Resumen Las relaciones intergubernamentales pueden entenderse como un conjunto de interacciones que suceden entre todo tipo de unidades gubernamentales y niveles (Anderson citado en Wright, 1997).






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títuloResumen Las relaciones intergubernamentales pueden entenderse como un conjunto de interacciones que suceden entre todo tipo de unidades gubernamentales y niveles (Anderson citado en Wright, 1997).
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Conflictos ambientales y Relaciones intergubernamentales. El rol de la Defensoría del Pueblo en el caso de la Cuenca del Salí Dulce.

Lic. Eliana Spadoni, UNSAM, elispadoni@gmail.com

Área: Ambiente y ciencias sociales

“Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.”

Resumen
Las relaciones intergubernamentales pueden entenderse como un conjunto de interacciones que suceden entre todo tipo de unidades gubernamentales y niveles (Anderson citado en Wright, 1997). En los conflictos ambientales emergen con fuerza tensiones, colaboraciones y falta de acciones concretas entre mismos y distintos niveles de gobierno por la transferencia de recursos económicos, las regulaciones legales y los marcos decisorios políticos que afectan el control, uso y manejo de los recursos naturales. El objetivo de este trabajo es analizar la influencia de las relaciones intergubernamentales y del ciclo del conflicto ambiental en las estrategias desarrolladas por la DP para canalizar el conflicto ambiental por el saneamiento de la Cuenca del Salí Dulce.

I. Conflictos ambientales y relaciones intergubernamentales

El uso de los recursos naturales es fuente de tensiones y conflictos ambientales. La conflictividad social generada por el acceso, uso, y beneficio de los recursos naturales se presenta como un escenario común y creciente en América Latina. La inquietud por el estudio de los conflictos ambientales va de la mano del análisis de la forma en que éstos se canalizan o procesan, y por ende de aquellas instituciones con la capacidad de cumplir ese rol. Existen distintos esfuerzos institucionales como el que llevan a cabo las Defensoría del Pueblo (DP) latinoamericanas para canalizar los conflictos ambientales respondiendo a las diversas aristas sociales, culturales y políticas. Una canalización efectiva y productiva requiere el desarrollo de distintas estrategias y roles. Pero, ¿de qué dependen los roles y las estrategias que la defensoría desarrolla para canalizar los conflictos ambientales?¿Porqué en determinadas circunstancias prevalecen unos sobre otros? Es objeto de está investigación la participación de la DP en los conflictos ambientales. El argumento central es que no se pueden estudiar los conflictos ambientales sin incluir el análisis de su ciclo de vida y de las relaciones intergubernamentales. Para responder las preguntas planteadas la autora dialoga con la literatura de los conflictos ambientales, los estudios por la paz y la teoría de las relaciones intergubernamentales (RIG).
La literatura que estudia a las DP se caracteriza por tener un enfoque netamente jurídico enmarcado en la filosofía del derecho y en las características institucionales de las defensorías de la región latinoamericana (Constenla, 2010; Maiorano, 2001; Gozaini, 1994; Santiestevan de Noriega, 2004; Comisión Andina de Juristas, 2001). La Defensoría del Pueblo es una institución estatal autónoma que tiene como misión la protección y defensa de los derechos y la supervisión de la administración pública. Las defensorías reconocen el derecho ambiental como un derecho humano colectivo. Sin embargo su rol en los conflictos ambientales es relativamente nuevo y nace de la mano de la agenda de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) en América Latina. La DP es una institución con mucha versatilidad y flexibilidad. Ésta capacidad le permite desarrollar una mirada sistémica de los conflictos, y asumir distintos roles en cada una de las etapas del conflicto ambiental. Aún en un mismo país, la DP no siempre actúa del mismo modo, inclusive ante conflictos en torno a las mismas cuestiones (como el uso del agua o la producción minera). En ese sentido la DP puede convertirse en un litigante estratégico, un fiscalizador y colaborador crítico, un mediador y hasta un observador del conflicto. Para cada rol la DP desarrolla una estrategia distinta.
