El control político es una atribución que constitucionalmente le ha sido asignada al cuerpo legislativo como tal, y no es consecuencia de un determinado sistema






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Sentencia No. C-198/94

CONTROL POLITICO-Titularidad
El control político es una atribución que constitucionalmente le ha sido asignada al cuerpo legislativo como tal, y no es consecuencia de un determinado sistema de gobierno, como erróneamente lo hace ver el actor, toda vez que resulta igualmente aplicable dentro de un régimen parlamentario, que de uno presidencial o, incluso del convencional o de asamblea.
MOCION DE CENSURA
Originaria del sistema de gobierno parlamentario, el Constituyente de 1991 introdujo la moción de censura en el Estatuto Superior vigente, con el fin de consagrar un mecanismo más efectivo que comprometa la responsabilidad política de los ministros. La moción de censura procede exclusivamente contra los Ministros del Despacho, y no contra ninguna otra autoridad política o administrativa.
CAMARA DE REPRESENTANTES-Solicitud de Informes
La Constitución Política amplió la órbita del Congreso de la República respecto de la facultad para solicitar a determinados funcionarios públicos la presentación de informes relacionados con el desempeño de su gestión. Por ello, el numeral tercero del artículo 135 superior, establece como facultad de cada Cámara, la de solicitar al Gobierno los informes que solicite, salvo que se trate de instrucciones en materia diplomática o de negocios de carácter reservado. En los mismos términos el numeral 5o. del artículo 200 constitucional, señala como deber del Gobierno rendir los informes solicitados por las cámaras.
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Citaciones/COMISIONES PERMANENTES DE CAMARAS-Citaciones
Las plenarias de las Cámaras únicamente pueden requerir la presencia de los ministros del despacho, quienes deben atender las citaciones y participar en los debates directamente o por intermedio de sus viceministros, y las comisiones permanentes pueden solicitar la presencia, además de los ministros, de los funcionarios señalados en el inciso quinto del artículo 208 constitucional y de cualquier otro servidor público vinculado a la rama ejecutiva del poder público. En todo caso, el objeto de las citaciones a los altos funcionarios del Estado no debe extenderse a temas relativos a decisiones que estos deban adoptar y que estén sujetas a procedimientos reglados, esto es, que deban ceñirse a derecho, debido al carácter estrictamente jurídico y no político que tienen estas actuaciones.
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Control presupuestal
Esta atribución obedece a uno de los principales instrumentos de control político por parte del Congreso, el cual, junto con la facultad constitucional otorgada a la Cámara de Representantes de examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le presente el contralor general de la República, le permite evaluar constantemente el comportamiento del ejecutivo en materia de gasto público e inversión social.
ESTADOS DE EXCEPCION/CONGRESO/CONTROL POLITICO
Además del deber del Gobierno de remitir al Congreso de la República un informe detallado en el cual se consignen las causas y las justificaciones de la declaratoria de un determinado estado de excepción, el órgano legislativo goza de plena atribución constitucional para reunirse y juzgar las acciones emprendidas por el ejecutivo durante el curso del estado de guerra exterior, de conmoción interior o de emergencia. En este punto debe la Corte recordar que el numeral 3o. del artículo 241 superior, en concordancia con los artículos 114 y 138 (inciso cuarto), facultan al Congreso para ejercer siempre en todo momento el control político sobre los actos de la administración.
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Función Judicial
El Constituyente de 1991 mantuvo la facultad del Senado y de la Cámara de Representantes de acusar y juzgar, respectivamente, a los más altos funcionarios del Estado. En efecto, los artículos 174, 175 y 178 de la Carta Política facultan al Congreso para ejercer la referida función judicial sobre los actos del presidente de la República -o quien haga sus veces-, de los magistrados de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Superior de la Judicatura y del fiscal general de la nación. Como puede apreciarse, la única modificación que se introdujo en esta materia en la Carta Política en comparación con la Constitución de 1886, fue la de ampliar el radio de acción del Congreso habida cuenta de las nuevas instituciones y de los nuevos servidores públicos que entraron a formar parte del aparato estatal desde 1991.
