I. N. P. con Solis Cortez Roberto Jose, Lara Quintanilla Juan Ricardo






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CS, I.N.P. con Solis Cortez Roberto Jose, Lara Quintanilla Juan Ricardo [2008] PJ 664/2007
Recurso 664/2007 - Resolución: 17453 - Secretaría: UNICA
1

Santiago, treinta junio del año dos mil ocho.

Vistos:

En estos autos rol N° 664-2007 los demandados don Roberto José Solís Cortéz y don Juan Lara Quintanilla y el demandante Instituto de Normalización Previsional han deducido sendos recursos de casación en el fondo contra la sentencia de la Corte de Apelaciones de Valparaíso que confirmó la de primera instancia en que se acogió la excepción de prescripción en cuanto a la solicitud de restitución de la indemnización por años de servicio y a las pensiones devengadas y percibidas por los demandados, con anterioridad al 10 de agosto de 1995, rechazando en lo demás la referida excepción; y en cuanto al fondo, acogió la demanda de nulidad de derecho público sólo en cuanto declaró nulos los Decretos Internos N° 1103 de 17 de junio de 1993 y 309 de 15 de marzo de 1994, ambos dictados por el Instituto de Normalización Provisional, en su calidad de sucesor legal de la Ex Caja de Previsión de la Marina Mercante Nacional, Sección Tripulantes y Operarios Marítimos y, en consecuencia, dejó sin efecto las pensiones de invalidez por ellos reconocidas, suspendiéndose su pago y disponiéndose, además, que los demandados deberán restituir al Instituto dema ndante las sumas percibidas, por concepto de pensión de invalidez, a partir del 10 de agosto de 1995 en adelante, debidamente reajustadas, de la forma expresada en el motivo décimo sexto de la sentencia y con los intereses que allí se indican, señalándose que la determinación de tales sumas se efectuará en la etapa de cumplimiento del fallo o en el juicio ejecutivo que al efecto formule el demandante y rechazándose, en lo demás, la referida demanda debiendo que cada parte pagar sus costas.

Se trajeron los autos en relación.

Considerando:

A.- En cuanto al recurso de casación en el fondo interpuesto por la parte demandada.

1°) 1°) La parte demandada ha sostenido que la sentencia impugnada, al haber confirmado el fallo de primer grado, declarando implícitamente imprescriptible la acción de nulidad de derecho público sin que ésta opere de pleno derecho, ni exista norma legal que justifique dicha declaración, ha infringido normas de nuestro derecho civil y normas especiales del régimen de la Sección Triomar de la Ex Capremer, específicamente, los artículos 2514, 2515, 2497 y 2521 del Código Civil que consagran un régimen general de prescripción de las acciones, incluso a favor y en contra del Estado. Explica que la sentencia deja de aplicar a una acción de evidente contenido patrimonial una prescripción extintiva que como régimen general se establece por normas legales expresas, como el artículo 2515 del Código Civil, en virtud del cual, la prescripción afecta sin excepciones a toda acción o derecho que emane de un acto jurídico, no existiendo una ley excluyente en cuanto a la aplicación de las citadas normas a la denominada ?nulidad de derecho público?. Agrega que, en este caso, el error es mayor, por cuanto el derecho declarado a favor del actor lo fue por un decreto emanado de la propia institución previsional que no pudo desconocer que el transcurso del tiempo podría afectar cualquier acción deducida después de los cinco años de concedidos los beneficios, máxime existiendo el texto de la norma del artículo 19 de la Ley N° 10.662, aplicable a los demandados, que establece que, después de ese plazo, su pensión dejaría de ser provisional. Argumenta, además, que el derecho común es aplicable a esta acción porque el artículo 2497 del Códi go Civil establece que ?las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente a favor y en contra del Estado, de las iglesias, de las municipalidades??, disposición que, a su juicio, zanja la discusión jurídica planteada en la causa, en resguardo de otros preceptos y principios consagrados también en la Constitución Política a favor de los administrados, como la igualdad ante la ley. Sostiene que a idéntica interpretación se llega si se observa lo prescrito por el artículo 2521 del Código ya citado en cuanto establece que ?Prescriben en tres años las acciones a favor o en contra del Fisco y de las Municipalidades??;

