Avances en el instrumento general para la valoración de las necesidades de integración local y de planeación y articulación de esfuerzos entre los distintos niveles territoriales, en cumplimieto de la orden 24 del auto 383 de 2010






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  1. AVANCES EN EL INSTRUMENTO GENERAL PARA LA VALORACIÓN DE LAS NECESIDADES DE INTEGRACIÓN LOCAL Y DE PLANEACIÓN Y ARTICULACIÓN DE ESFUERZOS ENTRE LOS DISTINTOS NIVELES TERRITORIALES, EN CUMPLIMIETO DE LA ORDEN 24 DEL AUTO 383 DE 2010



Antecedentes
En el marco de la orden vigésimo cuarta del Auto 383 de 2010, dirigida a los Ministros del Interior y de Justicia (hoy Ministerio del Interior y Ministerio de Justicia y del Derecho), de Hacienda y Crédito Público, al Director Nacional de Planeación y al Director de Acción Social (hoy Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas), la Corte Constitucional requirió el diseño de “un instrumento general para la valoración de las necesidades de integración local y de planeación y articulación de esfuerzos entre los distintos niveles territoriales, que luego puedan ser utilizados de manera articulada con las autoridades locales y nacionales que intervienen en un proceso de reubicación o retorno específico para la construcción de planes de integración local que atiendan a las necesidades y particularidades de cada caso.
En respuesta a dicha orden, el 1 de julio de 2011 el Gobierno Nacional presentó a la Corte Constitucional el alcance del proceso de integración local en el marco de la política dirigida a la PVDFV, definiéndolo como un proceso gradual que se genera con la reconstrucción del tejido social, en los casos de retorno, o con la conformación de uno nuevo en el caso de las reubicaciones. Este proceso se entiende como exitoso cuando se logran alcanzar objetivos en los ámbitos social, cultural y económico, hacia los cuales fueron enfocadas las acciones propuestas por el Gobierno Nacional para la incorporación del componente de integración local.
En la propuesta inicialmente remitida, se formularon las siguientes acciones para definir el instrumento general para la valoración de las necesidades de integración local y de planeación y articulación de esfuerzos entre los distintos niveles territoriales, a saber: (i) definición de la funcionalidad y alcance del instrumento; (ii) construcción de la matriz de valoración de la información para el instrumento con variables endógenas y exógenas; y (iii) definición de los mecanismos de captura de la información, a partir de las herramientas de caracterización de los IGED, de las Entidades territoriales y de los mecanismos de seguimiento y evaluación de la política.
Sin embargo, durante la implementación de la metodología presentada en dicho informe, y una vez revisados los compromisos establecidos, se advirtió la necesidad de realizar variaciones y ajustes a la estrategia en el transcurso del último año, debido a diversos factores legales y técnicos que incidieron en la propuesta inicialmente presentada. De esta manera, el alcance de la herramienta se plantea hasta la generación de un índice o indicador que brindará información tanto a las entidades del orden nacional como territorial frente a sus necesidades de integración local en el escenario de los retornos y la reubicaciones. Así mismo se revisaron las variables planteadas en la matriz de valoración, evaluando su pertinencia y suficiencia dado el alcance que se le había dado a la herramienta.
De esta manera, los ajustes presentados en el presente informe, obedecen básicamente a: (i) los resultados observados durante el proceso de revisión del instrumento y de las variables endógenas y exógenas para identificar las necesidades de integración local; y (ii) a los cambios institucionales derivados de la adopción y puesta en marcha de la política de atención, asistencia y reparación integral a víctimas, con la entrada en vigencia de Ley 1448 de 2011 el 10 de junio de 2011.
En este sentido, es importante precisar que en la matriz de valoración presentada en el informe del 1 de julio de 2011 se planteaba la existencia de dos dimensiones de análisis, una endógena y otra exógena, que permitían evaluar las condiciones internas y externas de los hogares retornados o reubicados, respectivamente. Sin embargo, a partir de los ajustes que demandaba la estrategia, se proponen un conjunto de modificaciones que ampliarán la dimensión del estudio y harán posible identificar más claramente el grado de integración local en las Entidades territoriales.
En contraste con la matriz de valoración presentada previamente, en la matriz ajustada se indagará por el nivel de educación y de formación de todos los miembros del hogar y no sólo del jefe del mismo, se incluye la variable de enfoque diferencial que evalúa la existencia de personas pertenecientes a grupos de especial protección constitucional como variable que influye en la integración local de cada hogar, se ajustó el lenguaje de algunas variables teniendo en cuenta el nuevo marco normativo e institucional definido a partir de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, se adicionaron tres variables en referencia a la seguridad jurídica y geográfica de los inmuebles en los que habita la población retornada o reubicada; y finalmente, se incluye una variable sobre la seguridad urbana del municipio. La matriz de valoración ajustada, en consecuencia es la siguiente:
Tabla No. 2

