander, Arauca, Boyacá, Sur del Tolima, Nariño, Norte del Cauca y el Atrato-Gran Darién.

Dentro de lo que considera el DNP (Departamento Nacional de Planeación), la profundización de la descentralización está relacionada con mayores niveles de desarrollo económico y de empleo. Por lo cual, esta aproximación institucional apuntaría a que los Contratos Plan contribuyen al crecimiento económico, la competitividad urbana y las finanzas públicas en América Latina. Los efectos positivos de la descentralización son la autonomía de los entes territoriales y la suficiencia de recursos, entre lo que se llamaría: una relación centro-periferia.

La correlación entre la descentralización del gasto y la contribución de las ciudades a la actividad económica per cápita a nivel Latinoamérica está demostrada por la siguiente gráfica1:

La evidencia muestra las ventajas del fortalecimiento territorial como incentivo de sostenibilidad ambiental y equilibrio dentro de las cuales, se generan alianzas estratégicas de largo plazo para el crecimiento económico desarrolladas dentro del marco de la equidad territorial, el equilibrio y crecimiento de la sostenibilidad fiscal nacional (DNP, 2012 pg. 14).

Desde esta perspectiva, los Contratos Plan integran la visión del desarrollo territorial y convocan a todos los actores locales a generar Acuerdos Estratégicos de Desarrollo Territorial que identifiquen y prioricen necesidades de crecimiento sostenido, igualdad de oportunidades y desarrollo económico. Por su parte, hay quienes afirman que la formulación dentro de los contratos deben reformarse si se pretende la efectiva creación de planes regionales que generen desarrollo económico, social y cultural a nivel territorial.

De hecho, se ha llegado a analizar el modelo de los Contratos Plan basándose en la viabilidad fiscal de los departamentos y municipios en Colombia, en donde la consecuente pérdida de recursos a causa de la pereza fiscal, ha generado problemas de capacidad institucional y financiera de los entes territoriales. Estos fundamentos generan nuevas expectativas de reforma al modelo planteado en las leyes 1450 y 1454 de 2011, pues las expectativas de administración de recursos públicos deben estar direccionadas tanto al gasto como al recaudo.

Asimismo, el gobierno Santos promete subir la inversión pública mientras no descarta el congelamiento de la nómina pública: “el presupuesto de inversión para el 2015 ya no serán 46,2 billones de pesos, sino 48 billones (…) El Gobierno se compromete a hacer una exhaustiva revisión de los gastos de funcionamiento y a adoptar medidas orientadas a buscar ahorro y austeridad en las entidades públicas con el fin de elevar el rubro de inversión” (Portafolio.co, 2014). Si bien, la demanda agregada aumenta cuando la actividad estatal también lo hace (por el efecto multiplicador del gasto público), la labor presupuestal es un ejercicio que debería buscar finalmente la efectividad de la actividad estatal. Es decir, la eficiencia y la eficacia en términos financieros y técnicos (Ramírez Plazas, 2008 pg. 28).

En este sentido, es necesario preguntarse ¿En qué medida la gestión de los Contratos Plan responde a la efectividad de los recursos para el fortalecimiento de la capacidad de gestión pública o a un discurso político?

La articulación de los proyectos estratégicos a nivel descentralizado debe conjugar la asociación público-privada para generar la efectividad de los Contratos Plan. No obstante, la responsabilidad también recae sobre el principal atributo del instrumento: la capacidad de gestión y la concurrencia del gasto público en la potenciación de la gestión.

La convergencia y fortalecimiento del desarrollo territorial alcanza mejores resultados en diferentes áreas cuando la asociación de lo público-privado crea sistemas nacionales de coordinación, que desencadenan prosperidad regional cuando los programas de gestión generan estrategias políticas para destinación de recursos a puntos vulnerables de la agenda. Según El País: “Los seis Contratos Plan firmados por $6,5 billones, favorecen a 185 municipios, en ocho departamentos del país. Según el DNP a la fecha ya se han girado de parte del Gobierno Nacional cerca del 25 por ciento de ese monto de dinero” ( Elpais.com.co, 2013).

