Creación de la agencia nacional de fomento productivo, innovación y valor agregado






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PROYECTO DE LEY

CREACIÓN DE LA AGENCIA NACIONAL DE FOMENTO PRODUCTIVO, INNOVACIÓN Y VALOR AGREGADO

Exposición de motivos

  1. Introducción

Costa Rica enfrenta múltiples desafíos en materia de crecimiento económico para alcanzar un desarrollo verdaderamente inclusivo y sustentable que permita aprovechar el valioso capital humano que se ha desarrollado a partir de una vigorosa inversión pública en educación, y que haga uso sostenible de sus recursos naturales.

Uno de los retos más importantes que se desprenden de este imperativo, es el de fortalecer el motor interno de la economía nacional para un mayor dinamismo de la producción endógena, el fortalecimiento de la participación de las unidades productivas nacionales en las cadenas globales de valor, la generación de empleo y la generación de riqueza. Para satisfacer las expectativas y necesidades de crecimiento económico del país, no basta con un modelo enfocado solamente en la atracción de inversión extranjera ni en la promoción de exportaciones; sino que también requerimos de un parque empresarial y un sector productivo más dinámico, con mayores niveles de innovación y productividad, con capacidad de incorporar más valor agregado y con posibilidad de generar más empleo. Un nuevo modelo económico para enfrentar las exigencias país hacia el futuro, debería involucrar ambos motores fortalecidos, con una amplia base de empresas y productores con posibilidad de responder a los cambios de la sociedad y de los mercados internacionales.

Para ello, se deben superar las brechas de productividad que experimentan los emprendimientos y las unidades productivas de menor tamaño, las cuales incluyen tanto a las micro, pequeñas y medianas empresas (PYME) de los sectores industria, comercio y servicios, como a los pequeños y medianos productores agropecuarios (PYMPA) y a los modelos asociativos empresariales. Se han identificado diferencias en términos de productividad que afectan de forma significativa la productividad agregada del país. Estas diferencias se observan en el hecho de que tenemos una economía fundamentalmente enfocada en comercio y servicios, concentrada en la gran área metropolitana y con significativos niveles de informalidad. Los bajos niveles de productividad se deben a los limitados conocimientos y competencias empresariales de muchas unidades productivas, la falta de acceso a servicios especializados de innovación y desarrollo tecnológico, la reducida familiaridad con procesos de innovación, la escasa preparación para el acceso a fondos de financiamiento y a los problemas en sus procesos de gestión, sumado a las dificultades para cumplir con los trámites establecidos.

Si bien, el país cuenta con un importante marco normativo de fomento PYME, con instituciones con responsabilidad en materia de innovación y un amplio sector agropecuario, las instituciones se ven limitadas por sus propias regulaciones en su capacidad de actuar de forma conjunta para fortalecer al sector productivo como un todo, según los requerimientos de las cadenas de valor y conforme a las necesidades que surgen en cada etapa del ciclo de vida de los negocios. Existe un amplio ecosistema, pero es desordenado, disperso, permite las duplicidades, el desperdicio de recursos públicos y privados, es lento, burocrático, con una imposibilidad estructural para tener un enfoque a resultados sistémicos ya que cada institución tiene una óptica parcial del ecosistema. Los instrumentos de implementación de la política pública no están plenamente adaptados a los requerimientos reales del sector productivo; es confuso y engorroso para los beneficiarios. De manera tal, que a pesar de que existe una amplia oferta institucional pública y privada, los resultados mantienen su tendencia a lo largo de los años en términos del aporte al empleo, a las exportaciones y al mismo Producto Interno Bruto (PIB), a pesar de que constituyen (tanto las PYME como las PYMPA) el sector más grueso de la economía, alcanzando un 94% del parque empresarial nacional1.

De ahí la necesidad, de articular una nueva arquitectura institucional, que permita a los Ministerios vinculados a la producción (Ministerio de Economía, Industria y Comercio -MEIC-, Ministerio de Agricultura y Ganadería -MAG-, Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones -MICITT- y al Ministerio de Comercio Exterior -COMEX-) contar con un ente ejecutor y facilitador en la implementación de la política pública que tienen designado según su competencia; pero en una figura que tenga el alcance para trabajar con todo tipo de unidades productivas y en la etapa que así lo requieran. Pero que además, permita mejorar la eficiencia en la administración de los recursos, reduzca los tiempos de respuesta, cuente con mecanismos ágiles para la contratación de los servicios que debe prestar para atender la demanda de los sujetos beneficiarios, que tenga una gobernanza público-privada-academia para alcanzar con responsabilidad, con fundamento técnico y con perspectiva empresarial los objetivos del país en materia productiva.

