Gestion de riesgos en los gobiernos locales






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Municipio al Día

GESTION DE RIESGOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES






Moisés Palomino

20/02/2013






  1. Introducción.


Tal como señala la Política Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres y muchas otras publicaciones, nuestro país está expuesto de manera permanente a fenómenos de origen natural que pueden desencadenar desastres, situación, que añadida al proceso de crecimiento informal y desordenado de la población y a la falta de planificación de infraestructura urbana, ponen en riesgo y afectan la seguridad y la vida de la población, la infraestructura del desarrollo, el patrimonio y el ambiente.

Por su ubicación geográfica el Perú se encuentra expuesto a la ocurrencia de desastres naturales, lo cuales sumados a aquellos producidos por la actividad humana hacen de nuestro territorio un espacio altamente vulnerable, razón por la cual, todas las entidades públicas y de los tres niveles de gobierno tienen la responsabilidad actuar y de articular esfuerzos entre ellas y con la sociedad civil a fin de poder responder adecuadamente a estos contextos.

En ese sentido, y considerando las competencias de cada nivel de gobierno, las Municipalidades, en tanto nivel de gobierno más próximo a la sociedad tiene una responsabilidad primordial en la implementación dentro de la gestión los procesos relacionados con la gestión de riesgos de desastres.

El presente material busca contribuir a precisar aquellas acciones necesarias a tener en cuenta por las municipalidades

I Algunos conceptos necesarios
Los desastres
De acuerdo con el glosario del INDECI1 un desastre se define como una interrupción grave en el funcionamiento de una comunidad causando grandes pérdidas a nivel humano, material o ambiental, suficientes para que la comunidad afectada no pueda salir adelante por sus propios medios, necesitando apoyo externo. Los desastres se clasifican de acuerdo a su origen, ya sea natural o inducido por el hombre.
¿Por qué ocurren los desastres?
Una primera causa de ocurrencia de desastres está asociada con los factores propios de la naturaleza, a los cuales se denomina desastres naturales, entre los cuales podemos mencionar2:

  • Terremotos: Convulsión de la superficie terrestre ocasionada por la actividad tectónica o por fallas geológicas activas. La intensidad es generalmente mayor de VI y VII grados de la escala Mercalli Modificada.

  • Erupciones volcánicas: Un volcán es aquel lugar donde la roca fundida o fragmentada por el calor y gases calientes emergen a través de una abertura desde las partes internas de la tierra a la superficie. La emisión de material rocoso y gases a alta temperatura es lo que se denomina una erupción volcánica.

  • Tsunami: Una serie de grandes olas marinas generada por el súbito desplazamiento de agua de mar (causada por terremotos, erupciones volcánicas o deslizamientos de suelo submarino); capaz de propagarse sobre largas distancias y que al llegar a las costas produce un maremoto destructivo. Es un fenómeno que se observa sobre todo en el Océano Pacífico.

  • Inundación: Son eventos naturales recurrentes, que consiste en la invasión de las aguas a una zona y están asociadas con:




    • Precipitaciones pluviales continuas y abundantes en cuencas húmedas.

    • Influencia de las características y condiciones del suelo (capacidad de infiltración, humedad, cubierta vegetal).

    • Influencia de la geomorfología de una cuenca (morfología).

    • Volúmenes de descargas que sobrepasan la capacidad de absorción del suelo y la capacidad de carga o conducción de los ríos.

    • Se asocian a súbitos aumentos del nivel de aguas en áreas adyacentes a lagos, lagunas y mares.

Se diferencian tres tipos principales de inundaciones: terrestres o fluviales, costeras o marinas y lagunares.

  • Huayco: Son flujos de lodo y piedras con gran poder destructivo. Se forman en las partes altas de las micro cuencas debido a la existencia de capas de suelo deleznables en la superficie o depósitos no consolidados de suelo, que son removidos por las lluvias.




  • Sequía: Periodo de deficiencia de humedad en el suelo, de tal forma que no hay el agua requerida para plantas, animales y necesidades humanas. Periodo anormal de tiempo seco, suficientemente prolongado, en el que la falta de precipitación causa un grave desequilibrio hidrológico.




