Resumen Colombia a partir de la Constitución Política de 1991 ha desplegado toda una institucionalidad para velar por la descentralización y autonomía de las entidades territoriales,






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fecha de publicación06.06.2016
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CONTRATOS PLAN. ¿Un nuevo instrumento de convergencia regional hacia el desarrollo?

Giselle Paola Barbosa Hurtado.

Giga1599_@hotmail.com

Palabras claves:

Entidades Territoriales, descentralización, accountability y coordinación interinstitucional.

Resumen

Colombia a partir de la Constitución Política de 1991 ha desplegado toda una institucionalidad para velar por la descentralización y autonomía de las entidades territoriales, (departamentos, municipios, corregimientos departamentales, áreas metropolitanas y resguardos indígenas), a las cuales la Ley 1454 del 2011 les ha otorgado autonomía técnica, administrativa y financiera para la gestión de sus intereses. La autonomía dada a las entidades territoriales, de cierto modo, hizo que hubiese independencia del Gobierno Nacional y desorden incluso en la celebración y ejecución de contratos, que aunque fuesen a afectar a una ET implícitamente modificaban el curso del desarrollo nacional.

En este orden de ideas el Gobierno Nacional del periodo 2010-2014 en cabeza del Doctor Juan Manuel Santos, creó la figura de los denominados “Contratos Plan” con base en experiencias de otros países como lo informa el DNP en el Manual Operativo de Contratos Plan, con el fin de - entre otras cosas- gestionar y planear los proyectos que busquen fomentar el desarrollo en las entidades territoriales, sin violarles su autonomía.

Abstract

Colombia from the 1991 Constitution has deployed an entire institution to ensure decentralization and autonomy of territorial entities (departments, municipalities, departmental districts, metropolitan areas and Indian reservations), to which the 1454 Act, 2011 have been granted autonomy technical, administrative and financial management of their interests. The autonomy given to local authorities, in a way, had made ​​independence the national government and disorder even in the conclusion and execution of contracts, even if they were to affect one o'clock ET implicitly modified the course of national development.

In this vein the Government for the period 2010-2014 at the head of Doctor Juan Manuel Santos, created the figure of the so-called "Contract Plan" based on the experiences of other countries as reported by DNP in the Operating Manual Contract Plan, in order to - among other things, manage and plan projects that seek to promote development in local authorities, not rape them autonomy.

Keywords

Local Authorities, decentralization, accountability and interagency coordination.

Planteamiento central

El artículo 1º de la Constitución Política de Colombia, señala que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en (…) descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (…)”. (Constitución Política de Colombia, 1991)

En el mismo sentido la Constitución Política le ha dedicado un capítulo completo a describir y dar funciones a las Entidades Territoriales; la idea central que ha defendido es la capacidad autónoma para actuar que tienen estas figuras, creadas con el fin de hacer más efectiva la labor que en esencia debe perseguir y cumplir el Estado, es decir, la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas de la población. Sin embargo, un nuevo panorama se ratifica con la implementación de los Contratos Plan, mediante los cuales el Gobierno Nacional tiene la capacidad de desarrollar contratos en conjunto con las Entidades Territoriales y con otros actores locales. ((DNP), Contratos Plan Manual Operativo).

Colombia aprobó la existencia y celebración de Contratos Plan en un entorno donde para el 2010 el país fue calificado con un coeficiente de Gini de 055.9 (Mundial, 2013), es decir un país bastante desigual, donde la riqueza se concentra en un porcentaje mínimo y no significativo de la población; en cambio, el porcentaje de población con necesidades esenciales que deben ser satisfechas es bastante significativo, a cifras del último censo (2005) el NBI es del 27,7%.

La figura de Contratos Plan se ha instaurado como una herramienta de “convergencia hacia el desarrollo” regional, en donde los esfuerzos conjuntos por la consecución de objetivos que permitan llevar al país a una mejor situación, en donde la pobreza disminuya, mejore la competitividad de las regiones en aspectos como el agro, incluido el bienestar de la población campesina, la conectividad vial, el desarrollo científico-tecnológico, la competitividad turística, la construcción y el fortalecimiento de la infraestructura, entre otros, logren afianzar a Colombia como una República donde haya desarrollo social, económico y ambiental, sostenibles y que logren beneficiar a toda la población.

