Usos del suelo competencia. Reglamentación / uso de las vias competencia. Reglamentación / alcalde competencia. Uso del suelo / concejo municipal competencia. Uso del suelo / control de transito autoridad competente / funcion reguladora de transito autoridad competente






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de proteger las riquezas culturales de la Nación (Artículo 8 CP), del deber estatal de promover y fomentar el acceso a la cultura (art. 70 C.P.), del deber de fomento y estímulo a la cultura (art. 71 C.P.) y protección especial del patrimonio cultural de la Nación (art. 72 C.P.); en desarrollo de estos preceptos constitucionales se expidió la ley 397 de 1997, por la cual se dictaron normas para la protección del patrimonio cultural de la nación.
En lo que respecta a Cartagena de Indias si bien es cierto que la ley 768 de 200261, por la cual se adopta el régimen político, administrativo y fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, se ocupa de señalar que sus órganos y autoridades gozan de facultades especiales diferentes a las contempladas dentro del régimen ordinario aplicable a los demás municipios del país (art. 2º) y que sus disposiciones especiales prevalecen sobre las de carácter general que integran el régimen ordinario de los municipios, no es menos cierto que la misma norma enseña que en aquellos eventos no regulados por las normas especiales, se sujetarán a las disposiciones previstas para los municipios (art. 2º).
De otra parte, el artículo 6º claramente señala que los concejos distritales ejercerán las atribuciones que la Constitución y la leyes atribuyen a los concejos municipales, y adicionalmente ejercerán las siguientes atribuciones especiales: “(…) 2º Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales, el espacio público y el medio ambiente.”. Al paso que dentro de las atribuciones del alcalde mayor se establece en el numeral segundo del artículo 9º: “presentar proyectos de acuerdo sobre los planes o programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, con énfasis en aquellos que sean de especial interés para el distrito, en las áreas del turismo, la industria, la actividad portuaria, el transporte multimodal, las telecomunicaciones y la educación.” Y si bien el artículo 39 de la misma ley asigna a las “autoridades distritales” la atribución de definir políticas, adoptar medidas y asignar recursos para la preservación, recuperación, protección, defensa y aprovechamiento en beneficio colectivo, de los bienes, monumentos, acontecimientos y demás elementos que integran el patrimonio arquitectónico, artístico o cultural de los distritos, así como de los que forman parte del patrimonio cultural de la Nación, para los propósitos señalados, la administración distrital procederá en coordinación con los órganos y autoridades regionales y nacionales con competencia en la materia.
El artículo 17 del Decreto 1504 de 1998 faculta, a su vez, a los municipios y distritos para crear de acuerdo con su organización legal entidades responsables de la administración, desarrollo, mantenimiento y apoyo financiero del espacio público, con el objeto de que cumplan, entre otras, las siguientes funciones: Articulación entre las distintas entidades cuya gestión involucra directa o indirectamente la planeación, diseño, construcción, mantenimiento, conservación, restitución, financiación y regulación del espacio público; elaboración y coordinación del sistema general de espacio público como parte del plan de ordenamiento territorial y definición de escalas y criterios de intervención en el espacio público. Se busca, pues, un uso racional del suelo pero cuya definición está precedida de la participación de todos los actores involucrados, en tanto la misma permite la concurrencia de todos los agentes involucrados en ordena a propiciar un mejor reparto de cargas y beneficios que se derivan de la operación urbanística.
De esta suerte no se advierte en el abanico de atribuciones asignadas al Alcalde distrital una que de modo especial configure un régimen singular que le permita so pretexto de regular el tránsito peatonal y vehicular, entrar a adoptar disposiciones propias de la reglamentación de los usos del suelo, propias del POT.
3.4 Núcleo esencial del espacio público en los planes de ordenamiento territorial:
La Constitución y la ley no sólo han prefigurado una defensa sui generis para el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público mediante la reserva de acuerdo, sino que también media una suerte de NÚCLEO ESENCIAL intangible por parte del regulador administrativo, que se traduce en la imposibilidad para los concejos de restringir la esencia misma del derecho al punto de hacerlo desaparecer. Puede citarse, a guisa de ejemplo, el artículo 6º del decreto 1504 de 1998, que establece una especial protección a personas cuya capacidad de orientación se encuentre disminuida (ley 361 de 1997 y Decreto 1660 de 2003):
