Los recursos administrativos






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TEMA 6

EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Los recursos administrativos y las reclamaciones previas a la vía judicial civil y aboral son instituciones que tienen la misma finalidad y el mismo contenido. La finalidad en ambos casos se trata de abrir una vía de revisión de la vía administrativa, y se hace a instancia de los particulares. Los recursos administrativos la interponen los ciudadanos, y las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral la interpone la administración.

La ley de 1958

Esta ley estableció que contra las resoluciones administrativas, los interesados podrán utilizar los siguientes recursos:

  • Recurso de alzada ante el órgano superior jerárquico.

  • Recurso de reposición previo a la vía contencioso-administrativa.

  • Recurso extraordinario de revisión.

Con la derogación de la ley de 1958 y la promulgación de la ley de 1992, se vuelve a una situación anterior a la existente a 1958. Se suprime el recurso de reposición, en cambio se mantienen el recurso de alzada que se llamaría recurso ordinario, y el recurso extraordinario de revisión.

Con la reforma de 1999, el sistema vigente actual es el siguiente:

  • Recurso de alzada. Vuelve a aparecer este recurso.

  • Recurso de reposición. Vuelve a aparecer con carácter potestativo y se interpone contra los actos que agoten la vía administrativa.

  • Recurso extraordinario de revisión.

Los recursos que existen en vía administrativa son de tres tipos:

  1. Ordinarios:

    1. Recurso de alzada

    2. Recurso de reposición

  2. Extraordinarios:

    1. Recurso extraordinario de revisión.

  3. Especiales: (son especiales en razón de la materia que regulan)

    1. Recurso llamado reclamación económico-administrativa.

Recurso de alzada

El recurso de alzada es el recurso jerárquico por excelencia. Puede considerarse como el recurso común tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, donde hay una estructura jerárquica de dos o más niveles.

Hay un supuesto común de recurso ordinario en todas las administraciones públicas que es aquel que se refiere a los tribunales y órganos de selección de personal al servicio de las administraciones públicas y que dependen de la autoridad que hayan nombrado al presidente de esos tribunales.

Para que el recurso de alzada sea evidente, el acto administrativo que se recurre la primera condición que ha de cumplir es que no haya causado estado. La ley también prevé la posibilidad de que se interponga ante el mismo órgano autor del acto en un plazo de 10 días, siendo el responsable de esa emisión.

La fundamentación en el recurso administrativo de alzada es cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad que recoge el artículo 62 y 63 LPC. En el supuesto de que se trate de un acto expreso un mes, y tres meses si no lo es. Pasados tres meses desde que se produzca el silencio en vía de recurso, el silencio administrativo será desestimatorio. La antigua ley de entidades estatales autónomas reconocía la posibilidad de recurso de alzada, la LOFAGE no lo reconoce.

Recurso de reposición

Es un recurso ordinario junto al recurso de alzada. Lo retoma la reforma de 1999 de la ley 30/1992, pero con carácter potestativo, es decir, que se puede usar o no libre y voluntariamente.

Este recurso potestativo se interpone contra actos que si hayan agotado la vía administrativa. Se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto administrativo recurrido.

El recurso de reposición actualmente se ha retomado con una intención muy concreta, como si se trata de un ‘acto de reconciliación’ antes de ir a la vía judicial.

Si decidimos interponer ese recurso potestativo, la vía judicial tiene que esperar.

La fundamentación en el recurso de reposición de alzada es cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad que recoge el artículo 62 y 63 LPC. En el supuesto de que se trate de un acto expreso un mes, y tres meses si no lo es. Pasados los tres meses se va al contencioso-administrativo.

El plazo para dictar y notificar el recurso es de un mes, y el silencio tiene efectos desestimatorios.

Recurso extraordinario de revisión

Este recurso es aquel que se interpone contra los actos que agoten la vía administrativa, o bien contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en el plazo previsto. Se interpone y se resuelve ante el mismo órgano administrativo que dictó esos actos administrativos.

El artículo 118 LPC dice que hay solo cuatro motivos para poder interponer o fundamentar un recurso extraordinario de revisión:

  1. Que al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. A diferencia de la ley vigente, no exige que el error sea manifiesto.

