Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera






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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “A”
Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera
Bogotá, D.C., primero (1) de octubre de dos mil catorce (2014)
Radicación : 25000232600020020018601

Expediente : 27.382

Demandante: Luis Humberto Jáuregui Espinel

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU-.

Naturaleza: Acción contractual
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el 17 de marzo de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se resolvió lo siguiente:
PRIMERO.- DECLARASE probada la excepción de pago parcial.
SEGUNDO.- DECLARASE que el IDU incumplió el contrato IDU-UEL-011-626-00-99 celebrado con el ingeniero LUIS HUMBERTO JÁUREGUI ESPINEL.
TERCERO En consecuencia se ordena a la demandada cancelar a favor del demandante la suma de TRES MILLONES TRESCIENTOS VEINTICUATRO MIL TRESCIENTOS SETENTA Y UN PESOS M/CTE ($3.324.371.oo)
CUARTO.- Sin Costas.
QUINTO.- A la sentencia deberá darse aplicación a lo dispuesto (sic) por los artículos 177 y 178 del CCA” (fls. 176 y 177, c. ppal.).





      1. I. ANTECEDENTES


1.- La demanda.-
Mediante escrito radicado el 22 de enero de 2002 en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Luis Humberto Jáuregui Espinel formuló demanda, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual, contra el IDU, con el fin de que se declarara el incumplimiento del contrato de interventoría IDU- UEL-011-626-00-99, del 20 de octubre de 1999, y se ordenara pagar, debidamente actualizado, el valor total del contrato deduciendo los pagos efectuados, se reconociera el lucro cesante y, en caso de que no se lograra establecer su valor, se compensara con intereses comerciales moratorios.
2.- Hechos.-

Los fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
2.1.- El 20 de octubre de 1999, el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- celebró con Luis Humberto Jáuregui Espinel el contrato IDU-UEL-011-626-00-99, que tenía como fin ejercer la interventoría técnica y administrativa a la evaluación y rehabilitación de las vías en la localidad de Engativá, Bogotá, a precio global fijo.
En la cláusula tercera del contrato se pactó la forma de pago y en la octava se estableció el término de ejecución en siete meses, contados desde la fecha del acta de iniciación o de la orden que impartiera la Dirección Técnica de Malla Vial del IDU.
2.2.- El contrato fue adicionado en dos ocasiones y prorrogado una vez, hechos que no variaron las forma de pago pactada inicialmente.
2.3.- El demandante asumió de su propio peculio el mantenimiento del personal, los costos directos e indirectos exigidos y cumplió a cabalidad el contrato, pese a que el IDU incumplió con los pagos.
2.4.- El IDU efectuó los siguientes pagos: i) anticipo por valor de $45’045.851, el 15 de febrero de 2000, ii) $64’233.898, el 22 de noviembre de ese mismo año y iii) $21’533.250, el 13 de diciembre siguiente, todos los cuales se hicieron por fuera del término pactado.
2.5.- El contratista presentó las cuentas de cobro mensuales, pero fueron devueltas por el IDU, porque debían ser corregidas, como quiera que solo se podían afectar las reservas presupuestales de los proyectos que estuvieran en ejecución.

2.6.- En reiteradas oportunidades, el contratista manifestó su inconformidad por la devolución de las cuentas de cobro y solicitó que se efectuara el pago según lo acordado en el contrato.
2.7.- El contratista se vio constreñido por el IDU para firmar el otrosí al contrato, por lo que, el 25 de octubre de 2000, le comunicó a la demandada que lo firmaría, pero dejó expresa constancia de que era para obtener liquidez y que continuaría con las reclamaciones efectuadas.
2.8.- A pesar de haberse firmado el otrosí y de que el contratista presentó las cuentas de cobro al IDU, esta entidad mantuvo su incumplimiento en el pago.
3.- Fundamentos de derecho, normas violadas y concepto de la violación.-

Se citaron como fundamentos jurídicos de la demanda los artículos 87, 206 y siguientes del Código Contencioso Administrativo y 90 de la Constitución Política.
Como normas violadas, citó los artículos 3 (numerales 1 y 3 del inciso segundo), 13, 23, 26 (numerales 1 y 4), 27, 28, 41 y 50 de la Ley 80 de 1993, 1602, 1603, 1608, 1614, 1615 y 1617 del Código Civil y 8 y 38 de la ley 153 de 1886.
Indicó que las citadas normas fueron violadas por la entidad demanda, por cuanto incumplió injustificadamente el contrato, al negarse a efectuar el correspondiente pago, cuando el contratista sí cumplió con sus obligaciones.
4.- La actuación procesal.-