CONTROL POLITICO SOBRE EL GOBIERNO/AUTORIDAD JUDICIAL-Exclusión del control
La expresión "demás autoridades", hace referencia a los funcionarios enumerados en las normas constitucionales citadas, todos ellos pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público. Por consiguiente quedan excluidos de la posibilidad de ser citados a las Cámaras o a sus comisiones las autoridades judiciales, por cuanto la Constitución es clara al señalar que el control político que ejerce el Congreso es "sobre el gobierno y la administración". Por otra parte, la misma Constitución establece el principio de separación entre las ramas del poder público y prohibe al Congreso y a cada una de sus Cámaras inmiscuirse en asuntos de competencia privativa de otras autoridades; pero, sobre todo, es perentoria al determinar que las decisiones de la Administración de Justicia son independientes. La expresión contenida en el numeral 3o. del artículo 6o. acusado debe interpretarse como una manifestación del control político dentro de un sistema de gobierno presidencial.

Ref.: Expediente D-425
Demanda de Inconstitucionalidad contra el artículo 6o. (parcial) de la Ley 5a. de 1992 "Por la cual se expide el reglamento del Congreso".
Actor: Julián Marulanda Calero
Magistrado Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA
Temas:
*Control político del Congreso sobre el Gobierno

*Función judicial del Congreso

Santafé de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994)

I. ANTECEDENTES
El ciudadano Julián Marulanda Calero, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del literal del artículo 6o. (parcial) de la Ley 5a. de 1992.
Admitida la demanda, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de la disposición demandada es el siguiente:
"LEY 05 DE 1992
"POR LA CUAL SE EXPIDE EL REGLAMENTO DEL CONGRESO; EL SENADO Y LA CAMARA DE REPRESENTANTES
"ARTICULO 6o. Clases de funciones del Congreso. El Congreso de la República cumple:
"...............................................................................................................
"3- Función de Control Político, para requerir y emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades, y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado. La moción de censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad política. (...)"
La parte en subrayas corresponde a lo demandado por el actor.
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que la disposición acusada es violatoria de los artículos 114, 135 numeral 9o., 174, 175 y 178 numeral 3o. de la Constitución Política.
2. Fundamentos de la demanda
Considera el demandante que debido a la forma en que se encuentra redactada la norma acusada, se abre la posibilidad para que el Congreso requiera y emplace a "cualquier funcionario" de la Administración. A su juicio, "la doctrina ha establecido que la figura del control político es propia de los regímenes de gobierno parlamentario, y con ella se busca frenar los abusos del poder que pueda tener la rama ejecutiva". Así, encuentra que si esta figura se instituye en un régimen de gobierno presidencial, es el Gobierno exclusivamente el que se encuentra a él sometido. Según el actor, el artículo 114 de la Carta precisa que el ejercicio del control político se realiza frente a la Administración; "El control político fue establecido como un mecanismo para frenar el excesivo poder del ejecutivo. Así el Parlamento, como ente representativo, bien sea de una clase, de un pueblo o de un gremio, puede establecer por vías legales que un funcionario deje el ejercicio de sus tareas estatales, cuando es causa de malestar social, bien sea por faltas morales o legales, o cuando sus planes de administración traen descontento entre la población al no dar los frutos esperados. Esto nos indica que su ejercicio es expresión de la opinión pública".
Desde el punto de vista del interesado, el legislador omitió señalar las funciones sometidas al control político. Encuentra además que la norma es tan general que da pie para que cualquier persona que esté investida de autoridad pueda ser llamada a responder ante el Congreso "y posteriormente se le someta a su destitución por obra del voto de censura".
Finalmente, considera que la norma acusada pretermite el procedimiento especial establecido en los artículos 174, 175 y 178 numeral 3o. de la Constitución Política para el juzgamiento de los altos funcionarios del Estado.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad legal, el señor Procurador General de la Nación se pronunció sobre la demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la exequibilidad de las normas acusada. El citado funcionario señaló que el poder de control político del Congreso es ejercido a través de las citaciones y debates a los Ministros y a otros altos funcionarios de la administración, la discusión del presupuesto nacional y las comisiones investigadoras. "El marco normativo regulador de este poder en la Carta de 1991, no se halla concentrado en una sola disposición. En efecto, muchas de las modalidades de control aquí enunciadas se encuentran instituidas a lo largo del texto superior que nos rige, ofreciendo un panorama más amplio que el que informaba la Carta de 1886, acomodado a la particular concepción del sistema presidencial imperante". Así, la Carta actual prevé mecanismos de control como la moción de censura, la responsabilidad por causas constitucionales y legales y la solicitud de informes y citaciones, estos dos últimos previstos en la Carta anterior.