  2. Que la revisión puede fundamentarse en la aparición después de dictado el acto de nuevos documentos de valor esencial, y que evidencien en error en su resolución.

  3. Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme anterior o posterior al acto que se intenta recurrir.

  4. Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

Este recurso se interpone cuando se trate de la primera causa dentro de los cuatro años siguientes de la fecha de modificación y de la resolución.

El plazo será de tres meses a contar desde que la sentencia judicial quedar firme. Transcurridos tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin que haya respuesta alguna por parte de la administración se entenderá ese silencio como desestimatorio.

Las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral

El artículo genérico es el 120, el que dice que la reclamación en vía administrativa es un requisito previo al ejercicio de las acciones fundadas en derecho privado o laboral contra cualquier administración pública, salvo los supuestos en que este requisito esté exceptuado por una disposición con rango de ley.

Cuando las administraciones públicas actúan sujetas al derecho privado pierden todas sus prerrogativas en relación a cuando actúan con el derecho público.

Las reclamaciones previas se consideran como un principio de auto-tutela, pero se dice que son mucho más debilitadas. El particular que haya entablado una relación con la administración en estas materias, civil o laboral, tiene que conceder a la administración la posibilidad de pronunciarse sobre el asunto.

En el caso de la reclamación previa a la vía judicial laboral el artículo referente es el 125, y en el caso de la vía civil son los artículos 122, 123, y 124.

LA REVISIÓN DE OFICIO

Cuando un acto es nulo o anulable hay diferentes vías para declarar esa nulidad o esa anulabilidad. Existen dos vías:

  1. Recursos administrativos.

  2. Revisión de oficio que la administración realiza de sus propios actos que por trasgredir el ordenamiento jurídico, tienen que ser revisados por ésta.

Cuando la administración habla de revisión de oficio, lo hace por motivos de legalidad. (Cosculluela)

Cuando se habla de revocación es por motivos de oportunidad. (Cosculluela)

La potestad de revisión de oficio es una facultad, un privilegio que tienen las administraciones públicas en cuanto a que se les permite anular sus propios actos sin necesidad de acudir a los tribunales de justicia.

Cuando se trata de actos válidos nos encontramos con una serie de límites.

En el supuesto de actos que contengan algún vicio, a LPC diferencia tres supuestos:

  1. Si el vicio es de nulidad de pleno derecho, la AP que es la autora de ese acto, tiene atribuida esa capacidad de revisión de oficio, para anularlo. Se regula en el artículo 102 LPC.

  2. Si el vicio es de anulabilidad, y además es declarativo de derechos, la AP tiene atribuido un privilegio, declaración de lesividad, que es la impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, pese a ser ella la autora del acto. Se regulaba en el artículo 103 LPC antes de la reforma de 1999, ya no se permite la revisión de oficio ante un acto anulable.

  3. Si el vicio es de anulabilidad, y además sea de gravamen, la AP puede revocarlo directamente. La propia ley no lo considera como un motivo de legalidad, sino como un motivo de oportunidad, y por tanto incluido en la técnica de revocación. Este supuesto no está sujeto a plazo alguno. La LPC prevé como limites de esta revocación de acto de gravamen, el hecho de que no esté permitida por la ley, y por tanto sea contraria al principio de igualdad o al interés público.

LA RECTIFICACIÓN DE ERRORES

En el párrafo segundo del artículo 105 LPC (105.2 LPC) se recoge la corrección de errores materiales o aritméticos. No es exactamente una revocación, en él se recoge en el caso de que las AP podrán rectificar en cualquier momento de oficio o a instancia de los interesados los errores materiales de hecho o aritmético existentes en sus actos. Tiene que mantener el mismo contenido antes y después de esa rectificación. Se pretende eliminar ese error de la transcripción para evitar equívocos y confusiones.

Puede darse el caso de la AP valiéndose de este cauce, que se aprovechen para realizar auténticas rectificaciones de fondo sin atenerse para ello a los cauces previstos (artículos 102 y 103 LPC).

JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

Para acceder a la vía judicial, ha de haberse agotado la vía administrativa. La jurisdicción contencioso administrativa es aquella como ordena la constitución que tiene por objeto controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actividad administrativa así como el sometimiento a los fines que la justifican.

