Usos del suelo competencia. Reglamentación / uso de las vias competencia. Reglamentación / alcalde competencia. Uso del suelo / concejo municipal competencia. Uso del suelo / control de transito autoridad competente / funcion reguladora de transito autoridad competente






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SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA DRA. MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ




ACCION POPULAR - Anulación de actos administrativos / ANULACION DE ACTO ADMINISTRATIVO - Acción popular / ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL - Suspensión provisional. Acción popular

No comparto las consideraciones del fallo para negar la procedibilidad de anulación de actos administrativos en un proceso de acción popular por lo siguiente: El artículo 2º de la ley 472 dispone, en el segundo inciso, que “Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. Y según el artículo 9 ibídem las acciones populares proceden “contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”. Son acción, entre otros, los ACTOS ADMINISTRATIVOS que se presumen legales y veraces; y, por tanto, para poder concluir su infracción al ordenamiento jurídico por quebranto o amenaza de derechos colectivos o de otros es necesario que conculquen las disposiciones superiores a las que se someten. En el caso, la parte motiva de la sentencia se detiene juiciosamente a estudiar la legalidad de los mencionados decretos del Alcalde de Cartagena, tanto respecto de los derechos colectivos de participación ciudadana y del espacio público como en materia de la competencia del Alcalde enfrentada a la del Concejo, en puntos de reserva para Acuerdos. Y además concluye la vulneración y la amenaza por parte de esos actos administrativos a los derechos colectivos indicados y a la cláusula de reserva de los Acuerdos. Y sin decirlo, y evidenciando la ilegalidad de los decretos con compromiso a esos derechos colectivos, concluye que éstos deben protegerse, pero le ordena al Alcalde “abstenerse de ejecutar, seis meses después de la fecha en que se notifique esta sentencia, el decreto 0023 de enero 16 de 2003”, decisión que no comparto, como enuncié antes. No es jurídico que una conducta que vulneró y amenaza derechos e intereses colectivos, la justicia la siga tolerando en su aplicación por seis meses después de la ejecutoria de la sentencia que ordenó la protección de esos mismos derechos; no es jurídico, que frente a una conducta, comprobada por el juez, vulneradora desde el pasado y amenazadora hacia el futuro del ordenamiento jurídico superior en derechos colectivos, la decisión judicial sea la de ordenarle a la administración “abstenerse de ejecutar”, sin una decisión previa que enerve su legalidad, porque sin ésta el acto administrativo se sigue presumiendo legal y entonces ¿cómo afirmar la vulneración de derechos o intereses que se regulan en normas superiores, y sólo disponer su cesación futura?. Por ello, a contrario de lo dicho en el fallo, estimo y con base en la jurisprudencia de la Sección Tercera antes de este cambio -y a ella me remito - , que la anulación de actos administrativos en acciones populares sí es posible, y con fuente jurídica en la ley 472 de 1998, cuando señala que las acciones populares se ejercen para “restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

CONSEJO DE ESTADO


SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO
Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de dos mil cinco (2005)

Radicación número: 13001-23-31-000-2002-00135-01(AP)
Actor: PERSONERIA DISTRITAL DE CARTAGENA DE INDIAS
Demandado: DISTRITO TURISTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA DE INDIAS


Parcialmente salvé el voto a la sentencia que precede.
I. La Sala decidió lo siguiente:


  • Revocó la sentencia de primera instancia que fue desfavorable a las súplicas de la demanda y, en su lugar, dispuso:

  • Conceder la protección del derecho del goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.

  • Ordenar al demandado abstenerse de ejecutar, seis meses después de la fecha en que se notifique esta sentencia, el decreto 0023 de enero 16 de 2003.

  • Conceder un incentivo de 50 salarios mínimos legales al actor popular .... y

  • Remitir copia de la providencia a la Defensoría del pueblo, para que se incluya en el Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo.


II. Y salvé voto parcialmente porque no comparto la decisión resaltada antes con negrillas, esto es “ordenar al demandado abstenerse de ejecutar, seis meses después de la fecha en que se notifique esta sentencia, el decreto 0023 de enero 16 de 2003”. Considero que debió disponerse la RESTITUCIÓN DE LAS COSAS A SU ESTADO ANTERIOR, declarando la nulidad de los decretos del alcalde de Cartagena porque en el proceso se estableció tanto la conducta vulneradora, hacia el pasado, como amenazadora, hacia el futuro, del ordenamiento jurídico de los derechos colectivos y de otros (incompetencia material). A no otra conclusión conduce la parte motiva del fallo:

A. En primer lugar, estudió y concluyó la existencia de la conducta vulneradora y amenazadora al ordenamiento jurídico por parte del alcalde de Cartagena, a través de decretos administrativos que implementaron los corredores culturales. La sentencia cuestionó directamente la legalidad de tales decretos al señalar que no se constituyen en ejecución del objetivo seis del plan de desarrollo “Prosperidad para todos 2001 - 2003”, que se proponía establecer un sistema de movilidad peatonal con los llamados “corredores culturales”; y en el que se describían como metas la adecuación de las vías y andenes del centro histórico y se señalaba como indicador del logro “Andenes del centro histórico adecuados”. Y reprochó la legalidad de los mismos decretos cuando también analizó y concluyó que fueron dictados por el Alcalde con invocación de funciones de policía administrativa de tránsito pero invadiendo la competencia del Concejo, en materias de cierre absoluto del acceso vehicular en algunas calles de la ciudad amurallada y variando el uso del suelo diseñado para el tránsito de vehículos automotores; sostuvo que tales decretos desconocen el artículo 119 de la ley 769 de 2002, porque el Alcalde como autoridad de tránsito no podía modificar el uso de suelo; que sus órdenes continuas de cierre temporales de la vía, vistas en conjunto y sin solución de continuidad, desdicen de la TEMPORALIDAD de la medida y, por contera, invaden y se arrogan, sin poderlo hacer, competencias que están RESERVADAS a ACUERDO, para el Concejo, de conformidad con lo previsto en el numeral 7 del artículo 313 de la Carta Política y en el artículo 6º de la ley 9 de 1989, entre otros. Y agregó que “Está acreditado entonces que las medias (sic) se tomaron en desarrollo de las atribuciones de tránsito asignadas por la ley, de donde se evidencia la carencia absoluta de competencia por parte del Alcalde para reglamentar el uso del suelo del centro histórico de Cartagena, quien so pretexto de expedir normas de tránsito (decreto 1.344 de 1970) modificó sustancialmente el uso de suelos de las zonas objeto de dicha reglamentación”.