Por auto del 19 de febrero de 2002 se admitió la demanda, se ordenó la vinculación del demandado al proceso a través de la notificación personal de la providencia al Director del IDU-, se ordenó la notificación personal al agente del Ministerio Público, se ordenó la fijación del negocio en lista y se reconoció personería al apoderado de la parte actora (fl. 23, c. 1).
El Instituto de Desarrollo Urbano – IDU se opuso a la prosperidad de las pretensiones, consideró que esa entidad pagaba en forma proporcional la prestación del servicio que realmente se hubiera ejecutado, pues de lo contrario se habrían afectado reservas sobre las que no se habían efectuado obras; por ello, se suscribió el otrosí del contrato, en el que se modificó la forma de pago, y se cancelaron las cuentas que se encontraban pendientes.
Agregó que el contratista celebró el contrato y el otrosí de manera libre y espontánea, sin que mediara fuerza, ni dolo por parte de la entidad contratante.
Propuso las siguientes excepciones: i) falta de legitimación en la causa por pasiva, porque el IDU se limitó a administrar los recursos destinados para el desarrollo de ese contrato, pero que el responsable del presupuesto era el Fondo de Desarrollo Local de Engativá, ii) la de pago, ya que el 10% que faltaba por cancelársele al actor se pagó una vez legalizada el acta de liquidación y iii) improcedencia del cobro de la obligación.
Llamó en garantía al Fondo de Desarrollo Local de Engativá por ser el responsable de la partida presupuestal del contrato IDU-UEL-011-626-00-99, llamamiento que fue aceptado por auto del 6 de agosto de 2002.
Por su parte, la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía de Bogotá, como representante del Fondo de Desarrollo Local de Engativá, se opuso al llamamiento en garantía, al considerar que era el IDU la entidad que debía asumir la responsabilidad de sus actos.
5.- Los alegatos de primera instancia.-

La parte demandada reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda. El llamado en garantía nuevamente se opuso al llamamiento e indicó que éste no era procedente, ya que no tenía ningún vínculo contractual con la entidad demandada.
La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio.
6.- La sentencia recurrida.-

Es la proferida el 17 de marzo de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda en la forma indicada al inicio de esta providencia, al considerar que la cláusula del contrato en la que se pactó la forma de pago era clara y que no había lugar a interpretaciones, pues allí se dijo que después del anticipo, que era del 30%, el 60% del valor del contrato se pagaría en siete cuotas mensuales, previa la presentación de las cuentas de cobro, junto con el informe de actividades aprobado por la demandada; a pesar de ello, el IDU devolvió las cuentas de cobro mensuales argumentando que se debía tener en cuenta la reserva presupuestal que se estuviera ejecutando y no efectuó los pagos en la forma indicada, con lo que se incumplió el contrato.
Adicionalmente, encontró probado que el otrosí lo suscribió el contratista con el único fin de obtener liquidez, por lo que solo se podía tener en cuenta como base para las obligaciones diferentes al pago del segundo contado equivalente al 60%.
En consecuencia, encontró acreditado el perjuicio material ocasionado por la mora en el pago de la cuentas de cobro y ordenó pagar “el valor del promedio mensual del incremento del IPC certificado para el año 1999” (fl. 175, c. ppal.).
Indicó que el IDU fue quien suscribió el contrato y, por ende, a él le asistía la obligación de realizar los pagos al contratista, razón por la cual que no prosperó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
Declaró probada parcialmente la excepción pago, por cuanto el valor equivalente al 10% del pago final del contrato se puso a disposición del actor el 11 de septiembre de 2001; sin embargo, frente a esa suma se adeudaba lo correspondiente a intereses por el pago extemporáneo de la deuda.
Negó la pretensión relativa a los sobrecostos, por cuanto no se allegó prueba sobre la causación de los mismos.
7.- El recurso de apelación.-

Inconforme con la anterior decisión y dentro de la oportunidad prevista por el ordenamiento jurídico, las partes interpusieron recurso de apelación.
El Instituto de Desarrollo Urbano indicó que solo se podía pagar el porcentaje de interventoría realmente ejecutado, pues de lo contrario se afectarían las reservas sobre las que no se hubieran realizado obras, según lo disponía el concepto STCOO-6300-893 de la Dirección Técnico Legal. Agregó que el contratista firmó el otrosí libre de presiones y en forma espontánea.
Solicitó que se rechazaran los testimonios recibidos dentro del proceso, porque, en su parecer, fueron manipulados por el apoderado de la contraparte.
La parte actora solicitó que se modificara el monto de la condena, ya que el a quo admitió que el IDU contradijo los términos del contrato, pero solo reconoció lo correspondiente a los intereses moratorios y no el capital insoluto; en consecuencia, se debían reconocer los siguientes valores: i) $27’723.140, por capital, ii) $13’279.408, por ajustes del IPC y iii) $44’442.465, por intereses moratorios.
Agregó que durante la ejecución del contrato se presentaron hechos atribuibles al IDU que produjeron el rompimiento del equilibrio económico contractual, en detrimento del patrimonio del contratista, quien no tenía por qué soportar dicho rompimiento. En cuanto a la forma en la que se debían liquidar estos perjuicios, indicó:
“En consecuencia, la evolución de estos perjuicios se limitará a calcula de pérdida del poder adquisitivo del dinero entre la fecha de presentación de la oferta (diciembre de 1996) y la fecha de entrega del anticipo adicional (diciembre de 1997), para lo cual bastará con deflactar la suma recibida como anticipo adicional hasta la fecha de presentación de la propuesta y la diferencia entre la suma otorgada, como anticipo adicional y ése (sic) valor deflactado dará el monto del perjuicio recibido” (fl. 197, c. ppal.).
8.- Trámite de segunda instancia.-