2°) Que, como segundo capítulo de argumentos, el demandado sostiene que la prescripción debe declararse en cuanto la acción de nulidad está unida indisolublemente con una pretensión de contenido patrimonial expreso, de cobro de pesos, en que el Instituto de Normalización Previsional se instituye en acreedor, la que en todo caso se encuentra afecta a la prescripción extintiva ordinaria alegada, así señala que el acto público ya ha generado un derecho personal que le es consustancial de modo que si se previene que la prescripción afecta este derecho o la acción de cobro de dinero, como lo ha declarado la sentencia de alzada, mal puede sostenerse que de todos modos ese acto administrativo se declare nulo, porque parte de sus efectos quedarán vigentes, lo que es contrario e improcedente, al atentar contra la esencia de la teoría de la Nulidad, cuyo principal efecto es retrotraer a las partes al estado anterior al de la dictación de ese acto declarado nulo;

3°) Que, al explicar cómo los errores de derecho denunciados han influido en lo dispositivo de la sentencia, señala que, de haberse aplicado correctamente las disposiciones legales que se estima infringidas, se habría acogido la excepción de prescripción alegada en contra de la acción de nulidad de derecho público y de la acción de cobro o de restitución de pesos, por tratarse de una nulidad que debe ser declarada mediante sentencia dictada por un Tribunal de la República, en ausencia de una regulación especial y al no existir los tribunales contencioso administrativos, siendo plenamente aplicable al efecto las normas del derecho común, sin que exista una norma legal que excluya dicha fi gura de tal aplicación;

B.- En cuanto al recurso de casación en el fondo interpuesto por la parte demandante:

4°) 4°) Que el Instituto de Normalización Previsional sostiene que la sentencia recurrida ha vulnerado abiertamente los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, haciendo una errada aplicación de los artículos 2514 y 2515 del Código Civil.

Arguye que el fallo ha establecido que las acciones restitutorias tienen un contenido patrimonial y, por lo tanto, les son aplicables las normas del Código Civil en lo relativo a la prescripción, lo que es incoherente, puesto que si se ha declarado por la misma sentencia que la acción de nulidad de derecho público se rige por la Constitución Política, no es dable pensar en una dicotomía que justifique que, por una parte, el antecedente de tal nulidad, que es el acto nulo, esté regido por el Derecho Público, pero que, sin embargo, las consecuencias patrimoniales que de la nulidad del mismo acto deriven, encuentren su fundamento en el derecho privado.

Refiere, además, que el ámbito natural de la prescripción extintiva es el régimen jurídico privado, al implicar una renuncia tácita de derechos, derivada de la inactividad en la defensa de los mismos, que obviamente no se condice, a su juicio, con la cuestión controvertida de estos autos, pues no se refiere a actuaciones de particulares sino a actos estatales y a las consecuencias de ellos;

5°) Que, al explicar cómo los errores de derecho denunciados han influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo, sostiene que, de no haber aplicado las normas del Código Civil, el fallo de segunda instancia habría resuelto la revocación de aquél de primer grado y, aplicando correctamente la normativa vulnerada, se habría obligado a los demandados a pagar a su parte todas las sumas de dinero percibidas a título de pensión e indemnización por años de servicio, con los intereses y reajustes legales, desde la fecha en que estas pensiones fueron otorgadas y no dentro del plazo de cinco años contados hacia atrás desde la notificación de la demanda;

6 6°) Que, como ha podido advertirse, la cuestión traída a debate en ambos recursos estriba en determinar si corresponde aplicar las disposiciones relativas a la prescripción extintiva, co ntenidas en el Código Civil, respecto de las acciones sobre nulidad de derecho público y aquéllas restitutorias de carácter patrimonial deducidas en el presente juicio;

