Usos del suelo competencia. Reglamentación / uso de las vias competencia. Reglamentación / alcalde competencia. Uso del suelo / concejo municipal competencia. Uso del suelo / control de transito autoridad competente / funcion reguladora de transito autoridad competente






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PEATONALIZACION - Actuación urbanística / POT - Actuaciones urbanísticas / ACTUACIONES URBANISTICAS - Alcalde. Competencia / ALCALDE - Actuación urbanística. Competencia
La diferencia radica en que, para la Sala, el POT no previó la posibilidad de peatonalizar las vías del centro de la ciudad que, efectivamente, fueron intervenidas, lo cual, a mi entender, no es cierto, y en que, luego, al haberse expedido los decretos del alcalde, se instituyeron actuaciones urbanísticas que no garantizaron el derecho a la participación en la formulación de las mismas. Este entendimiento resulta, a mi modo de ver, incorrecto. Más aún, así sea en gracia de discusión, debe recordarse que el parágrafo del artículo 8 de la ley 388, también autoriza al Alcalde para establecer actuaciones urbanísticas, de modo que no todas ellas están contenidas en el POT, como lo exige la Sala. Cuando se presenta este caso, se sobreentiende que no se puede someter la expedición de los actos del Alcalde al mismo trámite que exige la ley para el POT, pues no lo establece de ese modo. Simplemente así lo configuró el legislador. Estimo, por ende, que se yerra al concluir, como lo hace la providencia de la cual me aparto, que el Concejo Municipal es el órgano que debe establecer, en cada caso, qué vías de una ciudad se peatonalizarán, pues tal conclusión no se ajusta a lo previsto en la ley 388, según la cual esas decisiones, a nivel de políticas y programas, las debe adoptar el concejo, pero es al alcalde a quien compete desarrollarlas, tal como se ha analizado.
ACCION POPULAR - Actuación urbanística. Espacio público / ESPACIO PUBLICO - Actuación urbanística. Competencia del alcalde / ALCALDE - Actuación urbanística. Espacio público / ACTUACION URBANISTICA - Espacio público. Alcalde
De este modo, la acción popular se debió negar, porque no existe violación o amenaza a los derechos colectivos al uso del espacio público y a la defensa de los bienes de uso público, ni al derecho a la participación democrática, puesto que, como ha quedado demostrado, el concejo distrital autorizó los programas o proyectos de peatonalización del Centro Histórico de la ciudad, con lo cual se satisface la exigencia normativa a este respecto; fuerza es concluir que las normas sobre competencias se observaron adecuadamente. De lo anterior resulta que, en este caso, el alcalde de Cartagena no hizo nada distinto de desarrollar los programas aprobados por el concejo, en lo que atañe al aspecto urbanístico de la ciudad. Esto, sin perjuicio de que los Alcaldes puedan adoptar actuaciones urbanísticas, por derecho propio, según lo previsto en el parágrafo del artículo 8 de la ley 388. La decisión que adoptó la mayoría de la Sala significa, nada menos, que los alcaldes no pueden tomar decisiones sobre el manejo de sus vías y andenes -piénsese en la peatonalización de una sola calle-, porque un asunto tal le correspondería definirlo al concejo, lo cual, en abstracto, resulta equivocado, y crea una rigidez jurídico-administrativa que no tiene sustento en la ley y dificulta, enormemente, la acción administrativa.
ACTO ADMINISTRATIVO - Acción popular / ACCION POPULAR - Acto administrativo / JUEZ POPULAR - Facultades. Abstención de la ejecución. Anulación de acto administrativo
Para la Sala, procede la acción popular cuando quiera que un acto administrativo viole o amenace los derechos colectivos. Sin embargo, esa posibilidad no atribuye al juez contencioso administrativo la potestad de anular los actos, por cuanto esa facultad no está prevista en el artículo 34 de la ley 472. En este sentido, el juez sólo puede impartir “ordenes” de hacer o de no hacer, categoría dentro de la cual cabe ordenar la abstención de la ejecución de los actos administrativos, pero no la de anularos. A esta conclusión se llega, por la aplicación del principio de legalidad, que rige los poderes del juez, y por la presunción de legalidad propia del acto administrativo. Finalmente, dijo la Sala, “La decisión que se enuncia no es óbice para que el juez natural de la legalidad del acto administrativo, pueda decretar la suspensión provisional de sus efectos como quiera que, se insiste, la decisión que en esta providencia se adopta no está fundada en la ilegalidad de los actos administrativos, sino en la vulneración que estos acarrean al derecho colectivo al uso de los bienes de uso público.”
PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Acción popular / JUEZ POPULAR - Principio de legalidad / ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL - Acción popular. Poderes del juez
Concluye la providencia que no es posible que el juez contencioso administrativo, en tanto juez de la acción popular, declare la nulidad de los actos administrativos porque la ley 472 no lo autoriza, en ninguno de sus artículos -especialmente el 34- para que adopte ese tipo de decisiones o medidas protectoras, cuando el acto, además de ilegal, vulnera los derechos colectivos. Estas reflexiones, fundadas en una técnica histórica de interpretación de la ley, constituyen, a mi juicio, una concepción absolutamente exegética que no consulta ni la finalidad de las acciones populares, ni el contenido y trascendencia de los derechos o intereses colectivos, y ni siquiera el ordenamiento jurídico colombiano como “sistema”, en el cual, sin duda, existen las autorizaciones que echa de menos la providencia. Un análisis menos exegético y aislado de la ley 472 permite entender que su artículo 34 sí contempla la posibilidad de anular un acto administrativo, siempre que, siendo ilegal, además viole o amenace violar los derechos colectivos, pues en él no se establece un catálogo taxativo de medidas que deba adoptar el juez para proteger esta clase de derechos, sino que se trata de una serie de nociones, cargadas semánticamente de conceptos jurídicos indeterminados, que permiten encontrar, dentro de ellas, muchas posibilidades de acción para el juez. Para la Sala, ordenar la “anulación” de un acto administrativo no es una “orden de hacer”, ni de “no hacer”, ni se trata de la “exigencia de la realización de una conducta”, y por eso la anulación no cabe en ese catálogo de posibles ordenes que puede impartir el juez de la acción popular.