En las más recientes cifras del DANE para el 2012 el coeficiente de Gini nacional era del 0.539 ((DANE), 2013), cifra que reafirma la necesidad de instaurar un nuevo instrumento por medio del cual se siga respetando el principio de autonomía a las Entidades Regionales, pero que por medio de apoyo regional, nacional e inclusive privado, satisfagan las necesidades básicas insatisfechas que como lo indican las cifras son altas, y han dejado al país en una situación donde poco se puede avanzar, y donde emprender un camino hacia el desarrollo resulta ser un verdadero reto.

El término de Contrato Plan es definido como “un acuerdo de voluntades que sirve como herramienta de coordinación interinstitucional entre diferentes niveles de gobierno para realizar y cofinanciar proyectos estratégicos de desarrollo territorial con proyección a mediano y largo plazo, mediante acuerdos y compromisos entre el Gobierno nacional y las entidades territoriales, entre estas independientemente, y eventualmente con la participación de otros actores públicos o privados del desarrollo territorial” ((DNP), Contratos Plan Manual Operativo). En un Contrato Plan deben estar establecidos expresamente los ejes estratégicos por medio de los cuales se logrará la satisfacción del eje central.

La figura de los Contratos Plan encuentra áreas posibles de armonizar entre el Plan Nacional de Desarrollo, los Planes Territoriales de Desarrollo y los Planes Sectoriales y Ambientales. El común denominador encontrado entre estas 3 herramientas (los futuros proyectos) logran concentrar todos los esfuerzos de la Nación y de la Entidad Territorial, para materializarlos en los Contratos Plan que tienen proyecciones de largo plazo, puesto que pretenden evitar que el curso de los proyectos de desarrollo de las Entidades Territoriales se trunque con el cambio de Gobierno.

Los Contratos Plan son financiados con los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación (PGN), por los recursos provenientes de las regalías (SGR), los recursos asignados por el Sistema General de Participación (SGP), también pueden ser financiados por los recursos comprometidos con las vigencias futuras y por dineros provenientes de crédito interno o externo. (Contratos Plan, herramienta de desarrollo, 2013)

Los Contratos Plan están compuestos por 3 fases: la primera es la fase precontractual, la cual consiste en realizar Acuerdos Estratégicos para el desarrollo del territorio que incluye la etapa de concertación sobre lo que se quiere lograr en un futuro (visión), la etapa de formulación de objetivos, prioridades, programas y proyectos y la etapa de identificación de disponibilidad de recursos tanto humanos, como técnicos y financieros. Es decir, que la primera fase es una fase de análisis previo al Contrato.

La segunda es la fase contractual, que consiste en ejecutar los programas y proyectos estipulados en la primera etapa, realizarles seguimiento según los planes de operación y acción establecidos. Esta fase se ocupa del cumplimiento del objeto contractual establecido.

La tercera fase es la post contractual es la fase decisiva, puesto que evalúa que se hayan logrado los objetivos para los cuales el Contrato Plan fue creado; en la última fase se analizan los impactos que tuvieron lugar con la ejecución del Contrato Plan. (Acosta, 2012, pág. 3)

Los actores territoriales involucrados en los Contratos Plan son clasificados en tres grandes grupos. Los firmantes, los cuales son los que ejercen las labores legales como la suscripción de los Contratos que en el caso del Gobierno Nacional pueden ser: Ministros o Vice-Ministros, Directores o Subdirectores de Departamentos Administrativos y Entidades Descentralizadas y Gerentes o Presidentes de Empresa Comerciales e Industriales del Estado. En caso de las Entidades Territoriales pueden ser: Alcaldes o Gobernadores y Directores o Gerentes de Esquemas Asociativos Territoriales. En caso de las autoridades ambientales serán las Corporación Autónomas Regionales (CAR). ((DNP), Contratos Plan Manual Operativo).