  • Heladas: Fenómeno hidrometeorológico producido por masas de aire polar con bajo contenido de humedad, cuando el aire alcanza temperaturas inferiores a los cero grados centígrados. Cuanto más baja sea la temperatura, más intensa resultará la helada. Causan daños en los cultivos y afectan a la población de las regiones por donde pasan.


También pueden ocurrir desastres ocasionados por la naturaleza pero en los cuáles la intervención humana ha jugado un factor que ha influido en que sus impactos sean más graves. Por ejemplo, los deslizamientos pueden desencadenarse debido a la tala indiscriminada de árboles.
Finalmente, pueden también ocurrir desastres debidos exclusivamente a la intervención humana, por ejemplo, la contaminación de los ríos debido a la actividad minera e industrial o la deforestación causante del quiebre de los ecosistemas.
¿Tiene algo que ver el cambio climático con los desastres naturales?
Sin duda, como acabamos de ver, los desastres ocurren no solo por acción de la naturaleza, sino se acrecientan en unos casos por la actividad humana y en otros casos son efecto directo de la intervención humana, en el segundo caso es mucho más evidente el impacto que esta tiene en el ambiente.

Día a día crece el cuestionamiento a la responsabilidad que le toca a la actividad humana en la ocurrencia de desastres, los cuales se van acrecentando constantemente debido a una aceleración del ritmo del cambio climático. Así también, se observa un impacto dramático en la población más pobre, y consecuentemente más vulnerable a estos hechos debido a la no resuelta aún situación de inequidad económica.
Definición de la gestión de Riesgos de Desastres - GRD.
La Gestión del Riesgo de Desastres es un proceso social, cuyo fin último es la prevención, la reducción y el control permanente de los factores de riesgo de desastres en la sociedad, así como la adecuada preparación y respuesta ante situaciones de desastre, considerando las políticas nacionales, con especial énfasis en aquellas relativas a materia económica, ambiental, de seguridad, defensa nacional y territorial de manera sostenible.
Se basa en la investigación científica y en el registro de informaciones; y orienta las políticas, estrategias y acciones en todos los niveles de gobierno y de la sociedad con la finalidad de proteger la vida de la población y el patrimonio de las personas y del Estado, para contribuir al desarrollo sostenible del país.
Implica un conjunto de decisiones administrativas, de organización y conocimientos operacionales para implementar políticas, estrategias y fortalecer capacidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnológicos consecuentes, involucrando todo tipo de actividades y medidas estructurales y no-estructurales para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) los efectos adversos de los desastres.3
Se ejecuta en base a los siguientes procesos:


  • Estimación del Riesgo

  • Prevención

  • Reducción del Riesgo

  • Preparación

  • Respuesta

  • Rehabilitación

  • Reconstrucción



II El Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de desastres.
El Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres es un sistema interinstitucional, cuya finalidad es identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos, así como evitar la generación de nuevos riesgos, y preparación y atención ante situaciones de desastre mediante el establecimiento de principios, lineamientos de política, componentes, procesos e instrumentos de gestión de riesgos de desastres.
III La política Nacional de Gestión de riesgos de desastres.
Es el conjunto de orientaciones dirigidas a impedir o reducir los riesgos de desastres, evitar la generación de nuevos riesgos y efectuar una adecuada preparación, atención, rehabilitación y reconstrucción ante situaciones de desastres, así como a minimizar sus efectos adversos sobre la población, la economía y el ambiente. Los gobiernos locales, junto con las demás entidades de gobierno están obligados a implementarla e incorporarla dentro de sus procesos de planeamiento, organización, dirección y control de actividades y acciones relacionadas con los procesos de estimación, prevención, preparación, respuesta y rehabilitación así como la reconstrucción.
Son sus objetivos:
1. Institucionalizar y desarrollar los procesos de la GRD a través del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

2. Fortalecer el desarrollo de capacidades en todas las instancias del Sistema Nacional de GRD, para la toma de decisiones en los tres niveles de gobierno.