Las funciones de desarrollo local no se pueden gestionar sin actores privados que no solo coordinen o faciliten la ejecución de los Contratos Plan sino que hagan parte, si es posible de la financiación, la elaboración e implementación para fusionar los presupuestos en los planes Locales de Desarrollo con las partidas de gasto correspondientes. La necesidad de la eficiencia y la eficacia de los programas debe facilitar el buen transito del proceso de materialización para la elaboración de un desarrollo territorial –no dependiente-. Asimismo, es viable contar con el sector empresarial para la concertación de iniciativas entre la entidad y los actores que participan en la elaboración del diagnóstico territorial porque las potencialidades del sector permiten una acción coordinada y sostenible a largo plazo frente a los problemas en los periodos de cambio de administración.

El aumento del endeudamiento del Gobierno colombiano restringe las decisiones en materia fiscal y consecuentemente, los proyectos de inversión. El gobierno es un agente que sopesa gastos de funcionamiento dirigidos a “atender las necesidades de las entidades para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución y la Ley” (Ministerio de Haciencia y Crédito Público) y servicio de la deuda “destinados al cumplimiento de las obligaciones por concepto de pago de amortizaciones, intereses, comisiones e imprevistos, organizados en operaciones de crédito público” (Ministerio de Haciencia y Crédito Público). Por lo tanto, el manejo eficaz y la correcta asignación de los recursos públicos deben estar guiados a la inversión sostenible que puede desempeñar el sector privado.

La administración correcta de estos recursos debe incidir sobre el nivel y composición de crecimiento económico del territorio, pero debe pensarse para una subsistencia en el tiempo de largo plazo. En este sentido, la participación privada en los Contratos Plan estimula el crecimiento de la economía y la rentabilidad a mediano y largo plazo, al mismo tiempo que genera un mayor equilibrio regional y una sostenibilidad en el tiempo que incidiría sobre el nivel de presupuesto que se tiene sobre el gasto ¿por qué es necesario? “En lo corrido de 2013 a septiembre, las obligaciones externas aumentaron 14.5%. Este incremento fue liderado por el sector privado, cuya deuda creció US$6,272 m (19.2%), mientras la deuda externa del sector público presentó un aumento de US$5.129 m (11.1%)” (Dinero.com, 2014).

Sumado a lo anterior, las coyunturas internacionales y las expectativas del post-conflicto han generado expectativas positivas respecto a la inversión y al crecimiento de la economía internacional. Sin embargo, la administración reconoce el déficit en lo corrido del año. Los sectores económicos como FENALCO y ANDI se han manifestado afirmando: “Lo que estamos pidiendo es austeridad. Un crecimiento de 7,6 por ciento en la nómina es inaceptable para cualquier empresario y, consecuentemente, lo tiene que ser también para el Gobierno. El gasto está creciendo para el 2015 en 6,4 por ciento y, de ahí, cerca del 57 por ciento se está yendo para gasto de funcionamiento. Es una cifra que desborda con relación con la inversión y el gasto productivo” (Portafolio.co, 2014).

La carga tributaria del sector público no puede recaer totalmente en los empresarios pues la industria nacional no genera incentivos para la competitividad internacional frente al Tratado de Libre Comercio firmado con Estados Unidos. La complejidad de los Contratos Plan posee elementos de ejecución que devalúan la mano de obra nacional frente a la internacional. Dentro de este punto, la tecnología y la innovación juegan un papel importante para que el efecto multiplicador de los contratos no genere un excedente neto en industrias extranjeras sino nacionales. Es decir que el contrato “se justifique en su uso en términos de value for money, es decir, de mayor valor por precio, a partir de las ventajas que proporcione en relación con los costes globales, la eficacia o la imputación de riesgos” (Martín, 2014) respecto a lo que los mercados internacionales ofrecen.

