Universidad Católica de Chile Curso de Derecho Administrativo Facultad de Derecho Profesor Eduardo Soto Kloss 2000






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Universidad Católica de Chile Curso de Derecho Administrativo

Facultad de Derecho Profesor Eduardo Soto Kloss 2000




La organización administrativa del Estado en Chile

1. Si se analiza la Constitución se podrá advertir que la organización administrativa del Estado aparece de manera extremadamente difusa sin que exista a su respecto un esquema vertebrador ni un párrafo o título que la contenga de modo ordenado y coherente.
Lo dicho no debe extrañar si se estudia el punto en una perspectiva histórica, porque muchas de las disposiciones que al tema se refieren tienen su origen en distintas épocas, normas que se han ido adicionando en el tiempo y que, como piezas muy diferentes de un mosaico, hay que recomponer a fin de darles unidad y cierta necesaria coherencia 1.
a) La primera disposición en el texto constitucional vigente que concierne a la organización administrativa del Estado es su artículo 3,, frase segunda, que dispone: “Su administración será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley”; este texto viene del art. 107 de la Constitución Política de 1925 en su base, pero específicamente de la Constitución Política de 1980, modificado por la Ley de Reforma Constitucional Nº 19.097, de 1991.
Traducido esto en términos técnicos, se expresa que la Administración del Estado será personificada (“descentralizada”) en razón de la función y en razón del territorio (v. gr. regional, o comunal) y también, cuando así lo disponga la ley, se “desconcentrarán” las atribuciones, igualmente en razón de la función o el territorio 2.
b) La segunda norma constitucional en importancia viene a ser su artículo 24, el cual encabezando el capítulo IV (gobierno), y el párrafo 1 del l (Presidente de la Repblica), expresa que “El gobierno y la administración del Estado corresponde al Presidente de la República, quien es el jefe de Estado” (inc. 1). Esto es, ella determina que a tal magistrado supremo, se le encarga la “administración” del Estado.
Ello vendrá a ser complementado por el artículo 33 al establecer que “Los Ministros de Estado son los colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la República en el gobierno y administración del Estado” (inc. 1) 3.
c) Las bases generales de la Administración del Estado serán reenviadas por la propia Constitución a una ley orgánica constitucional (art. 38 inc. 1º), la cual habrá de precisar su “organización básica” (Idem) 4.
d) Será el capítulo XIII de la Constitución (arts. 99 a 111) el que se referirá a lo que su título denomina “gobierno y administración interior del Estado”, en donde se estatuirá el gobierno regional (a cargo de un intendente, art. 100), la administración regional (a cargo del llamado “gobierno regional”, art. 104), el gobierno y administración provincial (a cargo de un gobernador, arts. 105-106), y la administración comunal (arts. 107-111) 5.
e) Ya en cuanto a la “morfología” de entes u organismos que configuran o integran esa organización administrativa estatal, la Constitución carece de una sistemática técnicamente concebida, y sólo enuncia tipos de organismos que la realidad ha ido deparando en el tiempo, sin que en 1980 se haya ordenado el punto, puesto que asume en términos generales la misma terminología que se había introducido en la Constitución Política de 1925 en su reforma de 1943 (Ley 7.727/art. 45 inc. 3) 6.
Es así que en la Carta Fundamental aparecen como entes u organismos administrativos, los fiscales, los semifiscales, las empresas del Estado o en las que el fisco tenga intervención por aportes de capital, y las municipalidades (art. 55 inc. 1); a ello habría que agregar los gobiernos regionales (art. 100), la terminología de “servicios públicos” para todo aquello, y que precisa el art. 62 inc. 4 N 2, a lo cual se adiciona la especie de organismos (servicios públicos) “autónomos” (que también reitera el Nº 4 de dicho inc. 4).
Respecto a las “empresas del Estado” habría que hacer mención del art.19, que tanto en su Nº 24 inc. 10º como en su Nº 21 inc. 2º, se refieren a ellas; el primero de ellos se refiere a que “el Estado o sus empresas” podrán ejecutar directamente la exploración, explotación o beneficio de yacimientos que contengan sustancias no concesibles, y el segundo a la posibilidad que “el Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si una ley de quórum calificado los autoriza”.
Haciendo una síntesis en un esquema claro respecto de lo que la Constitución prescribe respecto de la organización administrativa del Estado, podría decirse que:
a) La administración del Estado está atribuida al Presidente de la República (art.24), el cual la ejerce con la colaboración inmediata y directa de los Ministros de Estado (art. 33, a cargo de Ministerios, cuya organización y número corresponde a la ley precisar).
b) En el “nivel territorial”, esa “administración” está a cargo en las regiones de un Intendente y de un Consejo Regional, en que ambos configuran el llamado “gobierno regional”, ente personificado (arts.100-104); en las provincias dicha administración se atribuye al “gobernador” (arts.105-106), y al nivel comunal ella se encarga a las “municipalidades” (arts.107-111); y
c) En el plano de las distintas entidades u organizaciones o servicios públicos que “funcionalmente” desarrollan la actividad administrativa del Estado, es decir satisfacer necesidades públicas, ellos son: o servicios fiscales, o semifiscales, o autónomos, o municipales, o empresas del Estado (sean del Estado o de sus organismos), o empresas en que el Estado o sus organismos, o el fisco, interviene o participa con aportes de capital (arts. 45 y 62 inc. 4º Ns. 2 y 4).