3. Incorporar e implementar la GRD a través de la planificación del desarrollo y la priorización de los recursos humanos, materiales y financieros.

4. Fortalecer la cultura de prevención y el aumento de la resiliencia para el desarrollo sostenible.
Lineamientos para cada objetivo:

De acuerdo con el Decreto Supremo 111-2012-PCM, que incorpora la Política Nacional de GRD, como Política Nacional con alcance a todas las entidades públicas y niveles de gobierno. Los lineamientos por cada objetivo son los siguientes:
Para el objetivo 1: INSTITUCIONALIZAR Y DESARROLLAR LOS PROCESOS DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES A TRAVÉS DEL SINAGERD.
1.1 Promover la implementación de la GRD en los instrumentos técnicos y de gestión administrativa del SINAGERD.

1.2 Fortalecer la organización y gestión de las instituciones públicas, privadas y de la población, promoviendo acciones concertadas y articuladas, para asegurar el desarrollo de los procesos de la GRD.

1.3 Fomentar la cooperación científica y tecnológica nacional e internacional, orientándola al fortalecimiento del SINAGERD.

1.4 Establecer mecanismos de control, de monitoreo y evaluación, de rendición de cuentas y auditoría ciudadana para asegurar el cumplimiento, la transparencia y ética en la gestión pública.

1.5 Desarrollar instrumentos técnicos y de gestión a las entidades públicas privadas y la sociedad civil, para mejorar su capacidad de gestión en los procesos de estimación, prevención, reducción, preparación, respuesta, rehabilitación y

Reconstrucción.
Para el objetivo 2: FORTALECER EL DESARROLLO DE CAPACIDADES EN TODAS LAS INSTANCIAS DEL SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES, PARA LA TOMA DE DECISIONES EN LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO.
2.1 Fomentar la aprobación y la aplicación de los lineamientos de política para el desarrollo de capacidades en la administración pública en lo que corresponde a los procesos de la GRD.

2.2 Fomentar el desarrollo e implementación del “Plan Nacional de Educación Comunitaria para el Desarrollo de Capacidades de la GRD”.

2.3 Fortalecer la gestión del conocimiento en materia de GRD, con participación de las entidades académicas, colegios profesionales e instituciones técnico-científicas, para contribuir a la toma de decisiones.

2.4 Fortalecer la capacidad de predicción y monitoreo de las entidades científicas relacionadas con la GRD.

2.5 Desarrollar e impulsar los instrumentos de GRD: metodologías mejoradas, planes estratégicos y operativos, reglamentos, directivas, lineamientos, guías, manuales y protocolos sobre la materia, para mejorar la capacidad de conducción técnica y operativa de las entidades que integran el SINAGERD.

2.6 Promover la realización de actividades académicas para el desarrollo de capacidades y la asistencia técnica en materia de Gestión del Riesgo de Desastres, a las autoridades, funcionarios y especialistas responsables de la gestión técnica y administrativa de las instituciones que conforman el SINAGERD.

2.7 Identificar, difundir y replicar las experiencias nacionales e internacionales en materia de GRD, respetando la diversidad cultural y multilingüe del país y la tradición histórica de las regiones.

2.8 Fomentar el desarrollo de capacidades humanas para la Gestión del Riesgo de Desastres en las entidades públicas, sector privado y sociedad civil.
Para el objetivo 3: FOMENTAR LA COOPERACIÓN CIENTÍFICA Y TECNOLÓGICA NACIONAL E INTERNACIONAL, ORIENTÁNDOLA AL FORTALECIMIENTO DEL SINAGERD
3.1 Promover la inclusión del enfoque de la Gestión del Riesgo de Desastres en el ordenamiento territorial, en la planificación del desarrollo urbano-rural, la inversión pública y la gestión ambiental, en los tres niveles de gobiernos.

3.2 Priorizar la programación de recursos para el desarrollo de los procesos en materia de GRD, a nivel local, regional y nacional.