7°) Que debe recordarse que en este proceso el Instituto de Normalización Previsional ejercitó la acción de nulidad de derecho público de los siguientes Decretos Internos, emanados de ese mismo organismo previsional: N°s. 1103, de 17 de junio de 1993 y 309 de 15 de marzo de 1994, mediante los cuales se concedió pensión de invalidez e indemnización por años de servicio a los demandados Roberto José Solís Cortéz y Juan Lara Quintanilla, aduciendo que tales decretos adolecen de vicios de nulidad, por no haberse realizado conforme a la ley, debido a la falsedad del certificado de la COMPIN que les sirvió de base; en razón de lo cual, junto con impetrar que se declare su nulidad, pide también que, dejándose sin efecto la pensión de invalidez otorgada a los demandados, se les suspenda su pago y se les ordene que reintegren los dineros percibidos por dicho concepto, sin perjuicio de que, además, restituyan íntegramente la indemnización por años de servicio que les fue pagada, a causa de su jubilación por invalidez;

8°) Que los jueces del fondo dieron por establecido en su sentencia ?la que en este punto no ha merecido objeción por parte de los litigantes- que los decretos administrativos anteriormente individualizados adolecían de nulidad, por haber sido expedidos con infracción de la normativa que regula el otorgamiento de las pensiones de invalidez, constituida por la Ley N°10.662 de 1952, Orgánica de la Sección Tripulantes de Naves y Operaciones Marítimas de la Caja de Previsión de la Marina Mercante Nacional (TRIOMAR), cuyo artículo 4° dispone que la concesión de las pensiones antes señaladas debe contar con el informe favorable del Servicio Nacional de Salud; función esta que, a la época de dictarse los decretos, correspondía a la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez ?COMPIN-.

Esta exigencia legal en la especie no se satisfizo ?según quedó establecido como hecho de la causa-, pues para acceder al beneficio previsional de que se trata, los demandados presentaron certificados que resultaron ser falsos;

9°) Que el análisis de los recursos, conduce a dejar formulada una necesaria distinción entre las acciones encaminadas únicamente a conseguir la nulidad de un acto administrativo y aquéllas que miran a la obtención de algún derecho a favor de un particular.

Las primeras pueden interponerse por cualquiera que tenga algún interés en ello, presentan la particularidad de hacer desaparecer el acto administrativo con efectos generales, ?erga omnes? y requieren de una ley expresa que las consagre, como ocurre con el artículo 140 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que instituye el reclamo de ilegalidad contra las resoluciones u omisiones ilegales de los órganos municipales.

En cambio, las segundas presentan la característica de ser declarativas de derechos, perteneciendo a esta clase la que se ha entablado en autos, en que la nulidad del acto administrativo se persigue con el propósito de obtener la declaración de un derecho a favor del demandante, la restitución de las sumas pagadas al demandado;

11º) Que estas acciones declarativas de derechos, de claro contenido patrimonial, producen efectos relativos, limitados al juicio en que se pronuncia la nulidad y se encuentran sometidas, en lo concerniente a la prescripción, a las reglas generales sobre dicho instituto, contempladas en el Código Civil;

12º)Que, abordándose el examen de la cuestión jurídica propuesta en ambos recursos, vinculada, -según se ha expuesto- a la acción de nulidad de derecho público, cabe tener presente que los fundamentos de ésta radican en el Capítulo I de la Carta Fundamental, sobre Bases de la Institucionalidad, donde se establece el principio de la juridicidad, de acuerdo con el cual, los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella (artículo 6°) y actúan válidamente ?previa investidura regular de sus integrantes- dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley; con la consecuencia de que todo acto que contravenga este postulado es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale (artículo 7°);

13°) Que, de acuerdo con este último precepto constitucional, la validez de las actuaciones de los órganos del Estado queda supeditada a la concurrencia, en forma copulativa, de tres pre supuestos: la investidura regular del agente; que su actividad se desarrolle dentro del ámbito de su competencia; y que se ajuste a la forma prescrita en la ley;