Matriz de Valoración de la Dimensión Endógena


Dimensión

Variable

Definición

Endógena

Principal fuente de ingresos del hogar

Actividad productiva del hogar en la cual se genera la mayor parte de los ingresos del mismo

Nivel de educación de los miembros del hogar

Nivel educativo de los miembros del hogar

Formación de los miembros del hogar

Formación, incluyendo formación para el trabajo, de los miembros del hogar.

Tiempo de permanencia en el lugar de asentamiento

Tiempo continuo de permanencia del hogar (o la mayoría de sus miembros) en el mismo barrio, comuna o localidad.

Participación en espacios comunitarios existentes y barreras de acceso a espacios participativos.

Participación de cualquiera de los miembros del hogar en los espacios comunitarios para ello existentes e inventario de las barreras identificadas que evitan su participación.

Composición del hogar

Tamaño, parentesco y composición etárea del hogar y determinación de miembros de grupos de especial protección constitucional.

Acceso a servicios público

Acceso a servicios públicos (incluyendo educación básica y servicios públicos domiciliarios)

Acceso a servicios sociales del Estado

Acceso a oferta social del Estado (incluyendo programas sociales con acceso preferente para PVDFV como Familias en Acción, SISBEN, etc.)

Enfoque diferencial

Existencia dentro del hogar de personas pertenecientes a un grupo de especial protección constitucional.




Seguridad jurídica de la tenencia (tierra o inmueble)

Relación jurídica con los inmuebles y las tierras donde se encuentra asentada la población desplazada retornada o reubicada (propiedad, posesión, ocupación, tenencia).

Fuente: DNP

Tabla No. 3

Matriz de Valoración de la Dimensión Exógena



Dimensión

Variable

Definición

Exógena

Articulación de las políticas sectoriales con las necesidades de integración local

Políticas sectoriales con proceso de articulación de la oferta acordes a las necesidades de integración local.

Plan de Acción con enfoque integrador

Plan de Acción que incluya acciones y presupuesto para promover la integración local.

Articulación de las herramientas de planeación y política pública territorial

Coherencia entre los principales instrumentos de planeación política pública territorial, incluyendo el Plan de Acción, planes operativos anuales de inversión, planes de ordenamiento territorial, planes de vivienda, planes de agua y planes relativos a salud y educación.

Planeación participativa

Existencia de acciones y espacios propiciados por la Entidad territorial para la participación en la planeación del desarrollo local

Población del municipio

Población total del municipio o distrito

Vocación productiva del territorio

Características económicas e institucionales del territorio para el desarrollo económico local

Situación socioeconómica general de la población que convive con la PVDFV en su municipio

Situación socioeconómica (incluyendo índices de Pobreza) a nivel agregado municipal

Existencia de redes sociales y culturales

Existencia de redes sociales y culturales que sirvan de apoyo para la PVDFV según sus características

Seguridad geográfica

Presencia de población desplazada retornada o reubicada en zonas de alto riesgo geográfico como derrumbe y/o inundación

Seguridad Urbana

Presencia de grupos armados y factores de riesgo que afectan la seguridad de la población en el municipio.