3.3 Promover y fortalecer la implementación y el uso del sistema nacional de información para la GRD, que permita la adecuada toma de decisiones en la gestión prospectiva, correctiva y reactiva del riesgo de desastres, coadyuvando a los procesos de desarrollo; y la formulación de estudios de pre inversión de proyectos de inversión.

3.4 Priorizar la aprobación de proyectos de inversión que incluyen el enfoque de la GRD en el marco de los instrumentos de planificación del desarrollo, tales como los planes de desarrollo concertado y los presupuestos participativos.

3.5 Desarrollar la estimación del riesgo como punto de partida para la generación de escenarios de riesgo que se incorporen en la toma de decisiones para la planificación del desarrollo.

3.6 Priorizar los recursos para asegurar una adecuada capacidad financiera, que permita la ejecución de actividades y proyectos de inversión pública en los procesos de la GRD.
Para el objetivo 4 FORTALECER LA CULTURA DE PREVENCIÓN Y EL AUMENTO DE LA RESILIENCIA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
4.1 Promover la implantación de estrategias de comunicación, difusión y sensibilización a nivel nacional sobre los conocimientos e instrumentos de la GRD.

4.2 Coordinar con el Ministerio de Educación, la Asamblea Nacional de Rectores y otras entidades, las estrategias orientadas a la cultura de prevención.

4.3 Establecer procedimientos para sensibilizar e interiorizar la Gestión del Riesgo de Desastres en las instituciones públicas y privadas y en la ciudadanía en general para generar la cultura de prevención del riesgo de desastres.

4.4 Impulsar y apoyar la cultura de prevención de desastres, a partir de un Sistema Educativo Nacional cuyos mecanismos y procedimientos garanticen los procesos de la GRD.

4.5 Promover la participación de los medios de comunicación en la cultura de prevención.

4.6 Incorporar la interculturalidad como parte de las estrategias del fortalecimiento de la cultura de prevención.

4.7 Fortalecer, fomentar y mejorar permanentemente el incremento de resiliencia4 y respuesta de las entidades públicas, privadas, comunidades y la sociedad civil.
Por su parte, el Decreto Supremo 048-2011 –PCM señala que los lineamientos de política se establecen en base a los tres siguientes componentes:


  • Gestión prospectiva: Que viene a ser el conjunto de acciones que se planifican y realizan con el fin de evitar y prevenir la conformación del riesgo futuro que podría originarse con el desarrollo de nuevas inversiones y proyectos en el territorio.




  • Gestión correctiva: Es el conjunto de acciones que se planifican y realizan con el objeto de corregir o mitigar el riesgo existente.




  • Gestión Reactiva: Es el conjunto de acciones y medidas destinadas a enfrentar los desastres ya sea por un peligro inminente o por la materialización del riesgo.



Implementación de las Políticas
El mismo decreto Supremo 048-2011 establece que estas se efectúan mediante el planeamiento, organización, dirección y control de las actividades y acciones relacionadas con los siguientes procesos:



  1. Estimación del riesgo


Comprende las acciones y procedimientos que se realizan para generar el conocimiento de los peligros o amenazas, analizar la vulnerabilidad y establecer los niveles de riesgo que permitan la toma de decisiones en la GRD.

Ello supone tener en cuenta los siguientes sub procesos:

    • Desarrollo de normas, lineamientos y herramientas técnicas apropiadas para la generación y difusión del conocimiento del peligro, análisis de vulnerabilidades y el establecimiento de los niveles del riesgo de desastres, para su aplicación en los demás procesos constitutivos de la GRD

    • Desarrollar mecanismos para la participación de la población, las entidades privadas y públicas, en la identificación de los peligros y de las vulnerabilidades.

    • Identificar, conocer, caracterizar y monitorear los peligros para establecer su área de influencia, con el propósito de analizar las vulnerabilidades y establecer las medidas preventivas y correctivas del riesgo.

    • En las áreas con exposición analizar los factores de vulnerabilidad en el ámbito de sus competencias.

    • Establecer los niveles de riesgo a partir de la valoración y cuantificación de la vulnerabilidad y del desarrollo de escenarios de riesgo que permitan la toma de decisiones en el proceso de GRD y desarrollo sostenible.