2. Si se desciende en la jerarquía normativa a aquella ley orgánica constitucional a la que la Constitución remite la organización básica de la Administración Pública (como dispone el art.38 inc.17), es posible encontrar tanto una enumeración de los organismos que integran la Administración del Estado como, asimismo, una sistematización más coherente con una determinada perspectiva.
En el primer aspecto, es el artículo 1º de la ley 18.575 el que se encarga de señalar que la Administración del Estado está constituida -bajo el Presidente de la República, que es quien tiene a su cargo la administración del Estado- por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones, y los órganos y servicios públicos creados para realizar esa función administrativa, organismos entre los cuales se enumera a la Contraloría General de la República, el Banco Central 8, las Fuerzas Armadas, y de Orden y Seguridad Pública, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley (inc.2) 9.
En el segundo aspecto, la ley 18.575 ha asumido, en su Título II, y específicamente en sus arts. 26 y 27, una perspectiva que, iniciada jurisprudencialmente por Contraloría sobre todo en la década de los años 1955-65 10, fuera recogida por la Constitución de 1925, en su reforma de enero de 1970 (ley 17.284), en su art.45 inc. 2º, pero que no pasara al constituyente de 1980. En efecto, sobre la base de la relación jurídico-organizativa entre el Presidente de la República y los organismos o entidades que conforman la Administración del Estado, se distingue entre servicios públicos “centralizados” y “descentralizados”, según dependan jerárquicamente, o con vínculo de supervigilancia (jerarquía atenuada) de aquél, es decir, según están dotados de personificación (como éstos últimos) o no (como los primeros).
Conforme a esta perspectiva, la Administración del Estado está configurada (a) por servicios públicos no personificados, como los denominados “fiscales” (“centralizados”), los cuales actúan bajo la personalidad jurídica del Fisco, y (b) por servicios públicos personificados, que comprenden una variada gama de entidades con personalidad jurídica -y por ende autonomía (normativa, y de gestión tanto administrativa como financiera)- tales como los gobiernos regionales, las municipalidades, las instituciones 11, y las empresas del Estado creadas por ley.
Se encarga, también, esta ley 18.575 de precisar que el Estado puede participar y tener representación en entidades que no formen parte de su Administración “sólo en virtud de una ley que lo autorice, la que deberá ser de quórum calificado si esas entidades desarrollan actividades empresariales” (art.6 inc.1), agregándose que tales entidades "no podrán, en caso alguno, ejercer potestades públicas" (inc.2). Lo dicho va en relación con lo dispuesto por el art. 19 N 21 inc.2 de la Constitución, el cual inserto en el derecho fundamental que toda persona tiene de desarrollar cualquiera actividad económica lícita, prescribe que “el Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si una ley de quórum calificado los autoriza rigiéndose dichas actividades por las mismas normas aplicables a los privados” 12.
3. Concurre, también, en la materia el artículo 16 de la ley Nº 10.336, orgánica constitucional de la Contraloría General de la Repblica, el cual, respecto de las entidades u organismos sobre los cuales ejerce ella sus potestades de fiscalización, hace una enumeración que es necesario tener en cuenta 13.
Dice esta disposición que se encuentran sometidos a la fiscalización de la Contraloría “los servicios, instituciones fiscales, semifiscales, organismos autónomos, empresas del Estado y, en general, todos los servicios públicos creados por ley” (inc.1 frase 1a.).14
Y agrega en su inc. 2 que “También quedarán sujetas a la fiscalización de la Contraloría General las empresas, sociedades o entidades públicas o privadas en que el Estado o sus empresas, sociedades o instituciones centralizadas o descentralizadas tengan aportes de capital mayoritario o en igual proporción, o, en las mismas condiciones, representación o, participación...”.
4. Aun cuando la Constitución no adopta una perspectiva propiamente de técnica jurídica en el planteamiento del tema de la “organización administrativa del Estado”, es posible realizar un enfoque desde esta visión, diciendo que el Estado es una persona jurídica 15, compuesto por distintas personas jurídicas públicas estatales, regidas por el derecho público.
En efecto, dichas personas son:
* el “Fisco”, bajo el cual actúan los órganos legislativos (Congreso Nacional: Cámara de Diputados y Senado 16), los órganos jurisdiccionales (tribunales de justicia 17), los órganos contralores (Contraloría General de la República, Contralorías Regionales 18) y, precisamente para nuestro efecto, los órganos administrativos centralizados/fiscales 19.
* las “Municipalidades”, personas jurídicas públicas estatales, de típica función administrativa, con participación ciudadana en su gestión al punto que su configuración organizativa está basada en un órgano unipersonal “Alcalde” (elegido por votación popular) y en un órgano colegiado “el Concejo Municipal” (igualmente elegidos sus miembros por votación popular) 20.
* las “Instituciones”, conjunto abigarrado de servicios públicos personificados, que configuran parte de la llamada Administración Descentralizada, y que hemos reducido a una tipología según sus distintas denominaciones, ya antes enunciada (véase nota 11 precedente);