Fuente: DNP
La información para las variables exógenas en un primer momento, se recogerá a través de diferentes fuentes dentro de las cuales se destaca el Reporte Unificado para el Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial en materia de atención a población desplazada1 – RUSICST2. Esta herramienta es administrada por el Ministerio del Interior y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y es ampliamente reconocida en el nivel territorial y permite indagar las características del territorio y sus dinámicas frente a la ejecución de la política dirigida a la PVDFV.
Si bien esta herramienta en su versión actual no permite recoger la información planteada en la matriz de valoración, en el marco de la Ley 1448 de 2011 y particularmente del Decreto 4800 de 2011, se estableció un plazo de seis (6) meses para la modificación del RUSICST y su armonización con el nuevo marco normativo e institucional. Aprovechando esta coyuntura, se pretende incluir allí las preguntas necesarias para la exitosa recolección de la información. Posteriormente, se profundizará sobre la modificación de la herramienta.
Ahora bien, para la recolección de las variables endógenas, en una primera fase de recolección de información, se busca emplear la herramienta de diagnóstico utilizada en el marco del Programa Familias en su Tierra - FEST del Departamento para la Prosperidad Social, que en el transcurso de este año pretende vincular a más de 14 mil familias retornadas o reubicadas como parte de la Estrategia Retornar es Vivir a cargo de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Si bien el Programa FEST tiene un alcance limitado por estar focalizada en retornos rurales, se pretende conocer la utilidad de la información allí dispuesta para determinar la efectividad de la herramienta de integración local y expandir su alcance.
Como resultado de lo anterior, será diseñada posteriormente una estrategia de recolección de información y medición del indicador de integración local en zonas urbanas de gran concentración de población desplazada retornada o reubicada, en donde la recolección de información se haga tanto a hogares desplazados como a no desplazados de la misma comunidad asentada en determinada jurisdicción. Esto permitirá comparar las realidades de la población retornada y/o reubicada con las de sus pares de población fija.
Se espera que en un segundo momento la Red Nacional de Información – RNI sea la fuente primaria para la recolección de la información de las variables expuestas; esto con el ánimo de usar una única fuente que evite duplicidad de esfuerzos. La RNI, será la herramienta que permitirá la interoperabilidad, trazabilidad y flujo eficiente de la información entre las entidades que conforman el SNARIV y que opera y administra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Instrumento de recolección de variables endógenas
El instrumento usado en la primera fase de diagnóstico de las familias vinculadas al Programa Familias en su Tierra (Ver anexo 4) fue modificado de su versión inicial con el fin de contribuir a la recolección de información necesaria para el cálculo de los indicadores de las variables endógenas. Este instrumento está estructurado a partir de las siguientes características:


  • Composición del hogar: nombres y números de identificación

  • Enfoque diferencial: etnia y discapacidad

  • Educación: último nivel de estudios alcanzado

  • Servicios públicos básicos y servicios sociales del Estado: acceso a energía, alcantarillado, acueducto y unidad sanitaria. En servicios sociales del Estado se indaga acceso a programa de adulto mayor, discapacitados, mujeres cabeza de hogar y a familias en acción.

  • Datos del sitio de retorno o reubicación

  • Principal fuente de ingresos del hogar

  • Participación en espacios comunitarios y barreras de acceso existentes para dichos espacios


Las razones para el uso y modificación de la herramienta responden fundamentalmente a lo advertido en el transcurso de su implementación, donde si bien en el anterior informe se había señalado que la información necesaria para definir las necesidades de integración local de los hogares (variables endógenas) se recolectaría a través de la herramienta INFOUNIDOS, posteriormente se evidenció que el nivel de inclusión de la población retornada o reubicada en la estrategia UNIDOS era muy baja, por lo que dicha fuente no generaría el mayor grado de representatividad al momento de querer obtener la información requerida.
En este sentido, desde la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, se propuso implementar la captura de información de las variables de tipo endógeno a través del FEST, el cual contempla, en sus fases de ejecución, el levantamiento de un diagnóstico de necesidades en torno a dimensiones socioeconómicas, productivas y habitacionales. Las familias que actualmente hacen parte del programa son 14.594 ubicadas en 54 municipios del territorio nacional, de la manera que se presenta en la siguiente tabla:
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