    • Acopiar y difundir conocimientos sobre GRD.




  1. Prevención del riesgo.


Comprende las acciones que se orientan a evitar la generación de nuevos riesgos en la sociedad en el contexto de la gestión del desarrollo sostenible.

Para ello se toman en cuenta los siguientes sub procesos:


    • Desarrollo de normas, lineamientos y herramientas técnicas apropiadas para evitar la generación de nuevo riesgo en el territorio a través de su consideración en políticas, planes de desarrollo a nivel territorial, incluyendo códigos de urbanismo y construcción.

    • Formular planes de desarrollo territorial que consideren la no generación de nuevos riesgos.

    • Desarrollar mecanismos para la participación de la población, las entidades privadas y públicas, en el establecimiento de metas de prevención de riesgos y en la formulación de planes de desarrollo territorial.

    • Con base en la información sobre estimación del riesgo, establecer metas e indicadores para la prevención en el territorio.

    • Gestionar los recursos financieros para la implementación de los planes formulados.

    • Aplicar las consideraciones de prevención de riesgos a través de los códigos y reglamentos de urbanismo y construcción en el territorio.

    • Controlar y monitorear el logro de los objetivos en materia de prevención de nuevos riesgos en el territorio y retroalimentar el proceso.




  1. Reducción del riesgo:


Comprende las acciones que se realizan para reducir las vulnerabilidades y riesgos existentes en el contexto de la gestión del desarrollo sostenible. Comprende los siguientes sub procesos:


    • Desarrollo de normas, lineamientos y herramientas técnicas apropiadas para reducir el riesgo existente en el territorio.

    • Analizar la situación de los elementos socioeconómicos expuestos en las áreas en donde se ha establecido niveles de riesgo, con fines de implementar acciones de reducción de vulnerabilidad.

    • Determinar los mecanismos de participación de la sociedad civil para establecer las metas de reducción de riesgos de desastres.

    • Analizar y evaluar con un enfoque de participación las diferentes alternativas de programas y proyectos que se orienten a la reducción del riesgo de desastres.

    • Informar periódicamente sobre as acciones de reducción de riesgos, fomentando la participación social.

    • Planificar participativamente las acciones concertadas a través de proyectos de inversión pública o privada que incluyan reducción de riesgo de desastres.

    • Armonizar e incorporar los proyectos de reducción del riesgo de desastres en el esquema de planes de desarrollo local, procurando la generación de proyectos integrales de desarrollo que consideren la reducción del riesgo de desastres.

    • Gestionar los recursos para la implementación de los proyectos de desarrollo en los que se integra la reducción del riesgo de desastres.

    • Implementar programas y proyectos de reducción del riesgo de desastres.

    • Monitorear el logro de los objetivos en materia de reducción de riesgos en el territorio y retroalimentar el proceso.




  1. Preparación


Está constituida por el conjunto de acciones de planeamiento, desarrollo de capacidades organización de la sociedad, operación eficiente de las instituciones locales, encargadas de la atención y socorro, establecimiento y operación de la red nacional de alerta temprana y de gestión de recursos, entre otros para anticiparse y responder en forma eficiente y eficaz, en caso de desastre o situación de peligro inminente, a fin de procurar una óptima respuesta en el nivel local. Supone los siguientes subprocesos:

  • Información sobre escenarios de riesgo de desastres, desarrollando un proceso sistemático, estandarizado y continuo para recopilar información existente sobre la tendencia de los riesgos, así como las estadísticas de daños producidos por emergencias pasadas.

  • Formular y actualizar el planeamiento de la preparación, la respuesta y la rehabilitación.

  • Promover el desarrollo y fortalecimiento de capacidades humanas, organizacionales, técnicas y de investigación en las instituciones y la población, así como el equipamiento necesario.

  • Fortalecer la gestión de recursos tanto de infraestructura como de ayuda humanitaria.