Artículo 6º. El espacio público debe planearse, diseñarse, construirse y adecuarse de tal manera que facilite la accesibilidad a las personas con movilidad reducida, sea ésta temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentre disminuida por la edad, analfabetismo, limitación o enfermedad, de conformidad con las normas establecidas en la Ley 361 de 199762 y aquellas que la reglamenten.
Asimismo, también conviene mencionar el artículo 15 eiusdem, al tenor del cual en la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial la estimación del déficit cualitativo y cuantitativo será la base para definir las áreas de intervención con políticas, programas y proyectos para la generación preservación, conservación, mejoramiento y mantenimiento de los elementos del espacio público.
Del mismo modo, de conformidad con los artículos 5º y 6º de la Ley 388 de 1997, en consonancia con el artículo 2º del Decreto 879 de 1998, el ordenamiento del territorio municipal o distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planeación física concertadas y coherentes, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas para disponer de instrumentos eficaces de orientación del desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y de regulación de la utilización, ocupación y transformación de su espacio físico. En cuanto a su contenido dichas normas señalan que el ordenamiento territorial debe ser acorde con las estrategias de desarrollo económico del municipio y distrito y armónico con el medio ambiente y sus tradiciones históricas y culturales. Igualmente, el ordenamiento del territorio tiene por objeto dar a la planeación económica y social su dimensión territorial, racionalizar la intervención sobre el territorio y propiciar su desarrollo y aprovechamiento sostenible (artículo 2º del Decreto 879 de 1998). También, el ordenamiento del territorio tendrá en consideración las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; las condiciones de diversidad étnica y cultural; así como la utilización óptima de los recursos naturales, económicos y humanos para el logro de una mejor calidad de vida. (artículo 2º del Decreto 879 de 1998).
Por otra parte, la ley previó las Unidades de Actuación Urbanística (art. 39 de la ley 388 y art. 18 del Decreto 1507 de 1998), con el objeto de facilitar el reparto equitativo de las cargas (las cesiones para parques y zonas verdes, vías vehiculares y peatonales, la dotación de equipamientos comunitarios y ejecución de redes de servicio público de beneficio local) y los beneficios (aprovechamientos derivados del proyecto urbanístico), y así evitar en lo posible predios con muchas afectaciones o cargas urbanísticas63 (como lo sería la peatonalización de todo un sector de la ciudad). Principio de la distribución equitativa de cargas y beneficios, previsto en el artículo 2º de la ley 388, como uno de los principios determinantes del ordenamiento del territorio, como expresión legal de la cláusula general de igualdad (art. 13 Superior) y como manifestación de la solidaridad (art. 1 C.P.), en un marco de toma de decisiones democráticas.
En definitiva, la especial protección constitucional del espacio público abierto en el artículo 82 de la Carta responde al imperativo de preservar espacios urbanos abiertos al uso de la colectividad, como escenarios a disposición de todos, en orden a satisfacer las necesidades comunes derivadas de la vida en la ciudad, a mejorar la calidad de vida de los asociados en su conjunto, a conciliar los ámbitos sociales en un lugar común y permitir la confluencia de todos en un lugar común de interacción, la protección de ese espacio común para que pueda ser disfrutado por todos al configurarse en lugar de encuentro de la comunidad: fundamentos sobre los que se estructura la cláusula Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.), sobre la base de la prevalencia del interés general (arts. 58 C.P. y 3º de la ley 388) en tanto su destino está dirigido a la colectividad. Como función administrativa (art. 3 de la ley 489) está subordinada al principio de legalidad que implica más que el ejercicio de una competencia, el despliegue de un deber público de prioritaria atención (art. 6 Constitucional).
Regulación que, por lo demás, debe tener en cuenta también otros derechos colectivos, en especial el de libre competencia (ordinal i) art. 4º ley 472) y los derechos de los consumidores y usuarios (ordinal n) art. 4º ley 472), como expresiones de nuestro modelo económico constitucional (arts. 333 y 334 C.P.) fundado en la garantía de la libertad de competencia económica, en el marco de una economía de mercado.