Este concepto se viene a reiterar en el articulo a de la Ley 29/1998, regulado de la jurisdicción contencioso-administrativa, que dice que los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las administraciones públicas sujetas al derecho administrativo, también de las disposiciones generales de rango inferior a la ley, y de los decretos-legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

La ley de 1956, es una ley que desde el punto de vista técnico-jurídico ha trascendido muchísimo. Esta ley diseña un modelo de jurisdicción contencioso-administrativo que perdura actualmente, su estructura es muy similar a la actual.

Organización de la jurisdicción contencioso-administrativa

En la actualidad la jurisdicción contencioso-administrativa se basa en 5 tipos de órganos:

  1. Juzgados de lo contencioso-administrativo: órganos unipersonales y se hayan establecidos en cada provincia, por lo que su jurisdicción abarca a todo el ámbito de esa provincia. Estos juzgados fueron creados en 1985, y su implantación efectiva no ha tenido lugar hasta después de promulgada la ley 29/1998. No tienen una competencia general, sino limitada a una serie de cuestiones especificas.

  2. Salas de lo contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia: estas salas no son de nueva creación. Son la pieza básica de la jurisdicción contencioso-administrativa. Tienen una competencia residual.

  3. Juzgados centrales de lo contencioso-administrativo: esta figura son creados ex novo, por la nueva ley LJ y tienen sede en Madrid y jurisdicción en toda España.

  4. Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional: se creó en 1977. Su ámbito de competencia en su omento fue muy amplio, pero cuando se proclamó la ley 29/1998 se redujo a una serie concreta de materias muy especificas.

  5. Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo: es la sala tercera, formada por 9 secciones. Su competencia es en primera instancia y en vía de recurso.

Partes en el proceso

  • Parte demandante:

Persona que ejercita la pretensión frente a una determinada actuación administrativa, ya sea para impugnarla o cuando se trate de una inactividad de la administración.

Esta posición se corresponde con un sujeto distinto de la administración, pero también puede corresponder a una administración, en el caso de que impugne actos de otra administración o en el caso de que impugne sus propios actos ante la jurisdicción contencioso-administrativa (proceso de lesividad).

  • Posición de demandado:

Por lo general, si corresponde a una Administración Pública o a un órgano constitucional, el autor de la actividad que motiva que nosotros planteemos un recurso contencioso-administrativo.

  • Parte codemandada o co-demandante:

Personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran verse afectados por la estimación de las pretensiones de las partes.

El Tribunal tiene la obligación de emplazarles, sin embargo, su comparecencia en el proceso es potestativa.

Capacidad procesal

El proceso contencioso-administrativo se rige por las reglas generales de la Ley de enjuiciamiento civil (artículo 18).

Objeto del proceso:

Hay que distinguir dos perspectivas jurídicas.

  • Pretensiones de la parte: cual sea el objeto de proceso en concreto. Hay varias:

    • Pretensiones del recurrente.

    • Pretensión de declaración de no ser conforme a derecho los actos impugnados.

    • Pretensión de reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

    • Pretensión de resarcimiento de daños y perjuicios causados por ese acto que pretendo impugnar.

    • Pretensión de condena a la administración para que dicte un acto al que legalmente se tiene derecho.

Según estas pretensiones, la ordenación general de lo contencioso-administrativo se establece a los principios generales propios del proceso ordinario civil. Por lo que no hay una diferenciación de distintos procesos en función de las distintas pretensiones.

En un mismo, el recurrente puede acumular en un mismo proceso todas las pretensiones que se deduzcan en relación con un mismo acto.

La pretensión tiene que concretarse en la demanda del recurso y tiene que ser congruente con la formulada con carácter previo en el correspondiente recurso administrativo, por lo que no se admite la formulación de pretensiones nuevas.

Institución general de control:

Se trata de averiguar cuál es la actitud o la inactividad administrativa que es susceptible de impugnación. El proceso contencioso-administrativo tiene el control de 4 vías:

    • Actos administrativos: son el objeto típico y característico del proceso contencioso-administrativo, que está constituido por estos actos administrativos. Sin embargo, no todo acto administrativo es susceptible de impugnación, sino solo aquellos que reúnan una serie de requisitos que recoge el artículo 25 LJ (ley de la jurisdicción).