Las estrategias que las defensorías desarrollan se encuentran bajo el marco de la protección de derechos e incluyen: la juridificación del conflicto y el uso del litigio estratégico en conflictos que afectan los derechos colectivos; la incidencia para la defensa de derechos que incluye la iniciativa para la propuesta de leyes, control de entidades estatales e investigaciones y recomendaciones a entes gubernamentales; la persuasión entendida como intermediación e interposición de buenos oficios y procesos de diálogo; y por último el monitoreo a partir del seguimiento de la implementación de leyes y la alerta temprana de conflictos.
Para entender las estrategias de la defensoría en los conflictos resulta fundamental el análisis de los tipos de RIG existentes y de las distintas etapas que atraviesa el ciclo de los conflictos ambientales. Se propone entonces como objetivo general “analizar bajo el marco de las relaciones intergubernamentales los roles y las estrategias de la Defensoría del Pueblo en las distintas etapas que atraviesa el conflicto de la cuenca salí-dulce”.
En América Latina los estudios de los conflictos ambientales (Harvey, 1996; Alimonda, 2008; Bebbington, 2011; Leff, 2008; Pengue, 2008; Gudynas et al, 1998; Merlinsky, 2013; Svampa, 2011; Martinez Allier, 2004) no han prestado suficiente atención a las relaciones intergubernamentales. Éstas son decisivas para comprender una de las principales causas de los conflictos ambientales, las demandas y cuestionamientos a las autoridades públicas por la falta de controles públicos e ineficacia de las evaluaciones de impacto ambiental. Y también permite tener un mapa de las tensiones, colaboraciones y dinámicas existentes entre los distintos o mismos niveles de gobierno por el acceso, uso y manejo de los recursos naturales. Sin embargo las investigaciones de los conflictos ambientales se han focalizado principalmente en la expansión exportadora de los recursos naturales. Desde el marco de la ecología política algunos autores han incorporado el debate sobre como interpretar las industrias extractivas, uniendo la geopolítica y los conflictos ambientales (Bebbington, 2013; Svampa, 2011). Otros han analizado y discutido las dinámicas sociales, históricas, territoriales y jurídicas de los conflictos ambientales (Sabatini, 1997; Merlinsky, 2009; Azuela, 2006; Reboratti, 2008, Gutiérrez, 2011; Hajer, 2011; Delamata, 2012).
Se entiende el conflicto ambiental como una lucha compleja por la definición del problema ambiental que ocurre cuando dos o más actores no están de acuerdo sobre la distribución del uso, manejo y/o control de los recursos naturales, perciben que satisfacer los intereses de cada uno implica necesariamente que el otro no lo haga y actúan basándose en estás incompatibilidades percibidas. El conflicto atraviesa distintas etapas que van desde la latencia y manifestación hasta la crisis. Mucho se ha escrito sobre la naturaleza del conflicto ambiental pero muy pocos estudios han incorporado el análisis del ciclo de vida del conflicto a esta perspectiva (Calderón et al, 2012). La mayoría de las investigaciones académicas que han hecho hincapié en las etapas y los roles existentes en los conflictos provienen del campo de estudios por la paz (Lederach, 1999; Lund, 1996; Curle, 1994; Galtung, 2003; Ury, 2005). Ésta literatura ha consensuado una serie de categorías o “etapas” del ciclo de un conflicto. La primera, “conflicto latente” ocurre cuando un problema no ha sido expresado en la arena pública por ejemplo en los medios de comunicación, en general se refiere a que permanece fuera de la agenda gubernamental. La segunda, “conflicto manifiesto” alude al momento en que se pueden observar la concurrencia de factores que pueden entrar en colisión y contradicción. La manifestación del conflicto se entiende como un conjunto de medidas de presión contenciosas y/o no contenciosas asumidas por alguno de los actores sociales involucrado en el conflicto. Y por último, “conflicto en crisis” es un momento específico del conflicto en el cual la dinámica de confrontación se expresa en una escalada de tensiones y violencia expresadas en represión, protestas o enfrentamientos.
Para operacionalizar esta variable independiente “estado del conflicto”, se propone el siguiente esquema.
Cuadro 1. Estado del Conflicto