    1. Especial protección del espacio público en sede popular


De cuanto antecede se concluye, sin mayor dificultad, que la Constitución ha querido dar una protección especialísima al derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, connotación especial que aparece en primer lugar al refrendar el principio fundamental consagrado en su artículo 1º referente al carácter prevalerte del interés general, prevalencia ratificada por el legislador64:
Artículo 82 C.P. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.

Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común. (se subraya)
A estos efectos la Constitución instituyó las acciones populares como instituto para la defensa de esa modalidad de derecho colectivo,65 aspecto sobre el cual ya se había ocupado el Código Civil66 y la ley 9ª de 198967 antes de la expedición de la Carta de 1991.
4. Lo probado en el proceso:
Se encuentra acreditado en el proceso:
4.1. Que mediante el decreto 1166 de 2001 expedido por el Alcalde Mayor de Cartagena de Indias, se definieron los corredores peatonales y la zona de influencia en el centro histórico del Distrito Turístico de Cartagena, durante la temporada de navidad, esto es, del 21 de diciembre de 2001 al 21 de enero de 2002; además se establecieron multas para los infractores de esta medida y no se autorizó el tránsito de vehículos.
“ARTICULO PRIMERO: Señálese como corredores para uso peatonal y zona de influencia en el Centro Histórico, desde el 21 de diciembre de 2001 hasta el 21 de enero de 2002, los siguientes:

CORREDORES:

“Corredor Cultural Plazas fundacionales: Se inicia en el cruce de la Plazuela Santa Teresa con carrera 2, continúa por la calle San Juan de Dios, Plaza de San Pedro Claver, Plaza de la Aduana, Plazuela Adolfo Pareja, Plaza de los Coches, Plaza de la Paz, Plazuela del Banco Unión hasta empalmar con la avenida Escallón, de allí continúa hasta llegar a la intersección con la calle del Tablón.

“Corredor Cultural Plaza de Bolívar: Se inicia en la Plaza de los Coches, continúa en la calle Porto Carrero, calle Román, Plaza de la Proclamación, Parque de Bolívar, calle de la Inquisición y calle Baloco hasta llegar a la intersección con carrera segunda (Ver Plano).

“Corredor Cultural de Santo Domingo: Se inicia en el cruce de la Plaza de Santa Teresa con calle Ricaurte, continúa hacia las calles de Santa Teresa, Santo Domingo Chiquito y de la Factoría, hasta llegar a la intersección con la carrera segunda o anillo perimetral interior (Ver plano).

“Corredor Cultural de la Merced: Se inicia en el cruce de la Plaza de San Pedro Claver, continúa hacia las calles de San Pedro Claver, Santos de Piedra, De la Iglesia, de Don Sancho, hasta llegar a la intersección con la Plazuela de la Merced (Ver Plano).

ZONAS DE INFLUENCIA:

“a) Inicia en la Cra. 2º hasta la Cra 5º sobre las calles Gastelblondo, Mantilla y Estrella.

“b) Inicia en la Cra. 2º hasta la Cra 5º sobre el callejón de los Estribos, calles Santo Domingo y calle de Ayos.

“c) Inicia en la Cra. 2º hasta la Plaza de la Aduana, sobre las calles: Vicaria de Santa Teresa, de las Damas y callejón de la Amargura.

“d) Inicia en la Plaza de la Aduana, calle de Nuestra Señora del Río, calle Cochera del Gobernador hasta el empalme con la Calle Román.

“e) Inicia en la Plaza de la Aduana, Calle del Candilejo, Calle Vélez Daníes, hasta el empalme de éstas con Calle Román y Landrinal respectivamente.”
La destinación como corredor peatonal de unas vías se traducía en la prohibición casi total de la circulación por ellas, de automóviles comoquiera que la veda se estableció dentro de los siguientes horarios: “ARTICULO SEGUNDO: Establézcase el siguiente horario para los corredores peatonales y zonas de influencia, señalados en el artículo anterior: de 7 de la mañana a 1 de la mañana. Se permitió el descargue de mercancías en las horas de la madrugada, cuando en el parágrafo del mismo artículo se dispuso: “PARÁGRAFO: Establézcase como horario de descargue de mercancía de 2 de la mañana a 6 de la mañana.” Igualmente fueron establecidas multas para los infractores de la prohibición así:
“ARTICULO CUARTO: Sanciónase con las siguientes multas a los infractores de estas disposiciones:

PARA CONDUCTORES DE VEHÍCULOS NO AUTOMOTORES: Transitar por andenes y demás lugares destinados al tránsito de peatones. Multa de dos (2) salarios mínimos diarios legales vigentes. (Art. 176 num. 4to. Decreto 1344 de 1970).-

PARA MOTOCICLISTAS: Transitar por las aceras o lugares destinados a los peatones y donde la autoridad lo prohíba. Multa de cinco (5) salarios mínimos diarios legales vigentes (Art. 156 num. 4to. Decreto 1344 de 1970).-

PARA CONDUCTORES DE VEHÍCULOS AUTOMOTORES EN GENERAL: Transitar en zonas y en horas prohibidas. Multa de cinco (5) salarios mínimos diarios legales vigentes (Art. 178 num. 4to. Decreto 1344 de 1970).-
En cuanto a la circulación de los coches turísticos, se permitió en el siguiente horario: “ARTICULO QUINTO: Permítase el ingreso de coches turísticos a los corredores peatonales y zonas de influencia, en los siguientes horarios: De 3 de la tarde a 5 de la tarde y de 8 de la noche a 7 de la mañana.”
Como fundamento de esta decisión se esgrimió que de conformidad con el Código Nacional de Tránsito (Decreto 1344 de 1970), se faculta a las organismos de tránsito dentro de su respectiva jurisdicción, para expedir normas y tomar las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos; para determinar las zonas de parqueo prohibido y las zonas y horarios de cargue y descargue de mercancías, y que ante la necesidad de garantizar el funcionamiento normal del tránsito peatonal del centro amurallado de la ciudad se hacía necesaria tal decisión, con el fin de brindar condiciones de seguridad y disfrute colectivo de todos los ciudadanos (fls. 36 a 41, c.1).
4.2. Que mediante el decreto 0035 del 21 de enero de 2002, expedido por la misma autoridad municipal y con fundamento en la misma norma y en las mismas consideraciones, se prorrogó hasta el 8 de abril de 2002, la vigencia de los corredores peatonales, se aumentó el horario de la restricción vehicular, se modificó el horario de cargue y descargue y se determinaron dos puntos exclusivos para el acceso de los vehículos autorizados en este mismo decreto en su artículo séptimo, tales como aquellos de servicios especiales de turismo, de empresas de servicios públicos, de seguridad, funerarios y de valores (fls. 42 a 51, c. 1).
Sobre la ampliación en el tiempo de la medida, se dispuso:
“ARTICULO PRIMERO: Prorrógase hasta el día 8 de abril de 2002, la vigencia del Decreto 1166 de Diciembre 19 de 2001, en el sentido de mantener los siguientes corredores peatonales y zonas de influencia del Centro Histórico, libres de la circulación de vehículos automotores (…)”
El horario de la restricción se amplió así:

“ARTICULO SEGUNDO: Adóptese los siguiente horarios en los corredores y zonas de influencia:

  • Entre las 7:00 A.M. y 4:00 A.M., del día siguientes (sic), el uso de los corredores será exclusivamente peatonal.

  • Entre las 7:00 A.M. y 11:00 A.M, se permitirá el cargue y descargue de mercancías, menajes domésticos y otros insumos, para el sector comercial y residencial, actividad esta que no deberá exceder del término de una hora, 30 minutos, siempre dentro del horario inicialmente señalado, y que se realizará en vehículos cuyo peso no supere las 3.5 toneladas. De igual forma estos vehículos deberán encontrarse radicados en Cartagena.

Igualmente fueron determinados unos puntos de entrada y de salida, para los vehículos motorizados, y el tiempo máximo de permanencia así:

“PARÁGRAFO: Se determinan como puntos exclusivos de entrada y salida., para los vehículos autorizados, los siguientes:

“Entrada: Calle San Juan de Dios

“Salida: Calle de la Merced”

“El tiempo máximo de permanencia de los vehículos autorizados dentro de los corredores peatonales, será de 1 hora, controlados con relojes en los puntos de entrada y salida. Exceptuándose de ese término los vehículos que ingresan para ser ubicados en parqueaderos internos.”