El recurso se concedió el 21 de abril de 2004, se admitió el 20 de agosto de ese mismo año y, habiéndose dado traslado para alegar, el IDU y la parte actora reiteraron lo expuesto en instancias anteriores. El Ministerio Público guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES
1.- La competencia.-

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 17 de marzo de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto la cuantía del proceso fue estimada razonadamente por el demandante en la suma de $51’330.505. En efecto, para la época de presentación de la demanda1, eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la acción contractual cuya cuantía excediera la suma de $36’950.0002, monto que se encuentra superado, como se puede observar. Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del C.C.A.
2.- Ejercicio oportuno de la acción.-

De conformidad con el artículo 136 (numeral 10, literal c) del Código Contencioso Administrativo, en los contratos sujetos a liquidación, en los que ésta se efectúe de común acuerdo, el término de caducidad (que es de dos años) se cuenta desde la firma del acta, lo que en el sub judice ocurrió el 19 de julio de 2001 (fl. 41, c. 4) y, como la demanda se presentó el 22 de enero de 2002, se concluye que se interpuso dentro del término oportuno.
3.- Valoración probatoria.-

Con las pruebas recaudadas, se encuentran demostrados los siguientes hechos:
3.1. Mediante la resolución 1200 de 1999, el IDU adjudicó a Luis Humberto Jáuregui Espinel el concurso público IDU-CM-UEL-011-99, cuyo objeto era contratar la interventoría para la evaluación y rehabilitación de vías en la localidad de Engativá, en la ciudad de Bogotá (fls. 195 a 198, c. 2), contrato que fue celebrado el 20 de octubre de ese mismo año (fls. 233 a 238, c. 4).
3.2.- En cuanto a la forma de pago del contrato de interventoría, en los términos de referencia se indicó (transcripción literal):
4.3. FORMA DE PAGO
“El valor mensual del contrato será fijo y no será objeto de ajustes ni modificación alguna.

La forma de pago será la siguiente:
“- El treinta por ciento (30%) del valor del contrato, como pago anticipado, con la Orden de Iniciación del contrato impartida por la Dirección Técnica de Malla Vial del IDU.
“- El sesenta por ciento (60%) del valor total, mediante pagos parciales con la entrega del informe periódico de las actividades realizadas y la aprobación del IDU.
“- El diez por ciento (10%) restante, previo recibo a satisfacción de las obras y suscripción de las Actas de Terminación y Liquidación del contrato de Construcción y así completa el cien por ciento (100%) del valor total del contrato” (fl. 140, c. 2).
3.3.- En las cláusulas tercera y cuarta del contrato de interventoría IDU-UEL-011-626-00-99 se pactó el valor del contrato y su forma de pago, así:
CLÁSULA TERCERA- VALOR: El valor total del presente contrato es de CIENTO TREINTA Y CUATRO MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS VEINTE PESOS ($134’646.920.00) MONEDA CORRIENTE, equivalente a quinientos sesenta y nueve (569) salarios mínimos legales mensuales vigentes para 1.999 y discriminados así: la suma de CIENTO DIECISÉIS MILLONES SETENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS TREINTA Y UN PESOS ($116’074.931.00) MONEDA CORRIENTE que corresponde al valor básico de la propuesta y la suma de DIECIOCHO MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y UN MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS ($18’571.989.00) MONEDA CORRIENTE correspondiente al IVA. CLÁSULA CUARTA – FORMA DE PAGO: El IDU pagará al INTERVENTOR la suma establecida en la cláusula anterior de la siguiente manera: 1) Un treinta por ciento (30%) del valor total del contrato a título de pago anticipado, el cual se cancelará una vez se haya perfeccionado y legalizado el contrato. 2) Un sesenta por ciento (60%) del valor total del contrato, en siete (7) pagos mensuales, de igual valor que corresponde al plazo de ejecución del contrato, los cuales se realizará (sic) con la entrega de un informe periódico de las actividades, previamente aprobado por el IDU. 3) El diez por ciento (10%) restante del valor total del contrato, previo recibo a satisfacción y suscripción de las actas de terminación y liquidación. PÁRAGRAFO PRIMERO: Todos los documentos de pago deberán ser avalados por el Coordinador designado por el IDU (…)” (negrillas del original - fl. 234, C. 4).
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