Resumen El presente artículo se propone emprender un examen sobre el concepto de sostenibilidad fiscal introducido por el Acto legislativo 3 de 2011.






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títuloResumen El presente artículo se propone emprender un examen sobre el concepto de sostenibilidad fiscal introducido por el Acto legislativo 3 de 2011.
fecha de publicación28.07.2015
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La contradicción de la política fiscal

Andrés Felipe Castro Baquero

acandrescb@gmail.com

Resumen


El presente artículo se propone emprender un examen sobre el concepto de sostenibilidad fiscal introducido por el Acto legislativo 3 de 2011. Con el objetivo de analizar sus alcances dentro de las finanzas públicas. También se propone establecer el alcance real de haberle dado a este concepto un rango constitucional dentro del orden económico nacional. Por ende se emprenderá una revisión del grado de subordinación entre este principio y los demás del estado social de derecho.

Palabras Clave: política fiscal, sostenibilidad fiscal, regla fiscal, clausulas ESDD.

Abstract:


The following text, pretends to explore the principle of the fiscal sustainability introduced by the legislative act 3 of 2011. The aim is to analyse the principle reaches within the public finances. Also the purpose is to define the real impact of this new constitutional principle on the economic clauses of the nation. Therefore, here we try to establish the grade of subordination between fiscal sustainability and the Social clauses of the Constitution.

Key Words: fiscal policy, fiscal sustainability, fiscal rule, social clauses.

Introducción


En los últimos seis años hemos asistido a un evento de grandes proporciones, la crisis económica desatada en Estados Unidos llegó a Europa poniendo nuevamente sobre la mesa un tema de gran envergadura, la quiebra de los Estados. ¿A qué se debe este fenómeno que se ha convertido en la mayor preocupación de los gobiernos? En primer lugar a una política de gasto público elevado que obliga a incurrir en un constante déficit fiscal. Gobiernos como el griego han convertido su deuda en una obligación impagable. Más grave aún, aquellos que pagan las consecuencias son las nuevas generaciones que ven recortes en los beneficios sociales antes provistos por el Estado.

Teniendo esto en mente muchos Estados han optado por desarrollar parámetros no sólo para evitar el crecimiento desmesurado de sus deudas, sino también, para implementar un uso responsable y equilibrado de los dineros público para lograr una garantía del bienestar de sus habitantes. Este es el objetivo de la regla fiscal.

Colombia no se ha quedado atrás y mediante una serie de medidas que se pueden rastrear desde el año 1997 ha establecido mecanismos para salir del déficit fiscal en el que se encuentra y así evitar el crecimiento de su deuda. Para efectos de este texto se limitará el estudio a la última normatividad aprobada en el país dentro de la que se encuentra el acto legislativo No3 de 2011 y sus desarrollos: la ley 1695 de 2013 y la ley 1473 de 2011, los cuales se explicarán a continuación.

Esta normatividad centra en hacer que el gasto público nacional sea un gasto responsable que actúe como un estabilizador del ciclo económico para evitar graves depresiones o el recalentamiento de la economía (Ministerio de Hacienda y Crédito Público). La experiencia internacional como lo es el caso chileno ha demostrado que una aplicación responsable de las finanzas hace progresivo el bienestar de la población y la atracción de capitales financieros que promuevan el desarrollo. Sin embargo, aquí debemos señalar que la constitución nacional le otorga el mandato al Estado de intervenir y direccionar la economía. La sostenibilidad implica el recorte de ciertos gastos del Estado lo que de entrada limitaría su poder de gran interventor y regulador. De aquí surge la pregunta para el caso colombiano ¿es la sostenibilidad fiscal un medio para el desconocimiento de las obligaciones sociales del estado? El presente artículo se propone examinar desde la óptica colombiana que implicaciones trae para el bienestar de los ciudadanos unas finanzas aparentemente sostenibles. Para esto se dividirá en tres partes y se explicará en que consiste la regla fiscal, principal instrumento de la sostenibilidad fiscal, además se hará una breve caracterización de la estructura de gastos del estado colombiano.

La regla y Colombia


Antes de iniciar es menester reseñar el debate que se ha llevado a cabo en cuanto a los modelos Estatales. En primer lugar se encuentra el modelo del Estado liberal propuesto por Adam Smith que propone el llamado “Estado Gendarme” en donde la misión del Estado al interior de la economía es simplemente la de un espectador garantista de las condiciones de mercado. Enmarcado en esta teoría el Estado asumirá tres funciones únicamente; garantizar la defensa nacional, proteger la propiedad privada y finalmente proveer un sistema de justicia que haga exigible la protección de los derechos de propiedad esta posición ha sido recogida por los economistas neoliberales quienes hoy sostienen este enfoque.

En contraposición al modelo anterior se encuentra el modelo Keynesiano, donde se muestra que el Estado debe ser un actor fundamental en la economía. Se resalta la importancia de este en dos sentidos, la primera como uno de los proveedores de empleos en la economía y segundo se propone que éste tenga el deber de direccionar y planear la economía interviniendo en los mercados por medio del gasto público, para garantizar el bienestar social. Sobre estas dos posiciones versará el debate que se desarrollará a continuación tomando a la regla fiscal como una propuesta del modelo neoliberal, y la constitución nacional como una postura Keynesiana.