El segundo grupo lo constituyen los facilitadores y se encargan de la parte técnica de los Contratos Plan, es decir la iniciativa, la preparación, la administración, la estructuración, la ejecución y la evaluación del Contrato Plan; quienes pueden ejercer esta labor son por parte del Gobierno Nacional: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE). Por parte de la Entidad Territorial pueden ser facilitadores: Los Secretarios del despacho y los Directores y Gerentes de Institutos Locales y Empresas Públicas.

El tercer y último grupo es denominado los copartícipes que deben participar en los procesos de ejecución y elaboración del Contrato Plan que pueden ser los Concejos Municipales y las Asambleas Departamentales. Pueden ser también pertenecientes al sector empresarial o la ciudadanía. ((DNP), Contratos Plan Manual Operativo)

Se han establecido 7 Contratos Plan a lo largo del país que han funcionado como planes piloto, estos son Atrato Gran Darién, cuyo objetivo principal es disminuir la pobreza extrema (2012), Boyacá, cuyo objetivo es mejorar y fomentar la competitividad de la región (2012), Nariño, busca lograr un desarrollo humano sostenible (2013), Tolima, desarrollo de las áreas rurales y mejorar la calidad de vida (2013), Cauca, desarrollo rural productivo y un mejor bienestar social (2013), Arauca, alta productividad y territorio más competitivo (2013) y Santander, alta competitividad de la región y mejor comunicación con el país (2013). (Acosta, 2012)

Contrato Plan Atrato Gran Darién ¿verdadero reto?

El ejemplo más significativo para analizar puede ser el de Atrato Gran Darién; éste es el Contrato Plan con más dinero a disposición, cuenta con un presupuesto de 1.027.917.000.000 (billones). Su objetivo es “la generación de condiciones sociales, económicas y ambientales necesarias para avanzar en la superación de la pobreza extrema y el desarrollo económico y social” (Planeación, FICHA INFORMATIVA CONTRATOS PLAN, 2014). El tamaño de su presupuesto se debe, entre otras cosas, a la cantidad de Entidades Territoriales involucradas, 3 Departamentos (Antioquia, Chocó y Córdoba) y 25 municipios cuyas condiciones sociales, económicas y ambientales son malas.

El Departamento de Antioquia concentra el 8,1% de población en condición de pobreza extrema. Según la herramienta de medición de desigualdad el Coeficiente de Gini –donde lo más cercano a 1 es lo más desigual- Antioquia tiene un coeficiente de 0,529 ((DNP), 2013). Por su parte el Departamento del Chocó tiene el 40,7% de su población en condición de pobreza extrema. Chocó registra un coeficiente de Gini por valor de 0,616 ((DNP), Boletín de prensa, 2013). Finalmente el Departamento de Córdoba tiene el 27,3% de sus habitantes en situación de pobreza extrema ((ANSPE), 2013) y es calificado con un Gini de 0,556 ((DNP), Boletín de prensa, 2013)

El Contrato Plan celebrado entre Antioquia, Chocó, Córdoba y el Gobierno Nacional distribuirá los recursos entre las siguientes áreas: Desarrollo social, vivienda, infraestructura y desarrollo agropecuario, con 520.000 millones, 305.000 millones, 142.000 millones y 57.000 millones respectivamente (Colombia, 2012). Efectivamente las áreas seleccionadas para la inversión son áreas cuyo impacto logra mejorar el objeto principal del Contrato Plan.

Los tres Departamentos involucrados en el Contrato Plan Atrato Gran Darién, son Departamentos cuyos problemas son parcialmente similares; es un buen ejemplo de integración regional. No obstante, no es comparable la necesidad de inversión que requiere el Chocó para superar la condición de pobreza extrema en la que se encuentra más de la mitad de su población, que la cantidad de inversión que requiere el Departamento de Antioquia con aproximadamente solo una cuarta parte de la población en situación de pobreza extrema que padece el Chocó.