  • Monitoreo y Alerta Temprana, que consiste en recibir información, analizar y actuar organizadamente sobre la base de sistemas de vigilancia y monitoreo de peligros y en establecer y desarrollar las acciones y capacidades locales para actuar con autonomía y capacidad para afrontar las adversidades y lograr adaptarse.

  • Desarrollar y fortalecer medios de comunicación y difusión para que todos conozcan los riesgos existentes y las medidas adecuadas para una respuesta óptima




  1. Respuesta.


Constituida por el conjunto de acciones y actividades que se ejecutan ante una emergencia o desastre inmediatamente después de ocurrida o ante su inminencia.

Sus subprocesos son:

  • Conducción y coordinación de la atención de la emergencia o desastre que se transforman en acciones de autoayuda, primera respuesta y ayuda humanitaria.

  • Acciones que permitan identificar analizar daños, analizar necesidades y asegurar una oportuna intervención.

  • Salvaguardar vidas. Controlar eventos secundarios como incendios, explosiones, etc., proteger bienes y mantener la seguridad pública.

  • Brindar la atención de salud en situaciones de emergencia y desastres a las personas afectadas, así como cubrir necesidades de salud pública.

  • Acciones que aseguren la disponibilidad y el funcionamiento de los medios de comunicación que permitan una mejor coordinación.

  • Abastecimiento de suministros adecuados y en cantidades requeridas, con equipos y personal especializado.

  • Desarrollar y coordinar acciones relacionadas con la atención que requieran las personas afectadas por la emergencia o desastre.

  • Disponer y emplear recursos y bienes.




  1. Rehabilitación


Consiste en el conjunto de acciones conducentes al restablecimiento de los servicios públicos básicos indispensables e inicio de la reparación del daño físico, ambiental social y económico en la zona afectada.

Sus sub procesos son los siguientes


  • Restablecimiento de servicios públicos básicos e infraestructura que permitan a la población retornar a sus actividades habituales.

  • Realización de acciones que permitan normalizar las actividades socioeconómicas mediante acciones coordinadas con las entidades de los otros niveles de gobierno y entidades privadas

  • Las entidades que brindan servicios públicos esenciales deben elaborar planes de contingencia a fin de asegurar la continuidad de la prestación de dichos servicios.

  • Coordinación con las empresas del Estado, operadores de concesiones públicas y los organismos reguladores en procesos de preparación, respuesta y rehabilitación.



  1. Reconstrucción


Comprende las acciones para el establecimiento de condiciones sostenibles de desarrollo en las áreas afectadas, reduciendo el riesgo anterior al desastre y asegurando la recuperación física y social, así como la reactivación económica de las comunidades afectadas

Considera los siguientes subprocesos


  • Definir un esquema de gestión y de coordinación para la reconstrucción con base en los lineamientos de la política nacional.

  • Definir alcances del proceso de reconstrucción y establecer canales permanentes de comunicación con la población afectada y la comunidad.

  • Diseñar y formular los mecanismos técnicos y legales para el proceso de reconstrucción que sean requeridos incluyendo la revisión de Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial.

  • Realizar la evaluación del impacto socioeconómico en el escenario de desastre, identificando presiones dinámicas y causas de fondo.

  • Desarrollar la información necesaria para fines de reconstrucción, incluyendo opciones de reubicaci6n de población y análisis socioeconómicos de las comunidades afectadas.

  • Priorizar acciones de reconstrucción integral, incluyendo la recuperación social y la reactivación económica, y de forma participativa con los beneficiarios.

  • Formular participativamente el plan integral de reconstrucción que no reproduce los riesgos preexistentes, definiendo el alcance, estrategias de implementación, actividades y responsabilidades, presupuestos e indicadores de seguimiento y evaluación

  • Diseñar el procedimiento así como las herramientas de inventario de la infraestructura pública dañada, sobre la cual se procederá a priorizar y programar los proyectos de inversión pública para su reconstrucción.

  • Gestionar información, sensibilizar, socializar y divulgar los avances del proceso ante la población afectada y la comunidad en general.

  • Monitorear y evaluar la ejecución de los proyectos, verificando que no se regeneren las condiciones inseguras previas al impacto.


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