En esta oportunidad se ordenó a las autoridades distritales y de policía, encargarse del control de los espacios públicos, e impedir su invasión por vendedores ambulantes. En el artículo 3º se estableció:
“ARTÍCULO TERCERO: Corresponde a la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias, hacer cumplir este Decreto, dando aplicación a las disposiciones del Código Nacional de Tránsito. Las autoridades Distritales conjuntamente con la Policía Nacional se encargarán del control de los espacios públicos e impedirán su invasión por parte de los vendedores ambulantes o estacionarios y del comercio formal.”
Asimismo se consagró el otorgamiento de salvoconductos para el ingreso y permanencia, en los corredores peatonales, de los residentes en el área. Dispuso al respecto el artículo 4º:
“El Departamento Administrativo de Tránsito y Trasporte expedirá a los propietarios o poseedores de vehículos, residentes en el área de los corredores peatonales, el salvoconducto para el ingreso y permanencia en estos, de conformidad con los términos, efectos y alcances establecidos en el presente decreto, y sin perjuicio en lo dispuesto en las normas de tránsito.”
Se reiteró la imposición de multas a los infractores de la prohibición y se permitió el ingreso de los coches turísticos en los horarios y dentro de los parámetros que establecieran la Corporación de Turismo, la Gerencia de Espacio Público y Movilidad y el Datt (arts. 5º y 6º).
En el artículo 7º se permitió el ingreso sin restricciones de los siguientes vehículos:


  • Servicio especial de turismo a los corredores, durante los días de arribo de buques, previa presentación del cronograma de llegadas y recorridos dentro de los corredores peatonales.

  • Vehículos de empresas de servicios públicos como aseo, agua, luz y teléfono.

  • De seguridad: Policía, Datt, CTI y bomberos.

  • Especiales: Funerarios, de operativos distritales, de valores etc.


4.3. Que mediante el decreto 0241 de 2002, expedido por la misma autoridad municipal, se adoptaron los corredores peatonales y zonas de influencia de los decretos anteriores y las medidas necesarias para la implementación del sistema de movilidad peatonal, desde el 9 de abril de 2002 hasta el 15 de junio de 2002. Esta decisión se acogió con fundamento en el Código Nacional de Tránsito y en el objetivo 6 del Acuerdo 014 del 9 de mayo de 2001, mediante el cual se aprobó el Plan de Desarrollo Distrital en el que se estableció el denominado Sistema de Movilidad Peatonal, de frente a la necesidad de mantener las medidas que ayuden a dignificar el título otorgado por la UNESCO a la ciudad de Cartagena como Patrimonio Histórico de la Humanidad y de obtener el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, teniendo en cuenta que más del 90% de la población no posee vehículo particular.
Este decreto dejó como corredor vehicular, en horario de 7 a.m. a 4 p.m., una de las zonas de influencia; se aumentó el horario de carga y descarga de menajes y mercancías, pero el ingreso de cada vehículo para cargar o descargar no puede ser superior a una hora; se fijaron puntos exclusivos para entrada y salida, se autorizaron salvoconductos para el ingreso de los vehículos de propiedad de los residentes del sector y se continuó con la autorización de ingreso de vehículos especiales (fls. 52 a 58, c. 1 y 329 a 335 c.3, copia auténtica).
También se previó que las autoridades Distritales y de Policía se encargaran del control de los espacios públicos e impidieran su invasión por parte de los vendedores ambulantes o estacionarios y del comercio formal
4.4. Que a través de acuerdo 014 de 2001 el Concejo aprobó el Plan de Desarrollo, el cual, como objetivo No. 6, denominado “Cartagena Para Todos”, planteó la construcción de un sistema de movilidad, equipamientos colectivos y espacios públicos que permitiera a los ciudadanos disfrutar de un paisaje urbano a escala humana, con identidad y en armonía con el medio ambiente (fls. 166 y ss., c.2).
Para el cumplimiento de este objetivo, se estableció como proyecto estratégico el denominado “Movilidad Urbana y Espacio Público” (Estrategia No.1), que pretendía implementar un sistema de transporte público colectivo, definido por rutas estructurantes y alimentadoras que articularan los sectores de la ciudad y los espacios de movilidad urbana. Se dirigía a la recuperación del espacio público en la ciudad que apuntaba
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