Luego de hacer un análisis concreto de cada una de las figuras atrás comentadas, e interpretando sistemáticamente la Carta para determinar los alcances de cada una de ellas, concluye el señor Procurador afirmando que la expresión "autoridades" contenida en la norma acusada debe entenderse como referida a aquellas autoridades que la propia Constitución señala como sometidas a dicho control, tal como lo sostuvo la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia No. 94 de 1o. de agosto de 1991 donde se dijo que "esta interpretación sistemática que encuentra la armonía del ordenamiento positivo, debe preferirse a una meramente gramatical que la quebranta".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Por dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución Política.
2. La materia
2.1. El control político por parte del órgano legislativo.
Dentro de los regímenes democráticos se ha reconocido la necesidad de establecer un control entre los diversos detentadores del poder en un Estado. En efecto, ese control -que se realiza en nombre de la opinión pública- tiene como presupuesto fundamental: el de buscar un equilibrio de poderes, el cual difícilmente se logra debido a las características que rodean los distintos sistemas de gobierno. Sobre los fundamentos constitucionales de ese "control interórganos", el profesor Karl Loewestein manifiesta:
"Controles interórganos operan en las respectivas relaciones que se establecen entre los diversos e independientes detentadores del poder. Como ya fue indicado anteriormente, la diferencia del proceso político en el Estado constitucional y en la autocracia radica en que las diferentes actividades estatales están distribuidas entre varios e independientes detentadores del poder, que están obligados constitucionalmente a cooperar en la formación de la voluntad estatal. Esta dinámica del interjuego e interacción de los diversos detentadores del poder en el proceso político constituye los controles interórganos. Son fundamentalmente de dos clases. Primero: los detentadores del poder estarán de tal manera acoplados constitucionalmente que sólo conjuntamente podrán llevar a cabo determinadas tareas (...). En este caso, los detentadores del poder tendrán que compartir constitucionalmente el ejercicio de la función, con lo cual se controlarán mutuamente. Segundo: el detentador individual del poder está autorizado por la constitución a intervenir discrecionalmente en la actividad de otro detentador del poder, y de esta manera frustrar su actuación (...). En el primer caso, la cooperación de los detentadores del poder es indispensable si el acto estatal tiene que realizarse; en el segundo caso, la intervención del detentador del poder es optativa, pero el efecto es el mismo: el otro detentador del poder queda sometido a un control. Ambas clases funcionan como controles interórganos".1
El control político sobre la rama ejecutiva del poder público se logra por diversos medios: a través de citaciones y debates, nombrando comisiones investigadoras, requiriendo informes al gobierno, empleando la moción de censura, aprobando el presupuesto nacional, etc. Su aplicación depende del régimen político y del sistema de gobierno de cada Estado, pues es diferente el control que se ejerce en un sistema de gobierno presidencial, al que se ejerce en uno parlamentario. En este sistema el control político puede llegar hasta la destitución, de hecho, de un ministro, o aún de todo el gabinete ministerial, ya que una de sus notas características es de que en él opera la llamada moción de censura. Presentada ésta contra un ministro, de ser aprobada por la Cámara de origen popular; el funcionario debe forzosamente presentar la dimisión de su cargo, la cual debe ser aceptada por el jefe del Estado; cuando se dirige contra el jefe de gobierno, de ser aprobada, es todo el gobierno -es decir el gabinete ministerial en pleno, con el primer ministro a la cabeza- el que cesa en sus funciones. En otras palabras, en el sistema parlamentario el control político sobre el gobierno va, por así decirlo, hasta sus últimas consecuencias. En cambio, en el sistema presidencial puro, no existe la figura de la moción de censura ni, por ende, el órgano legislativo puede obligar a renunciar a los ministros; estos son de libre nombramiento y remoción del presidente de la República. Sin embargo, también en este sistema es efectivo el control político aunque sus consencuencias no sean las mismas que se presentan en el sistema parlamentario. Dicho control, en el sistema presidencial, se realiza por diversos medios, principalmente a través de las citaciones y debates a los ministros, de la evaluación de los informes que éstos deben presentar a las Cámaras al comienzo de cada legislatura, del nombramiento de comisiones investigadoras sobre las labores que ellos adelanten, y, en general, a través de la función fiscalizadora que, de modo permanente, corresponde cumplir al Congreso sobre el gobierno.