14°) Que, por consiguiente, cuando actos de la Administración, como los decretos del ente previsional a que se refiere la controversia de autos, no se han sujetado a la forma prescrita por la ley para su otorgamiento ?al haberse prescindido en la especie de la exigencia de un certificado auténtico del COMPIN en que se haga constar la incapacidad física del postulante a la pensión de invalidez-; carecen de valor jurídico, lo que puede ser declarado en cualquier momento por el tribunal competente, el cual, al formular tal declaración, se limita a afirmar el mencionado principio de la juridicidad, que consagra el predominio jerárquico de la Constitución y las leyes respecto de las actuaciones de los órganos de la Administración del Estado, sin que, a falta de norma especial o general que regule lo concerniente a la prescripción de la acción de nulidad de derecho público, resulten aplicables las disposiciones generales de derecho privado sobre la materia;

15°) Que, en cambio, las acciones ejercidas en contra de los demandados por el Instituto de Normalización Previsional con miras a obtener de éste la restitución de los dineros que, por concepto de pensiones de invalidez e indemnización por años de servicio, les fueron pagados en virtud de los decretos afectados por la declaración de nulidad de derecho público, dada su evidente naturaleza patrimonial ?en cuanto se refieren a prestaciones de valor económico- quedan sujetas a la regulación normativa que, en lo tocante a la prescripción extintiva, se contemplan en el Código Civil;

16°) Que la relación de necesaria interdependencia entre la acción de nulidad de derecho público y las acciones patrimoniales que tienen un antecedente común, en los términos que se ha planteado por los dos recursos de casación, resulta inaceptable, pues nada impide, desde el punto de vista lógico, considerar esas acciones como sujetas a estatutos jurídicos diferentes, de suerte que la primera de ellas pueda subsistir más allá de los plazos de prescripción o de caducidad que rigen respecto de las segundas;

17°) Que no puede estimarse, por último, vulnerado el artículo 19 de la ley N°10.662, según el cual, las pensiones de invalidez se conceden en forma provisional por lapsos no inferiores a un año y hasta por un máximo de cinco años, transcurridos los cuales, ellas adquieren el carácter de definitivas, dado que dicho precepto está referido a la facultad de revisión administrativa del beneficio por parte de la autoridad previsional y no guarda relación con la declaración de nulidad ni con sus efectos;

18°) Que, en virtud de lo precedentemente razonado, no ha incurrido en error de derecho la sentencia cuestionada al declarar la nulidad de derecho público de los decretos de índole previsional singularizados en la demanda de autos, luego de comprobar que en su dictación no se respetó el principio de la legalidad en los términos que se ha expuesto, al tiempo que ha sujetado los efectos patrimoniales de esa declaración de nulidad a los preceptos generales del derecho común;

19°) Que, acorde con lo que, respectivamente, se dispone en los artículos 2515 y 2497 del Código Civil, la prescripción de las acciones ordinarias se produce en un plazo de 5 años y se aplica a favor y en contra del Estado;

20°) Que, según se estableció por los jueces del fondo, los decretos que se han impugnado por el Instituto de Normalización Previsional entraron en vigencia el 1 de julio de 1992 y 1 de marzo de 1993 y como consta en autos, la demanda fue notificada el 29 de septiembre y 5 de octubre de 2000, esto es, una vez transcurrido con exceso el plazo establecido por la ley para la prescripción de las acciones de índole patrimonial deducidas en su contra por el mencionado organismo previsional.

De conformidad, asimismo, con lo que establecen los artículos 764, 767, 785 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se rechazan los recursos de casación en el fondo deducidos en lo principal de las presentaciones de fojas 308 y 320, contra la sentencia de doce de diciembre de dos mil seis, escrita a fojas 307.

Regístrese y devuélvase, con sus agregados.

Redacción a cargo del Ministro señor Oyarzún.

Rol Nº664-2007. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema, integrada por los Ministros Sr. Adalis Oyarzún, Sr. Héctor Carreño, Sr. Pedro Pierry, Sra. Sonia Araneda y el abogado Integrante Sr. Hernán Alvarez. No firman, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo el Ministro señor Pierry y el Abogado Integrante señor Alvarez, por estar en comisión de servicios el primero y ausente el segundo. Santiago, 30 de junio de 2008.

Autorizado por la Secretaria suplente de esta Corte Sra. Beatriz Pedrals García de Cortázar.

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