* las “Empresas del Estado”, término genérico que comprende entidades dedicadas a una actividad empresarial, sea de tipo industrial o comercial, u otro, actividades de servicio público con mayor o menor intensidad, y configuradas organizativamente no al modo burocrático 21 sino a la manera empresarial privada (Directorio/gerente general, etc.), pero bajo un régimen de derecho público, y en cuya actividad/funcionamiento se rigen por las mismas normas que los privados (art.19 Nº 21 inc.2 de la Constitución) 22.
* los “Gobiernos Regionales”, personas jurídicas de derecho público, encargados por la Constitución (art. 100 inc. 2º) de la administración superior de cada región, constituidos por el intendente y un consejo regional (presidido por aquél), y cuya finalidad es el desarrollo social, cultural y económico de la región 23.
Baste con lo dicho hasta aquí para dar una visión general acerca de lo que la Constitución y las leyes disponen sobre la Administración del Estado en su vertiente organizativa 24.

1 Prescindimos en lo que sigue de toda crítica a los textos normativos, centrándonos exclusivamente en la descripción del sistema constitucional en el punto.

2 Sobre la noción de “desconcentración” reenviamos a nuestro La desconcentración en el derecho administrativo chileno, en Revista de Derecho Público Nº 51/52 (1992) 103-125.

3 El citado art. 24 viene de la Constitución de Cádiz, de 1812 art.170, y referido al rey; lo retomará la Constitución Política de 1833 (art. 59) y pasará intacto a la de 1925 (art.60), siendo retocado sólo en 1980.

4 Dicha ley es la 18.575 (05.12.1986), que ha sufrido numerosas modificaciones (especialmente referidas a la carrera funcionaria, que no a lo concerniente a la referida organización).El art. 38 citado se origina en 1980.

5 Esta tripartición de niveles territoriales de administración viene de la reforma llamada "regionalización del país", llevada a cabo por el gobierno del Presidente Pinochet, a partir de los DL 573 y 575, de 1974, luego vertida en la Constitución Política de 1980; sufrirá reformas en 1991 por la Ley de Reforma Constitucional Nº 19.097 citada.

 Dejando de lado una terminología omnicomprensiva genérica que había introducido para ordenar el tema el constituyente de la reforma de 1970 (Ley 17.284, de 23 de enero 1970).

7 El epígrafe que titula el párrafo (3) del capítulo IV, expresa "Bases Generales de la Administración del Estado", y a continuación al inicio del art. 38 (única disposición del citado párrafo) se habla de "organización básica de la Administración Pública". Para despejar el uso promiscuo que hace el constituyente de ambos términos, al igual que "la Administración" (v. gr. arts. 38 cit. incisos 1 y 2, art. 62 inc. 4 N 4, 87 inc. 1, 103 incs.1 y 2, 104 inc. 1), el Tribunal Constitucional dirimió la confusión estableciendo la "sinonimia" de los términos, al conocer de la constitucionalidad del proyecto de ley orgánica constitucional, que luego sería la Nº 18.575 (vase sentencia de 02.10.1986, rol 39, en Fallos del Tribunal Constitucional 1985-1992. Edit. Jurídica de Chile. Stgo. 1993, pp. 21-26, considerandos 4 al 7, p. 224).

8 Que en virtud de la ley 18.840 (art.90) - orgánica constitucional del referido Banco- ha sido expresamente excluida de la aplicación de la ley 18.575.

9 Se habla de "órganos" para referirse a aquellos que la Constitución establece que una ley orgánica constitucional regulará su organización y funcionamiento y que el inc. 2 de este art. 1 enumera.