Entrando en materia de la regla fiscal, permítaseme acudir a una analogía presentada por Andrés Felipe Arias1 refiriéndose al funcionamiento fiscal de un Estado. Pártase del presupuesto que el Estado funciona como una familia. En este sentido los ingresos del mismo se verán representados por el salario que reciben las personas que trabajan dentro del hogar. Este dinero, se gasta en la adquisición de bienes y servicios necesarios para el sostenimiento familiar y así se garantiza el bienestar. Ahora, supóngase que los ingresos no son suficientes para el sostenimiento del hogar. En este caso la familia se verá obligada a tomar un crédito que le permite cubrir sus gastos. Sin embargo una familia no podrá acceder a crédito de manera constante. Las deudas se acumularían y se harían impagables. Bajo esta situación la familia vería desmejorado su bienestar de manera abrupta (Arias, 2011).

Suponiendo esta lógica se ha implantado la regla fiscal en Colombia, se parte del supuesto de que el Estado no podrá endeudarse de manera eterna y se busca una manera para que logre controlar su gasto y ajustarlos a los ingresos que obtiene. De no lograrlo, el Estado quebraría. Hecho que implica un detrimento severo en el bienestar de la población colombiana.

Artículo 5 regla fiscal. El gasto estructural no podrá superar el ingreso estructural, en un monto que exceda la meta anual de balance estructural establecido. (Congreso de la República de Colombia, 2011)

Para comprender mejor este fragmento es necesario ampliar el concepto “estructural”. Según la ley, este hace referencia al total2 ajustado por el efecto del ciclo económico. Esto quiere decir que se descartarán los efectos generados por una crisis económica o por el contrario ingresos derivados de bonanzas y específicamente para el caso colombiano los altos precios de los recursos mineros. Entonces la norma aquí habla del Balance del Estado en cuanto a su operación en el largo plazo teniendo en cuenta tanto los gastos de funcionamiento como aquellos derivados de la prestación de los servicios a los habitantes. La norma fija entonces el límite de 1% de déficit estructural para el 2022 y ajustes graduales desde la entrada en vigencia de la norma y dicha fecha. Para el 2014 se fijó en 2,3%, para 2018 en 1,9% (Arias, 2011).

Pero la norma no se detiene allí, establece también un gasto contra cíclico que se financiará con los ahorros3 de la nación derivados de bonanza económica. Así las cosas este gasto está destinado a sostener el gasto público en momentos de poca recaudación tributaria como lo son las crisis económicas. Lo anterior implica entonces que los recursos deberán ser ahorrados para tales situaciones y no gastados en el sostenimiento de las actividades habituales del Estado. Es aquí donde entra a jugar la estructura de gastos del Estado colombiano

Según el balance fiscal presentado por el gobierno central, aproximadamente el 88% de los gastos del Estado son inflexibles, es decir no se pueden eludir, dentro de los cuales se destacan aquellos pagos derivados del Sistemas general de reparticiones que representan el 21,6% y las pensiones que representan el 19,6% de los gastos estatales (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2013). La inflexibilidad de estos viene derivada de las obligaciones constitucionales. Los demás gastos son derivados de servicios prestados al Estado para cumplir su finalidad. Estos son inflexibles ya que al fin y al cabo por su naturaleza de permitir el funcionamiento del Estado. Este escenario deja como único margen de ajuste la inversión es decir aquel gasto en el que incurre el gobierno para generar más bienestar dentro de la población. En este rubro para 2014 se proyectan 18 billones de pesos sin embargo esta cifra responde a la suma de la inversión que lleva a cabo el Gobierno Nacional. Los dineros libre movilidad ascienden a 6 billones de pesos. Es un panorama desolador algo que de entrada implicaría que la sociedad colombiana podría quedar en una especie de estado estático debido al poco margen de maniobra que cuenta el gobierno para generar el ajuste fiscal que desea.

Ahora bien, esta situación no es la única preocupante, también se debe tener en cuenta la problemática que acarrean los sistemas de seguridad social, sus crecientes costos representan una fuente de inestabilidad para las fianzas públicas y el caso colombiano es especialmente preocupante. Según Arias, el sistema colombiano especialmente el pensional es un sistema que debido a la mala administración se quebró ya hace mucho tiempo. Las causas se pueden encontrar desde la creación misma del sistema en donde se incumplió con la cuotas que debería aportar la nación para el sostenimiento del fondo esto sumado a la evasión por parte de los trabajadores, han hecho que hoy la casi la totalidad de las pensiones sean asumidas por la nación.