Estado del Conflicto

Indicadores


Latente

-Las demandas sociales no impactan en la opinión pública.

-Existen anuncios de medidas de presión (convocatorias y declaraciones públicas).


Manifiesto

-Se inician acciones colectivas medidas contenciosas y/o no contenciosas de movilización (Reuniones, asambleas, presentaciones judiciales).


Crisis

-Se realizan movilizaciones colectivas: paros, huelgas, bloqueos de rutas, etc. que pueden alcanzar altos niveles de violencia (muertos y/o heridos).

-Muchas veces intervienen las fuerzas del orden.


II. Una tipología de las relaciones intergubernamentales ambientales
Retomando la importancia de las RIG para el campo de estudios de los conflictos ambientales, es necesario resaltar que las investigaciones de las relaciones intergubernamentales se han llevado a cabo principalmente en Estados Unidos y Canadá (Wright, 1997; Harrison, 1996). En América Latina el estudio de las RIG ha significado principalmente una emergente literatura sobre las relaciones intergubernamentales y la descentralización. Está se basa en la articulación entre distintos niveles de gobierno para resolver problemas de coordinación o en como los gobiernos subnacionales asumen distintas responsabilidades y niveles de poder en las negociaciones político-territoriales (Souza, 2002; Arretche, 2002; Jordana, 2001; Escolar, 2009).
Según Anderson (citado en Wright, 1997) la definición de las RIG puede entenderse como un conjunto de interacciones que suceden entre todo tipo de unidades gubernamentales y niveles. Los estudios canadienses (Harrison y Fafard, 2000) para el análisis de las políticas ambientales han propuesto una tipología de relaciones intergubernamentales que están presentes alrededor de los temas ambientales en pugna. Éstas pueden ser de conflicto, competencia, colaboración o indiferencia. Cada uno de estos tipos de RIG presuponen algún tipo de equivalencia o incompatibilidad entre las políticas del gobierno federal y de los gobiernos subnacionales. Las primeras dos categorías, conflicto y competencia suponen incompatibilidad entre las políticas de los distintos niveles de gobierno. La categoría de colaboración presupone un grado mínimo de compatibilidad y la última denominada indiferencia supone un patrón de inacción en el cual los gobiernos se ignoran mutuamente.
Se propone para el estudio de las RIG ambientales hacer foco en 1) las relaciones formales de los gobiernos y 2) las relaciones en la práctica entre los funcionarios gubernamentales, profesionales de organizaciones no gubernamentales, técnicos, burócratas, etc.
En el Cuadro 2 a continuación se operacionaliza la otra variable independiente “Tipos de RIG Ambientales”.
Cuadro 2. Tipos de RIG Ambientales


Tipo de RIG Ambientales

1.Conflicto y/o Competencia

2. Colaboración

3. Indiferencia


-Incompatibilidad en los objetivos de uso y explotación del recurso.
-Competencia por atracción de inversiones y maximización de transferencias económicas.


-Centralizada: no se reconocen los intereses de los otros niveles de gobierno. Monopolio.
-Descentralizada: se reconocen los intereses de otros niveles de gobierno. Responsabilidad compartida.


-Patrones de inacción. Tendencia a “pasarse la pelota”.
-No se asume la responsabilidad del control y protección del recurso.
-Se ignora a los otros niveles de gobierno.


1.Conflicto y/o competencia
El conflicto intergubernamental ocurre cuando los gobiernos tienen grandes diferencias en sus políticas de protección del ambiente y desarrollo económico. Pueden diferir sobre los objetivos e instrumentos o perseguir el mismo objetivo, por ejemplo, atraer capitales o a un mayor acceso a transferencias intergubernamentales por la explotación del recurso. Muchas veces la competencia puede llevar a los gobiernos subnacionales a bajar los estándares ambientales para conseguir mayores inversiones. Sin embargo, la protección del ambiente puede también beneficiarse del conflicto intergubernamental cuando este propone un debate que involucra la revisión de ciertos parámetros ambientales o la incorporación de distintos intereses en pugna.
2. Colaboración
Se refiere principalmente a una grado mínimo de compatibilidad de las políticas de explotación y protección de los recursos naturales y acciones entre los actores de los distintos niveles de gobierno y por ende a cierta “coordinación”. Ésta puede ser “centralizada” o “descentralizada”. La primera se refiere a un gobierno nacional o subnacional que se visualiza a sí mismo como el principal responsable en impulsar una política o acción, y no reconoce al otro nivel. Significa que los gobiernos implementan políticas sin tener en cuenta las preferencias o políticas de los otros gobiernos. Y la segunda, implica que se reconoce a otro nivel de gobierno como un actor con funciones y competencias lo que implica el reconocimiento de una responsabilidad compartida (Escolar, 2009). Sin embargo también hay que tener en cuenta el papel que puede jugar en la coordinación el poder judicial constriñendo a los gobiernos a coordinar mediante sentencias o fallos de los tribunales o cortes constitucionales.

3. Indiferencia
Hace referencia a un patrón por el cual los actores de los distintos niveles de gobierno se ignoran mutuamente. Esta indiferencia puede dar lugar a “la inacción”. Implica que los gobiernos “se pasen la pelota”, y no asuman muchas veces la responsabilidad del control y protección de los recursos naturales (Harrison, 1996). Está inacción habilita a los gobiernos a desentenderse de los conflictos y a potenciar una conducta oportunista que “evita” el conflicto ambiental.

III. Hipótesis
El argumento principal es que los roles y estrategias de la DP en los conflictos ambientales dependen tanto del tipo de relaciones intergubernamentales como de la etapa en que se encuentra el conflicto ambiental en cuestión. Es decir no es lo mismo abordar un conflicto en crisis que un conflicto que se encuentra latente, para cada caso se necesitan estrategias distintas. Un mismo conflicto ambiental atraviesa muchas veces más de una vez las distintas etapas. En general debido a la naturaleza dinámica y recurrente de los conflictos y de la realidad social que los circunda. Los contextos políticos importan y las relaciones que se generan entre los actores gubernamentales, sean de conflicto y/o competencia, colaboración o indiferencia, pueden influir el curso de la canalización del conflicto. La hipótesis central es que:
El tipo de relaciones intergubernamentales y la etapa en que se encuentra el conflicto ambiental inciden en el rol que la DP asume para canalizar el conflicto ambiental”.
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