    • Decretos legislativos y Reglamentos administrativos: está limitado a las posibles excesos que el Gobierno haya podido cometer en uso de la delegación que en su día confirió el Parlamento al Gobierno para dictar un decreto legislativo.

    • Inactividad de Administración: encontramos dos modalidades:

      • Ausencia de actuación administrativa (29.1 LJ). Se obliga a la AP a realizar una prestación concreta. Si pasan 3 meses desde la fecha de la reclamación y la AP no ha dado cumplimiento a lo solicitado, se deduce recurso contencioso-administrativo.

      • Situaciones de inejecución por la AP de sus actos firmes (29.2 LJ). Pasado un mes de la petición, los solicitantes podrán solicitar recurso contencioso-administrativo.

    • Las vías de hecho: se refiere a aquellos casos en que la AP lleva a cabo una actuación material pero sin soporte administrativo alguno. (Por ejemplo el derribo de un edificio sin que haya precedido una orden de demolición).

Procedimiento ordinario

Existen un procedimiento abreviado, y otros especiales.

En cuanto al procedimiento ordinario regulado por el artículo 3 de la ley 30/1992 se establecen las reglas generales que serán aplicables supletoriamente al resto de los procedimientos que no sean catalogados como ordinarios.

El procedimiento abreviado se regula en el artículo 68 de la ley 30/1992. Se aplica a unos casos sobre en relación a la materia que conozcan los juzgados cuando su cuantía no supere los 13.000 €.

El articulo 114 y siguientes de la ley regulan los procedimientos especiales:

  • Uno en relación a la protección de los derechos fundamentales de la persona.

  • Otro relacionado con la cuestión de legalidad.

  • Otro procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdo con las corporaciones o entes locales.

Para que se dé un procedimiento ordinario hay que agotar la vía administrativa, y en ese sentido, se pueden llevar a cabo a través de recursos administrativos.

La ley obliga en ocasiones a la interposición de ese recurso, a presentar una reclamación como ocurre por ejemplo cuando se pretende exigir el cumplimiento de la administración de una prestación a la que legalmente está obligada la administración, artículo 29 de la LPC.

Otro presupuesto previo es el requerimiento, la interposición de un requerimiento en materia de las entidades locales para impugnar sus acuerdos.

El recurso tiene como requisito que el plazo es de dos meses, a contar a partir de la notificación o publicación del acto o de la norma que se pretende impugnar.

Hay una serie de fases:

  1. Inscrito de interposición:

La LJ en el procedimiento general prevé que el procedimiento se inicie por lo que se llama inscrito de interposición, al que hay que adjuntar con una serie de documentación.

La LJ dice que se interponga a través de una demanda en el caso de recurso de lesividad, debe iniciarse por demanda el procedimiento abreviado, con carácter potestativo debe hacerse por inscrito de interposición o demanda los siguientes casos: actos administrativos, inactividad de la administración o vía de hecho.

El inscrito de demanda tiene que concretar el objeto de recurso y acompañar los documentos que procedan para llevar a cabo esa interposición. Una vez que se ha interpuesto el recurso, el juez o tribunal, si procede, lo declarará admitido, o si no es así, requerirá a recurrente para que subsane las deficiencias que sean precisas.

Se publicara en el diario oficial correspondiente. Si el recurso se hubiera iniciado por demanda, se estima conveniente que se reclame a la administración demandada el expediente ordenándole que emplace a los demás demandados.

  1. Inscrito de demanda y de contestación a la demanda:

La demanda es recurrente y ha de presentar los hechos de derechos en los que estén fundamentadas sus pretensiones. De la misma forma se redactara la contestación a la demanda por los demandados, suplicando al tribunal la desestimación total o parcial de ese recurso.

Todas las partes demandantes y demandadas podrán pedir en el caso en que proceda a condena en cosas de sus contrarios. El juez o tribunal requerirá a las partes para que subsanen sus defectos.

La demanda y la contestación deberán presentarse en un plazo de 20 días desde que son emplazados por el órgano jurisdiccional.

Puede que no se reúnan todos los documentos, entonces se les concede a las partes la posibilidad de reclamar que se comete ese expediente en los extremos concretos que les interese. Cuando la administración remita de nuevo el expediente, deberá indicar en el indica todos los documentos que se han adicionado y que en un primer momento no constaban.