En relación con las anteriores consideraciones, Paolo Biscaretti di Ruffia explica que el control político sobre el gobierno lo realizan las cámaras con base en dos frentes: la actividad político-administrativa y la actividad financiera. Respecto de la primera, señala que el control se logra por medio de preguntas, que consisten en solicitar aclaraciones formuladas por escrito al Gobierno para saber si un determinado hecho es cierto o si una información es exacta, donde se puede solicitar una respuesta escrita u oral; interpelaciones, que se refieren específicamente a los motivos o fines de la conducta del Gobierno respecto de algún aspecto de su política -se trata de un verdadero debate-; mociones, que se presentan para "obtener una discusión y la consiguiente votación de un preciso 'orden del día' sobre un objeto determinado, destinado a comprometer, respecto del mismo, la actividad posterior del Gobierno", y en las cuales se pueden proferir resoluciones en las que contengan juicios respecto de lo actuado por el gobierno; encuestas parlamentarias, que son investigaciones con el fin de comprobar directamente sucesos o situaciones particulares relacionados con la actividad del Gobierno o de alguno de sus funcionarios; y la figura del ombudsman, encargado por tener como tarea permanente el control e indagación sobre la administración pública a requerimiento de los ciudadanos. En cuanto al control parlamentario de la actividad financiera desarrollada por el Gobierno, Biscaretti señala que éste se logra, principalmente, a través del examen y aprobación anual del presupuesto del Estado (fiscalización de gastos e inversión) y la verificación constante respecto de la misma, con la colaboración de los llamados Tribunales de Cuentas2.
Como se mencionó anteriormente, en el sistema de gobierno presidencial, no se contemplan las instituciones del voto de censura y del voto de confianza. Tampoco dispone el jefe del Estado del poder de disolución del Congreso, facultad que sí esta contemplada dentro del sistema parlamentario, siendo ésta otra de sus características. La responsabilidad política del ejecutivo ante el legislativo se hace valer, como se ha dicho, por medio de citaciones y debates a los ministros, o a través de las investigaciones efectuadas por las correspondientes comisiones parlamentarias, sin que el Congreso pueda decretar la destitución de algún miembro del gobierno, salvo en el caso de que sea admitida una acusación de carácter penal de conformidad con los eventos que contemplen la Constitución y la ley. Con todo, la intensidad de los debates o la gravedad de las acusaciones que se hagan, respecto del desempeño de la labor de un determinado funcionario, pueden desembocar en su renuncia. No sobra agregar que en el sistema de gobierno en mención, el Congreso no puede remover de su cargo al presidente, toda vez que éste ha sido elegido por un período fijo mediante el voto popular.
El sistema de gobierno colombiano tal como quedó en la Constitución de 1991, puede calificarse de sui generis, pues como bien es sabido, se introdujo en él la figura de la moción de censura (Art. 135 Nums. 8o y 9o), que es, como se ha dicho, una de las notas que distingue al sistema parlamentario. Sobre estas diferencias explica Lowestein:
"El factor decisivo para diferenciar el gobierno presidencial tanto del gobierno de asamblea como del gobierno parlamentario radica en la recíproca independencia del presidente y del Congreso. En el lenguaje del parlamentarismo esto quiere decir que no existe una responsabilidad política que se pudiera hacer efectiva a través del voto de censura o por negarse el Parlamento a apoyar un proyecto legislativo considerado de gran importancia. Indiferentemente de la opinión que le merezca el presidente -y en ciertos casos puede ser muy poco favorable-, el Congreso no podrá destituirle de su cargo. Esto solamente podrá ocurrir a través del electorado que, tras el transcurso de los cuatro años de duración de su cargo, podrá negarse a elegirle de nuevo, caso de que vuelva a presentarse".3
Las anteriores consideraciones demuestran que el control político que se ejerce dentro de un sistema de gobierno parlamentario, mediante el voto de censura, el voto de confianza y la facultad de disolver el parlamento, resulta más eficaz. Asimismo, el control político en el sistema de gobierno presidencial encuentra alguna resistencia dentro de la teoría constitucional por no lograrse un verdadero equilibrio de poderes. Con todo, debe anotarse que la facultad del órgano legislativo de vigilar políticamente algunas actuaciones del gobierno, encuentra fundamento en los poderes que los sistemas democráticos liberales le han conferido al parlamento o al Congreso para que ejerza un real contrapeso al órgano ejecutivo del poder público. En otras palabras, el control político es una atribución que constitucionalmente le ha sido asignada al cuerpo legislativo como tal, y no es consecuencia de un determinado sistema de gobierno, como erróneamente lo hace ver el actor, toda vez que resulta igualmente aplicable dentro de un régimen parlamentario, que de uno presidencial o, incluso del convencional o de asamblea.
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