Asimismo, la consideración del impuesto al patrimonio es una manera de quitarle competitividad a sectores naturalmente boyantes de la economía nacional. Frente a lo anterior, se puede decir que el gobierno nacional quiere presupuesto para desarrollar los proyectos de inversión en el país, pero no requiere industria nacional que los ejecute: “mayor austeridad en el gasto y más ajustes al Presupuesto General de la Nación, antes que considerar mayores cargas tributarias” (Portafolio.co, 2014).

Sin embargo, el gobierno ha impulsado reformas tributarias que “echen mano a los contribuyentes” y amorticen los déficits fiscales mientras la capacidad económica estatal se apalanca con deuda. En este punto, es importante aclarar la importancia de la autonomía territorial para resolver el problema a nivel nacional porque: si bien la gestión descentralizada genera grandes oportunidades para el desarrollo económico regional, la mala administración del presupuesto limita la sostenibilidad del mismo en cuanto a que el esquema prolongado puede generar dependencia al gobierno central y por ende vulnerabilidad de entes territoriales frente a los tratados suscritos y por negociar del gobierno central.

En este sentido, hay que sostener la idea de que la efectividad de los contratos debe nivelarse con la idea de equidad social. Entonces, la producción de bienes públicos por parte del Estado debe propiciar condiciones en la que los estímulos al desarrollo que tienen los Contratos Plan promuevan la protección a sujetos vulnerables.

No obstante, el nuevo director del DNP sostiene que es necesario “centralizar todos los recursos de presupuesto para inversión regional, y así, optimizar el gasto en obras de mayor impacto social” (Portafolio.co, 2014). Para Simón Gaviria, una reforma respecto a cómo se centralizan los recursos puede optimizar el manejo y la asignación de los mismos. Del mismo modo, sostiene que para simplificar la destinación de estos recursos, se le podría quitar el protagonismo a los entes territoriales para mejorar la planificación de las regiones productoras.

Para Gandour, la dependencia del gobierno central ha sido un obstáculo para el desarrollo de la autonomía económica territorial debido a que existen incentivos para generar subordinaciones en materia económica desde la Constitución. Para el:

E1 artículo 351 de la Constitución establece que para poder aumentar cualquier partida de gasto de las propuestas por el Gobierno o incluir una nueva, el Congreso deberá contar con autorización por escrito del ministro del ramo. De otro lado, el articulo 349 indica que el Congreso sólo puede aumentar los cómputos de rentas, recursos de crédito o los provenientes del Tesoro cuando cuente con el concepto previo y favorable del ministro del ramo” (Gandour, 2008).

Teniendo en cuenta lo anterior, el gobierno central ha promovido una serie de lineamientos y propuestas que limitan el accionar de los entes territoriales desde la estructura legal y constitucional. Los Contratos Plan no pueden vincular a un departamento o municipio políticas públicas que son importantes pero no urgentes. La realidad es que las condiciones legales responden al carácter institucional y político de la centralidad del Estado pero no al grado de realización o viabilidad de ciertas políticas publicas cuando los recursos pueden guiarse para los proyectos autónomos de las administraciones descentralizadas y no a articulaciones del gobierno central con los departamentos y municipios. Cada ente territorial tiene orientaciones distintas y argumentos institucionales para la ejecución de las políticas públicas vitales.

De este modo, el desarrollo de la normatividad respecto a la participación tributaria de las entidades territoriales produce expectativas fiscales que formulan y presentan el proyecto ley de presupuesto general del país. El papel de un organismo como el DNP es buscar la administración central de los recursos pero con la construcción de un presupuesto que refuerce los esquemas de trasferencias para mantener y desarrollar políticas públicas encaminadas al desarrollo sostenible en términos financieros de los entes descentralizados.