Las pretensiones no pueden ser diversas, si no han sido planteadas previamente ante a administracion, la jurisdicción no puede enjuiciar, es decir, que no se puede cambiar de pretensión.

Junto a la demanda deberán de aportarse todos los documentos en los que se funden todos sus pretensiones, salvo los que ya obren en el expediente administrativo.

El inscrito de contestación a la demanda tiene unas características similares al del propio escrito de demanda. Sin embargo presenta algunas peculiaridades:

  1. Si además de la administración demandada hubiera otros demandados, la contestación a la demanda deberá formularla todos conjuntamente.

  2. Dentro de los primeros 5 días de esos 20, los demandados podrán formular alegaciones previas solicitando la inadmisibilidad del recurso por los motivos que establece la ley de lo contencioso-administrativo en el artículo 69.

  3. Las partes pueden pedir prueba mediante un término otrosí sobre los puntos de hecho relevantes para la resolución del recurso.

  4. La prueba se desarrolla conforme a lo dispuesto en la ley de enjuiciamiento civil, y siendo los medios de prueba la prueba documental, el reconocimiento judicial, el interrogatorio de testigos… En este trámite, las partes cuentan con un plazo de 15 días para proponer las pruebas y 30 días para practicarlas.

c) Vista o conclusión

Una vez que ha concluido el trámite de prueba, o bien contestada la demanda, el juez o tribunal va a acordar la celebración de vista o la presentación de escritos de conclusiones.

Las partes pueden solicitar una modalidad, la vista o la presentación de escritos de conclusiones, y las partes han de hacerlo por escritos de demanda o de contestación a la demanda. Deben de hacerlo por escrito en el plazo de 3 días a partir de la notificación de la negligencia que ordena el trámite de la prueba.

Tanto en uno como en otro, las partes formularan alegaciones acerca de los hechos o de los fundamentos de derecho en que apoyen sus pretensiones.

Terminación de los procedimientos contencioso-administrativos

En cuanto a la terminación del procedimiento, la sentencia es el modo normal de los procedimientos.

Pueden concluir de las siguientes maneras:

  • Sentencia.

  • Desestimiento.

  • Recurrente o acreditar el presidente de la autoridad demandada esa autorización.

  • Caducidad, que supone archivar las actuaciones en los casos que están previstos por inactividad del recurrente.

  • Inadmisión del recurso acordada de oficio y por el juez.

  • Falta de jurisdicción o incompetencia del órgano jurisdiccional.

  • Falta de legitimación del recurrente.

  • Acuerdo de las partes, que permite que una vez formulada la demanda, el juez o tribunal someta a las partes a la posibilidad de que lleguen a una terminación consensuada.

La Sentencia

Es la forma normal de resolución que pone fin al proceso contencioso-administrativo y supone dar respuesta a todas las pretensiones de las partes

La sentencia tiene que contener unos fundamentos de derecho en los que se apoya la decisión del tribunal.

La sentencia ha de ser congruente con las pretensiones de las partes y resolver las cuestiones que se habían planteado.

La sentencia tiene que pronunciar alguno de los siguientes fallos:

  • Inadmisibilidad el recurso: se declara cuando la falta de capacidad o legitimación procesal del tribunal estima la inadmisibilidad del recurso.

  • Estimación o desestimación parcial o total del recurso: se va a desestimar un recurso cuando el acto impugnado se ajuste a la legalidad vigente, y la estimación sería lo contrario. Los efectos de la sentencia están en función del fallo de que se trate.

  • Un pronunciamiento sobre la condena en costas si la hubiese pedido alguna de las partes.

Ejecución de sentencias

Un privilegio procesal que arranca de una vieja tradición española que ha sido la ejecución de sentencias por la administración pública demandada. En este sentido ha habido varias sentencias en las que no hay acuerdo.

Facultad de la administración autora de ponderar las medidas necesarias para la ejecución, pero debía hacerlo estrictamente sobre las medidas dictadas por el juez que dictó la sentencia.

La LJ declara que es la constitución, como señala la carta magna, a quien privativamente corresponde la ejecución de sentencias (a los jueces).

Las personas afectadas podrán instar la ejecución forzosa de esa ejecución inicial.

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