Contratos Plan ¿herramientas efectivas?

Es difícil ser críticos respecto a los Contratos Plan puesto que son una herramienta de reciente creación y cuyos objetivos buscan ser satisfechos en un término de mediano y largo plazo. Los primeros Contratos Plan fueron establecidos en el 2012 y el 2013, razón por la cual un año o dos años después, es decir a 2014, se pueden mencionar algunos elementos que pueden dar una idea general de la idoneidad de esta figura para Colombia.

Los Contratos plan pueden ayudar a disminuir la corrupción, porque hay más organismos involucrados, nacionales, territoriales y privados, que están comprometidos con el cumplimiento del objetivo central y puede hacerse veeduría conjunta. Además se dice que entre más personas estén involucradas en un proceso, hay menos incentivos de cambiar el destino de los recursos, aún para fines privados.

Es bien sabido que el estimativo del destino de los recursos económicos, varía tanto nacional como territorialmente con cada cambio de gobierno, es decir cada 4 años; con los proyectos consagrados mediante los Contratos Plan, cuyo desarrollo es de mediano y de largo plazo se puede evitar que el monto del dinero destinado a cumplir con el objetivo del Contrato Plan varíe con cada cambio de gobierno, y con ello de cierta forma se puede asegurar mediante herramientas como las vigencias futuras, la financiación de los contratos. De ahí la importancia de establecer objetivos realmente prioritarios en los Contratos Plan, puesto que entre más dineros hayan comprometidos con vigencias futuras, menos recursos disponibles tendrá el gobierno de turno para cumplir con sus planes.

Gran parte de los dineros de financiamiento de las Entidades Territoriales provienen de los recursos fiscales, tributarios, pero las entidades territoriales -exceptuando los grandes Departamentos-, suelen ser poco eficientes en el recaudo de impuestos, este fenómeno es conocido con el nombre de “pereza fiscal”, es decir que el intento de las ET por si solas de lograr la satisfacción de sus objetivos se ve truncado por este fenómeno. Con los Contratos Plan, se suman esfuerzos económicos de la Nación, las Entidades Territoriales y de los particulares.

Consideraciones finales:

Hay que hacer la relación entre el sector Nacional Central y el Descentralizado, lo más benéfica posible, para que de esta manera los Contratos Plan no sean una figura más que desaparece en el intento, por tener buenas ideas pero mala ejecución. En este sentido los contratos Plan serán una herramienta seguramente benéfica para el desarrollo del país siempre y cuando se manejen de forma correcta, es decir, se cumpla con las fases estipuladas, se haga el mejor esfuerzo por establecer los objetivos que requieren principal atención, logren establecer roles y respetar la autonomía de las Entidades Territoriales y la fuente de recursos no sea volátil. Si esto se cumple con certeza contribuirá al fortalecimiento del nivel nacional.

Un reto interesante que tienen los Contratos Plan y al que no se le da mayor importancia, es la inclusión en debates de los pueblos indígenas; no es de reciente conocimiento que éstos han sido marginados muchas veces de la toma de decisiones a nivel regional, y en mayor medida a nivel nacional. Podría llegar a ser bastante interesante lo que se produzca a raíz de la relación entre actores con características heterogéneas.

Actualmente Colombia atraviesa por un periodo en el cual se están llevando a cabo negociaciones de paz, de esta manera los objetivos planteados o que pueden llegar a ser planteados en los Contratos Plan son trascendentales para el curso que va a tomar la Nación. Hablar de desarrollo agrario, disminución de la pobreza extrema y demás, son temas que están pidiendo desde hace más de medio siglo intervención estatal y que empatan con la coyuntura nacional.

Para concluir y por lo expuesto anteriormente los Contratos Plan si surgen y se constituyen como una herramienta de convergencia regional hacia el desarrollo, con unos retos tan grandes, como grandes son los problemas de Colombia. Efectivamente, los Contratos Plan no lo van a solucionar todo, pero pueden llegar a ser una herramienta cuyo aporte sea inmenso para el desarrollo del país.

Bibliografía

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