Consideraciones finales

En consecuencia, respecto a este punto, los Contratos Plan son herramientas efectivas de coordinación interinstitucional y mecanismo para realizar proyectos estratégicos de desarrollo territorial si se tiene en cuenta:

  1. La autonomía y coordinación del gobierno descentralizado para la generación de eficiencia en la ejecución de los contratos.

  2. La promoción del desarrollo económico pensando en la empresa privada que es motor de crecimiento y desempeño económico descentralizado.

  3. La articulación de políticas nacionales guiadas a la protección de la competitividad nacional en la ejecución de los Contratos Plan para su seguimiento y evaluación respecto a los mercados internacionales entrantes.

  4. El fortalecimiento institucional de los Contratos Plan para la implementación eficaz dentro de los programas de desarrollo departamental y municipal.

Bibliografía

Libros

Departamento Nacional de Planeación. (2012). Bases para la gestión del sistema presupuestal territorial 2012. pág. 14

Departamento Nacional de Planeación. (2011). Planeación para el desarrollo integral en las entidades territoriales: el plan de desarrollo 2012-2015.

Ramírez Plazas, Jaime. (2008). Planeación, presupuesto y contratación municipal. Librería Ediciones del Profesional. pág. 28

Fuentes electrónicas

Elpais.com.co. (20 de Junio de 2013). Contratos plan en Colombia podrían llegar a $16 billones en 2013. Obtenido de http://www.elpais.com.co/elpais/economia/noticias/contratos-plan-colombia-podrain-llegar-16-billones-2013

Dinero.com. (1 de Marzo de 2014). Sube deuda externa de Colombia. Obtenido de http://www.dinero.com/economia/articulo/deuda-externa-colombia-septiembre-2013/190277

DNP. (s.f.). Contratos Plan. Obtenido de https://www.dnp.gov.co/Contratos-Plan/Paginas/ContratosPlan.aspx

Gandour, M. (1 de Julio de 2008). CONSTITUCIÓN FISCAL Y EQUILIBRIO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS. Obtenido de http://eds.b.ebscohost.com/eds/pdfviewer/pdfviewer?sid=de1c5795-e5b1-486f-a7c0-8f64b64e6e4a%40sessionmgr111&vid=1&hid=115

Martín, J. R. (1 de Marzo de 2014). La colaboración entre el sector público y el sector privado en proyectos complejos de infraestructuras y servicios públicos. Obtenido de http://eds.b.ebscohost.com/eds/pdfviewer/pdfviewer?sid=b391003c-f390-4874-8fb7-d120d9b489a5%40sessionmgr198&vid=2&hid=115

Ministerio de Haciencia y Crédito Público. (s.f.). Aspectos Generales del proceso presupuestal colombiano. Obtenido de http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/HomeMinhacienda/presupuestogeneraldelanacion/PublicacionesPpto/Manuales/Proceso%20Presupuestal.pdf

Pommier, P. (Noviembre de 2013). Los Instrumentos de Planificación y Ordanamiento para el Desarrollo Territorial. Obtenido de Departamento Nacional de Planeación: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Contratos%20Plan/Los%20instrumentos%20de%20planificación_Paulette.pdf

Portafolio.co. (10 de Septiembre de 2014). Gobierno alista apretón de$1,8 billones en funcionamiento. Obtenido de http://www.portafolio.co/economia/base-cobro-impuesto-patrimonio-2015

Portafolio.co. (29 de Agosto de 2014). Para el DNP, el sistema de regalías es el gran reto. Obtenido de http://www.portafolio.co/economia/simon-gaviria-entrevista-sistema-regalias-un-reto

1 Fuente: De la Cruz, Rafael. BID - Ponencia: “Descentralización, Competitividad Urbana y Finanzas Públicas en América Latina” en foro: “El Futuro de las Relaciones Nación-Región en Colombia”. (2012)

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