ACCION POPULAR - Agotamiento de vía gubernativa. Acto administrativo / AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA - Acción popular. Acto administrativo
A los argumentos expuestos, se puede agregar que el art. 10 de la ley permite controlarlos y declarar su nulidad. Por algo dice esta norma que no se requiere agotar previamente la vía gubernativa para intentar la acción popular. Para desentrañar el contenido de esta norma, hay que preguntarse en qué casos se requiere el agotamiento de la vía gubernativa como presupuesto para el ejercicio de la acción, y la respuesta se encuentra en el art. 135 del C.C.A. que, como se dijo, por mandato del art. 44 de la ley 472 es la norma de integración, en el cual se dice que “la demanda para que se declare la nulidad de un acto particular... debe agotar previamente la vía gubernativa...” . Nótese como, la vía gubernativa se exige cuando se pide la nulidad del acto, en los casos previstos en ese mismo artículo. De modo que, si la ley 472 está relevando al actor del cumplimiento de dicho requisito, es conclusión obligada que tal cosa se predica para los eventos en que, en ejercicio de la acción popular, se pida la nulidad del acto para suprimir la amenaza o la vulneración del derecho colectivo o para restituirlo. La consecuencia que deduce la Sala del art. 10 queda carente de fundamento, pues dice, sin justificar nada al respecto, que como él admite que se enjuicien los actos administrativos, mediante la acción popular, entonces no se pueden anular, porque el art. 135 del CCA exige el agotamiento previo de la vía gubernativa. Esas dos ideas no se corresponden, pues el hecho de que no se tenga que agotar la vía gubernativa, no significa que no se puedan anular los actos, siendo estos ilegales y cuando, además, estos violan o amenazan los derechos colectivos. Por el contrario, la deducción lógica debe ser esta: el artículo 10 prevé la posibilidad de que los actos administrativos violen los derechos colectivos y, por eso mismo, autoriza que sean controlados en ejercicio de la acción popular, para lo cual no es requisito agotar la vía gubernativa, de donde se sigue que, al ser sometidos al análisis de su contenido y efectos, sea posible anularlos, si es el caso, para proteger los mentados derechos.
ACCION POPULAR - Suspensión provisional de acto administrativo / SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO - Acción popular / ACCION POPULAR - Autonomía
Como consecuencia de la postura asumida por la Sala, la providencia dejó en una especie de “zona gris” el acto acusado, porque ordenó su suspensión provisional, pero no condicionó la permanencia de esta medida a la realización de alguna gestión o a la toma de alguna decisión. En qué lugar del derecho quedó el Decreto del Alcalde de Cartagena?. Recordando las preguntas que formulé en mi salvamento de voto a la sentencia que tampoco admite la posibilidad de anular los contratos estatales cuando afectan derechos colectivos- ¿Se debe suponer que esta medida queda supeditada a los resultados de una eventual acción de nulidad simple que se instaure? ¿Significa que si, finalmente, no se interpone la acción de nulidad, el acto administrativo recobrará sus efectos finalizando la suspensión ordenada? ¿Si el decreto no puede llegar a recobrar la validez o no se declara su nulidad, porqué se le llama suspensión provisional? ¿si no se declara la nulidad del acto, en una acción de nulidad simple que se interponga, significa que dejó de amenazar los derechos colectivos? ¿o se trata, más bien, de una “suspensión definitiva” del acto administrativo? ¿qué clase de suspensión es esa? ¿Cuando el juez de la acción popular decida, en el futuro, “suspender” los actos administrativos, porque los encuentra afectados de nulidad y amenazantes de un derecho colectivo, cuál debe ser la conducta de las entidades estatales? ¿cuál la de los ciudadanos?. La sola posibilidad de que la sentencia de una acción de nulidad simple llegue a contradecir lo establecido en este proceso, hace pensar en la inutilidad de adelantar un proceso en acción popular, si sus conclusiones no producirán efectos definitivos, como debe ser, cada vez que se despliega el ejercicio de la función judicial. Resultaría inaudito que en la acción de nulidad se adoptara una conclusión diferente de la que se ha llegado aquí -¿podrá acaso el juez de la nulidad separase de esta decisión?-. Finalmente, si la acción popular es autónoma, y protege los derechos colectivos, ¿por qué no es posible anular los actos administrativos ilegales que los violan, so pretexto de que esta decisión sólo se puede adoptar en otra acción contenciosa, cuyo juez, además, es el mismo? La decisión de la Sala termina atentando contra la autonomía de las acciones populares y las subordina a las demás. Si esta acción es principal, dicha característica debe reflejarse, incluso, en los poderes que tiene el juez cuando asume el control y la protección de un derecho colectivo violado o amenazado por un acto administrativo. Nota de Relatoría: Ver Sentencia de octubre 5 de 2005. Rad. AP-01588. Actor: Procuraduría General de la Nación. Demandado: Amadeo Tamayo Morón


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