B. En segundo lugar, estudió y concluyó la vulneración a los derechos colectivos: de participación ciudadana, cuando aludió al numeral 4 del artículo 24 de la ley 388 de 1997 y a su vez al decreto 879 de 1998, artículo 4º, que establece que la ciudadanía y sus organizaciones deben participar en el proceso de formulación y ejecución del ordenamiento territorial, y por ello las administraciones municipales, distritales y metropolitanas fomentarán la concertación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos; y al derecho colectivo del goce del espacio público cuando refirió, entre otras muchas consideraciones, a que “El Alcalde no estaba pues facultado ni constitucional ni legalmente para modificar el POT, perjudicando de paso a un amplio sector de la población, que en ningún momento fue consultada para tomar una medida de esa magnitud. Al hacerlo la autoridad quebrantó el derecho colectivo al uso del espacio público al presentarse una desviación o abuso de sus atribuciones como autoridad de tránsito, que implica una invasión inconsulta de las atribuciones del concejo como autoridad regulatoria de uso de suelos”.
C. Por otro aspecto, no comparto las consideraciones del fallo para negar la procedibilidad de anulación de actos administrativos en un proceso de acción popular por lo siguiente:

. El artículo 2º de la ley 472 dispone, en el segundo inciso, que “Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

.Y según el artículo 9 ibídem las acciones populares proceden “contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”.
. Son acción, entre otros, los ACTOS ADMINISTRATIVOS que se presumen legales y veraces; y, por tanto, para poder concluir su infracción al ordenamiento jurídico por quebranto o amenaza de derechos colectivos o de otros es necesario que conculquen las disposiciones superiores a las que se someten.
.En el caso, la parte motiva de la sentencia se detiene juiciosamente a estudiar la legalidad de los mencionados decretos del Alcalde de Cartagena, tanto respecto de los derechos colectivos de participación ciudadana y del espacio público como en materia de la competencia del Alcalde enfrentada a la del Concejo, en puntos de reserva para Acuerdos. Y además concluye la vulneración y la amenaza por parte de esos actos administrativos a los derechos colectivos indicados y a la cláusula de reserva de los Acuerdos. Y sin decirlo, y evidenciando la ilegalidad de los decretos con compromiso a esos derechos colectivos, concluye que éstos deben protegerse, pero le ordena al Alcalde “abstenerse de ejecutar, seis meses después de la fecha en que se notifique esta sentencia, el decreto 0023 de enero 16 de 2003”, decisión que no comparto, como enuncié antes. No es jurídico que una conducta que vulneró y amenaza derechos e intereses colectivos, la justicia la siga tolerando en su aplicación por seis meses después de la ejecutoria de la sentencia que ordenó la protección de esos mismos derechos; no es jurídico, que frente a una conducta, comprobada por el juez, vulneradora desde el pasado y amenazadora hacia el futuro del ordenamiento jurídico superior en derechos colectivos, la decisión judicial sea la de ordenarle a la administración “abstenerse de ejecutar”, sin una decisión previa que enerve su legalidad, porque sin ésta el acto administrativo se sigue presumiendo legal y entonces ¿cómo afirmar la vulneración de derechos o intereses que se regulan en normas superiores, y sólo disponer su cesación futura?.
Por ello, a contrario de lo dicho en el fallo, estimo y con base en la jurisprudencia de la Sección Tercera antes de este cambio -y a ella me remito - , que la anulación de actos administrativos en acciones populares sí es posible, y con fuente jurídica en la ley 472 de 1998, cuando señala que las acciones populares se ejercen para “restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
INCISO 2º DEL ARTÍCULO 2º: “Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

Considero por último: De una parte, que la decisión tercera de la sentencia no debió ser la de restarle eficacia futura a los actos del Alcalde frente a la amenaza futura de los mismos, sino la de anularlos, para la protección verdadera de los derechos colectivos que le fueron vulnerados a la comunidad. Y, de otra parte, que la decisión tercera de la sentencia al disponer la cesación futura, pero sólo después de que transcurran seis meses a partir de su ejecutoria, lo único que hace es precaver hacia el futuro la protección a esos derechos colectivos, pasando por alto que la ley 472 de 1998 autoriza la protección de los derechos colectivos no sólo por conducta que “amenacen violar”, es decir hacia el futuro, sino también por las conductas que “hayan violado”, esto es hacia el pasado. En efecto:
ARTÍCULO 9º. PROCEDENCIA DE LAS ACCIONES POPULARES. Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, QUE HAYAN VIOLADO O AMENACEN VIOLAR los derechos e intereses colectivos”.

En los anteriores términos, consigno, en breve, los motivos que me llevaron a que parcialmente salvara el voto a la sentencia que precede.
Fecha, ut supra


MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ

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