10 Véanse, entre otros, dictámenes 55.741/1957, 50.433/1960, 65.241/1961, y 65.338/1963.

11 Denomino "instituciones" a esa gran cantidad de servicios públicos personificados que no siendo ni municipalidades ni empresas del Estado, desarrollan la función administrativa del Estado, bajo una muy variada denominación tales como: Centrales (Central de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud), Comisiones (Nacional de Energía, Chilena de Energía Nuclear), Consejos (Superior de Educación, Nacional de Televisión), Corporaciones (de Asistencia Judicial, de Fomento de la Producción), Direcciones (del Trabajo, General del Crédito Prendario), Fiscalías (Nacional Económica, Nacional de Quiebras), Fondos (Nacional de Salud, Nacional de Discapacidad, de Solidaridad e Inversión Social), Institutos (Nacional de Estadísticas, de Normalización Previsional), Juntas (de Jardines Infantiles), Servicios (de Registro Civil e Identificación, de Salud, de Impuestos Internos), Servicios Nacionales (de Turismo, de Aduanas), Superintendencias (de Fondos de Previsión, de Bancos e Instituciones Financieras, de Seguridad Social), servicios todos que quedan englobados en el término "entidades autónomas", de que habla el art. 62 inc. 4, Ns. 2 y 3, respectivamente, de la Constitución. Hemos imaginado esta denominación genérica a fin de unificar siquiera terminológicamente a todos ellos que, en general (salvo las Universidades) son propiamente “servicios públicos” (estatales).

12 La frase segunda de este inc. 2 agrega que "En tal caso, esas actividades estarn sometidas a la legislación común aplicable a los particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deber ser, asimismo, de quórum calificado"; sobre ello puede verse mi La actividad económica en la Constitución (la primacía de la persona humana), en Ius Publicum 2 (1999) 119-128.

13 Recuérdese que la Contraloría -conforme a la Constitución (art.87)- ejerce el control de la legalidad de los actos de la Administración, idea que reitera el art.1 de su ley orgánica cit.

14 Salvo que una ley (del mismo rango/LOC) disponga lo contrario, como v. gr. respecto de la Empresa de Televisión Nacional de Chile, la ley 19.132 (08.04.1992) arts. 33 y 34.

15 Qué duda cabe, si ya aparece ello afirmado por el propio Código Civil/1855, art. 547 inc. 2º y la propia Constitución (1980) lo reconoce expresamente al hablar de “órganos” (arts. 6º y 7º, 19 Nº 21 inc. 2º, 38 inc. 2º, etc.), y órganos tienen sólo las personas, en este caso una persona jurídica.

16 No debe parecer extraña esta afirmación puesto que si dichos órganos producen daño, a quien se demanda es al Fisco y no al Congreso, Cámara o Senado; e igualmente por el daño que producen los órganos judiciales se ha de demandar al Fisco (véase un ejemplo en el art.19 N 7 letra i) de la Constitución); de igual modo respecto de los rganos contralores. O si se ha de demandarlos por cobro de pesos u otra cualquiera obligación no cumplida, se demanda al Fisco; los bienes que utilizan son fiscales y sus fondos son igualmente fiscales. No debe olvidarse que ni el Congreso Nacional, ni la Contraloría General, ni los Tribunales de Justicia, ni el Tribunal Constitucional, poseen personalidad jurídica; carecen todos ellos de personificación.

17 Vase nota 16 precedente.

18 Vase nota 16 precedente.

19 Como v.gr. Presidencia de la República, Ministerios, Gobernaciones, Secretarías Regionales Ministeriales, Intendencias, Servicios Dependientes (esto es todos aquellos que no son personificados); véase Apuntes sobre Órganos fiscales.

20 Arts. 107 a 111 de la Constitución, y Ley 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades; véase Apuntes sobre Municipalidades (esquema de estudio).

21 Como, por ejemplo, lo describe la ley 18.575 en sus artículos 28 a 30.

22 Habría que agregar, para ser exhaustivos, a los "fondos" -no confundir con los que hemos incluido entre las "Instituciones"-, patrimonios públicos de afectación, sean o no personificados; los hay muchísimos que carecen de personalidad jurídica; no existe an un estudio en Chile sobre el tema, pero ello escapa a cuanto estamos analizando.

23 Su ley orgánica constitucional es la ley 19.175 (11.11.1992); su texto refundido es el DFL (I) Nº 291, de 20.03.1993; para su mejor comprensión véase esquema de estudio en Apéndice de estos Apuntes.

24 Para una visión más pormenorizada del tema en la evolución histórica 1833-1973, pudiera ser de interés ver G. Reyes-E. Soto Kloss, Régimen jurídico de la Administración del Estado. Edit. Jurídica de Chile. Stgo. 1980, el estudio nuestro en pp. 7-47; para la sinonimia de "Administración Pública" y "Administración del Estado", véase M. Daniel, La organización administrativa del Estado (2a. ed.). Edit. Jurídica de Chile. Stgo. 1985, especialmente pp. 23 y 58-66;para cada una de las personas jurídicas administrativas véanse mis Apuntes de clases respectivos, en este mismo capítulo.

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