Esta nueva arquitectura de fomento, busca mejorar tanto la capacidad productiva como la competitividad del parque productivo nacional por medio de la innovación y la generación de valor agregado; al tiempo que ordena el ecosistema existente para simplificar el acceso de los beneficiarios a las instituciones prestadoras de servicios.

De tal forma que, conforme al espíritu que motivó el surgimiento de dos instituciones pilares para desarrollo económico nacional, como lo son la Promotora de Comercio Exterior (PROCOMER) y el Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD), se propone la creación de un tercer pilar que vendría a completar el esquema de fomento nacional en lo relativo a la prestación de servicios no financieros y de desarrollo empresarial. Siendo la “Agencia Nacional de Fomento Productivo, Innovación y Valor Agregado” la pieza que integra y ejecuta los programas que hoy están dispersos, así como asumiría la responsabilidad de generar los programas y métodos de los que se carece en el ecosistema nacional y que demanda el sector privado.

Esta Agencia, se constituye como un Ente Público No Estatal con facultad de manejar y ejecutar fondos públicos, de contratar servicios a terceros para atender la demanda de los beneficiarios de esta ley y de regirse por el código de trabajo para la contratación de sus trabajadores.

Por tanto, absorbe las funciones que hoy realizan tanto la Dirección de la Pequeña y Mediana Empresa del MEIC (DIGEPYME), la Unidad PYME del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) y la administración de los fondos del Programa de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa (PROPYME) que hoy realiza el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT); esto con el fin de buscar eficiencia, y no de generar más burocracia.

Con esta nueva pieza institucional, el ecosistema costarricense estaría adaptándose a las mejores prácticas internacionales en materia de fomento productivo, en el tanto atendería las tres demandas críticas: servicios no financieros y de desarrollo empresarial, financiamiento y apoyo para la internacionalización, cada uno de estos desde un ente con gobernanza público-privada, con herramientas más flexibles y con mecanismos de contratación más ágil.

  1. Estado de la Situación en Costa Rica

Como parte de su política pública para favorecer el desarrollo económico de los países, los gobiernos adoptan medidas para atender las demandas de sus grupos productivos, para corregir fallas de mercado y para dinamizar sectores de su interés. En el caso costarricense, hemos tenido una mezcla de estas decisiones, lo que ha permito la configuración de una institucionalidad que en algunas áreas ha tendido a su robustecimiento y en otras ha quedado rezagado.

Esto se puede ver reflejado, a lo largo de las últimas tres décadas, en una política económica que privilegió el desarrollo del sector productivo orientado a mercados externos, con lo cual se generó un significativo crecimiento de la inversión extranjera directa, del turismo y las exportaciones. Sin embargo, la debilidad de la institucionalidad ha llevado a una evidente dualidad del modelo económico, donde los emprendedores, las empresas y las unidades productivas agrícolas nacionales que no están en capacidad de encadenarse con la economía global, no han recibido el apoyo necesario para aprovechar oportunidades que impulsen su crecimiento y con ello la generación de empleo.

Dicha dualidad se configuró desde la institucionalidad pública definida y los incentivos generados. Se creó COMEX quien vino acompañado de un PROCOMER con capacidades más flexibles, con previsión de recursos, con una gobernanza que le permite contratar y ejecutar de forma rápida y eficiente. Mientras que el MEIC y MICITT han enfrentado una realidad distinta, con competencias rectoras y sin recursos suficientes para ejecutar, con poco personal y los presupuestos más pequeños del Poder Ejecutivo, y con mandatos de articulación con otras instituciones para cumplir sus metas pero sin poder de incidencia.

En lo que respecta al MEIC, la institución cuenta con la DIGEPYME que actualmente está conformada por 33 personas que son las que tienen a su cargo la ejecución de los programas de apoyo a las empresas, fundamentalmente trabajando en tres áreas: emprendimiento, empresariedad y encadenamientos productivos. Con esta cantidad de personas se debe atender todo el territorio nacional y eso ha llevado a que a través de las 6 oficinas CREAPYME se brinden los servicios que la institución tiene capacidad de dar en el territorio. Se tiene una oficina en Limón centro, una en Puntarenas centro, en Liberia, en San Carlos, en Pérez Zeledón, y en San José en el Parque la Libertad y en las oficinas centrales del MEIC; en cada oficina, a excepción de Pérez Zeledón y Liberia, se cuenta con dos funcionarios para cubrir todo el territorio aledaño. Los recursos presupuestarios de la dirección van en más del 90% al pago de salarios y no quedan recursos para inversión en proyectos o ejecución de programas.

Si bien la Ley N° 8262 creo fondos para las PYME, el margen del Ministerio para recurrir a ellos es prácticamente nulo porque tanto el Fondo Especial para el Desarrollo de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (FODEMIPYME) como el PROPYME están bajo la competencia de otras instituciones y sus decisiones finales son tomadas por órganos colectivos en los que el Ministerio no tiene incidencia, y solo participación como en PROPYME. Así por ejemplo, FODEMIPYME fue por varios años un fondo que prácticamente no se estaba colocando, y hasta ahora el MEIC y las autoridades del Banco han procurado un rol más activo y negociador para tratar de aprovecharlo en beneficio de las PYME, aun así la normativa existente imprime limitaciones para definir el destino de esos recursos y las prioridades.

El MICITT cuenta con la Dirección de Innovación, que tiene la responsabilidad de formular y velar por la ejecución de políticas para impulsar la innovación. La Dirección enfrenta 2 problemas principales en lograr esta tarea. En primer lugar, la Ley 7169 concibe de la innovación como un resultado de la ciencia y tecnología, cuando en realidad existen muchas fuentes de las cuales provienen ideas que llevan a la innovación, siendo la ciencia y tecnología una de ellas. En este sentido, el MICITT, como el Ministerio que tiene en su mandato velar por la innovación, se ve restringido en el ámbito de acción. Esto dificulta el diseño de políticas holísticas para promover la innovación, por lo que los programas que existen suelen estar enfocados en innovación de base tecnológica.

En segundo lugar, la institución carece de las capacidades internas necesarias y de un brazo ejecutor competente para ejecutar las políticas de innovación que se formulan. La Dirección está conformada por 4 personas, que son las que tienen a su cargo la formulación de políticas y ejecución de programas para impulsar la innovación. Para lograr esta magnánima tarea, la dirección cuenta con un presupuesto anual de tan solo 44 millones de colones (cifra del 2015). Por el tamaño del equipo y la modestia del presupuesto, no es posible implementar programas a escala, ni tener presencia permanente alrededor del país. Para cumplir su mandado, la Dirección busca influir en la manera en la que se ejecutan otros fondos.

Por muchos años el instrumento principal para impulsar a los emprendedores y empresarios hacia la innovación ha sido el Programa de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa (PROPYME) creada en la Ley 8262. El MICITT transfiere parte de su presupuesto al CONICIT para sus gastos operativos y para darle contenido presupuestario a un fideicomiso que administra el CONICIT para PROPYME. La ejecución del fondo se da a través de una serie de procesos que involucran a estas dos instituciones y a la Comisión de Incentivos para la Ciencia y Tecnología, una entidad que tiene representación de los sectores público, privado y de educación superior.

Aunque la intención del fondo responde a una necesidad concreta del sector productivo nacional, el diseño institucional y los procesos asociados para su ejecución están limitando el impacto de los fondos. En primer lugar, la estructura de gobernanza del CONICIT excluye al MICITT, complicando la coordinación entre la formulación de políticas y la ejecución de las mismas. En segundo lugar, la eficiencia con la que se manejan los fondos que el MICITT le transfiere al CONICIT es reducida. El Viceministerio de Ciencia y Tecnología del MICITT le transfiere más del 30% de su presupuesto al CONICIT, pero en el periodo 2010-2013, solamente 30% de esos fondos le llegan a los beneficiarios. En tercer lugar, los fondos no le llegan a los beneficiarios con suficiente rapidez para que puedan aprovechar las oportunidades de mercado en las que quisieran basar sus procesos de innovación. En promedio en el 2014, el periodo entre la entrega de la aplicación y la firma del contrato ha tardado más de 200 días por la redundancia de procesos y la lentitud de las instituciones involucradas.

En cuanto al sector agropecuario, el principal reto que tiene la agricultura nacional, entendida en su concepto ampliado, es la producción de alimentos, mediante el aumento en la productividad y la generación de valor agregado en la mayoría de las cadenas agroalimentarias, utilizando la misma cantidad de tierras, haciendo un uso más eficiente del agua, reduciendo la energía utilizada e incorporando el uso de energías limpias y con mecanismos de crédito y financiamiento adecuados a la realidad productiva. Además, de que en las circunstancias actuales, los procesos productivos requieren de una evaluación que les permita actuar con responsabilidad social y ambiental en los territorios rurales.
Por lo anterior, se deben profundizar en materia de seguridad alimentaria y nutricional las investigaciones y estudios sobre vulnerabilidad en áreas rurales, productoras de alimentos, clasificadas como de alto riesgo por eventos naturales extremos, con el fin de adoptar medidas preventivas de gestión del riesgo climático, para prevenir la pérdida de la producción en estas áreas.
Existe una exigencia importante de que se reoriente la investigación hacia las demandas prioritarias de los productores y productoras y el desarrollo de tecnologías que mejoren los procesos productivos en materia de calidad, inocuidad, que permitan aumentar rendimientos, reducir costos de producción y generar mayores ingresos, especialmente para los pequeños y medianos productores y productoras. Mientras que, en materia de comercialización interna, persiste el reto de colaboración con el sector agropecuario, para facilitar procesos que le permitan a las organizaciones de productores y productoras tener mayor poder de negociación y mayores posibilidades de colocar sus productos.
En lo que respecta al comercio exterior, se requiere mayor preparación de los productores y productoras con el objetivo de afianzar sus procesos productivos y su acceso a mercados, o direccionar su reconversión hacia actividades más rentables y buscar las ventajas que proporcionan los tratados comerciales en beneficio del desarrollo de actividades agropecuarias y rurales para los pequeños y medianos productores y productoras rurales. Ante los procesos de apertura, cobran relevancia los temas de control fito y zoo sanitario tanto para proteger al consumidor nacional y garantizar la calidad de nuestras exportaciones como para resguardar el patrimonio nacional animal y vegetal ante la entrada de plagas y enfermedades exóticas, que resten competitividad o produzcan daños irreparables a la producción nacional.
Con la finalidad de mejorar el nivel de vida de los jóvenes rurales, hombres y mujeres y producir mayor arraigo en los territorios rurales, se deben ejecutar proyectos productivos agropecuarios con un mayor valor agregado e incorporación de tecnología; de manera que, la agricultura se vea como una actividad rentable, y atractiva para dicha población.
En materia de las acciones de adaptación y mitigación de la agricultura al cambio climático, el país y el sector deben asumir la agenda asociada al cambio climático como política de Estado y el reto de alcanzar la C-neutralidad en el año 2021. Los impactos de las alteraciones climáticas generan numerosos efectos en el medio rural y en las actividades agropecuarias ya que afectan directa o indirectamente los sistemas productivos, tanto en su fase primaria como en las etapas de agregación de valor o comercialización de los productos. En cuanto al uso racional del recurso hídrico se deben atender prioritariamente las limitaciones en cuanto a las restricciones presupuestarias, para promover la inversión en infraestructura de riego, lo que incluye el diseño de nuevos proyectos y la rehabilitación de la existente.
Finalmente, persiste el reto de la coordinación efectiva por parte de la institucionalidad pública, en la prestación de servicios al sector productivo agropecuario y rural, así como fortalecer y rescatar algunas instituciones que presentan altos grados de obsolescencia, entre el cumplimiento de sus roles y las necesidades reales de los receptores de los servicios.

Mientras que para COMEX-PROCOMER, hoy la dificultad mayor radica en el carácter urgente y crítico de encontrar más empresas con potencial exportador para atender las demandas del mercado internacional. Hoy el sector que promueve la internacionalización de las empresas nacionales se ve en la dificultad de encontrar las empresas con el nivel de preparación y desarrollo que se requiere para vincularse a mercados externos. De manera que hay procesos preparatorios en los que hay brechas, y que deberían gestarse tanto desde el MEIC como del MAG, pero que por las limitaciones señaladas no ha sido posible atender; y que tampoco son de competencia de COMEX.

Todas estas limitaciones, a pesar de la normativa existente, han provocado un ecosistema con importantes restricciones para cumplir el propósito de fomento al sector productivo para alcanzar el dinamismo económico que requiere el país.
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