También, es importante recalcar que el esquema presenta problemas de otra índole. El primero de ellos es la baja cobertura, según las cifras del ministerio del trabajo el 68% de las personas que trabaja no cotiza. En segundo lugar, el promedio de cotización es de 10 años lo que implica que no es ni la mitad del tiempo que se está obligado a cotizar. También, resulta problemática la estructura de subsidios que propone el sistema, en donde aquellos que poseen ingresos altos son más subsidiados por el Estado (MInisterio del Trabajo, 2013). Estos dos problemas son los mayores generadores de problemas de financiamiento del sistema. Combinados, estos factores han aumentado la carga presupuestal que el estado tiene que asumir para mantenerlo en funcionamiento actualmente su costo asciende a 24 billones de pesos.

Esta preocupante situación trae a colación un tema aún más delicado. Alejandro Gaviria4 en su artículo del espectador reseña un memorando en donde se pone sobre la balanza el alto costo de estos sistemas y la sostenibilidad e incluso se llega a sugerir que se concentren los esfuerzos en garantizar el bienestar de la población económicamente productiva y dejando de lado la población más vulnerable, la tercera edad, que resulta ser la más costosa (Gaviria, 2012).

Compatibilidad y divergencia.


Los defensores de la sostenibilidad fiscal afirman que si el Estado incurre en gasto excesivo, la deuda en el largo plazo se hará impagable, esto traerá consigo una quiebra y como consecuencia un detrimento en el bienestar de las personas. Así mismo, si se retoma la propuesta contenida en el último párrafo de la sección anterior el enfoque cambia de manera dramática. Este tipo de implicaciones será objeto de estudio detallado en esta sección.

Obsérvese el supuesto principal de los defensores de la sostenibilidad fiscal enunciado al principio de esta sección. A pesar de que por un mero ejercicio de razonamiento lógico puede resultar formidable. La práctica nos muestra resultados contradictorios. A continuación se presenta la deuda externa de algunos países en porcentaje sobre su PIB y se comparan con Colombia.

País

Deuda como porcentaje del PIB

Estados Unidos

81.8%

Brasil

54.6%

Francia

94.6%

Japón

238.5%

Alemania

84%

Reino Unido

95.8%

Vietnam

48%

Colombia

36.7%

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos The global debt clock:

http://www.economist.com/content/global_debt_clock

Examinando estos datos es fácil observar que aquellos países con altos grados de desarrollo y calidad de vida también poseen un alto nivel de endeudamiento público. De hecho todos superan el 80%. Se observa que la deuda de Colombia resulta modesta al lado de estos países, incluso es más baja que la de Vietnam5. Bajo esta óptica de análisis se invalida de manera clara el argumento que justifica la sostenibilidad fiscal.

Ahora, se pasará a examinar las implicaciones de orden constitucional de la regla fiscal. Para esto debemos partir de lo que sostiene Henao respecto de la constitución y la sociedad. Juan Carlos Henao plantea que la constitución es aquel documento que contiene las obligaciones del Estado para con los ciudadanos (Henao Pérez, 2013). Desde este punto de vista el compromiso desde el 1991 es más estricto que su predecesor y se establecen una serie de principios rectores fundamentales como lo es el de la progresividad además se amplía en el artículo 350 cuando hace referencia directa al carácter de la inversión pública “(...) El presupuesto de inversión no podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones” (República de Colombia, 2007). Esto implica que bajo ninguna circunstancia el documento comentado por Gaviria tendría cabida. Es algo que resulta evidente. Pero el punto aquí radica en la forma de cumplimento del compromiso y la combinación de una serie de medidas que harían regresivos los servicios estatales.

Al observar el proyecto presentado en el Congreso se observa que el principio de sostenibilidad tenía un carácter subordinante con respecto a los demás principios constitucionales (Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto legislativo 3 de 2011, 2012). Esto aunque muy saludable para las finanzas públicas. Resulta un atentado para la ciudadanía y a la larga constituiría una violación del principio básico de la política fiscal que es estar al servicio del bienestar y no al contrario (Arias, 2011).Después del trámite legislativo necesario para su aprobación el acto legislativo tomo el carácter actual. Un principio subordinado al bienestar. Sin embargo este abrió una puerta para nuevas leyes que reforman los servicios sociales del Estado ponen en peligro los derechos sociales.

Para examinar la posible regresividad debemos hacer alusión a las decisiones de la Corte Constitucional en diversas áreas que han implicado gastos adicionales para el Estado dentro de los ejemplos encuentran la nivelación del POS con el régimen contributivo, el caso de los desplazados. Casos en donde la Corte ha ordenado el cumplimiento de obligaciones y en donde la finalidad del criterio de sostenibilidad fiscal es el de obstaculizar el cumplimiento de los mismos. Como es el caso del proceso de incidente de impacto fiscal, Que habilita al gobierno central para solicitar diferir los efectos de las sentencias que supongan erogación de dineros públicos. Esto en última instancia postergará el alcance del bienestar de la población vulnerable.

Este tipo de mecanismos comprometen el bienestar de las personas si bien es cierto (como se dijo arriba) que la quiebra del Estado supone el efecto es peor para la sociedad. Se debe admitir que este tipo de gastos adicionales es generado por un incumplimiento por parte del Estado y no por negligencia del ciudadano. Entonces en este ámbito se habla de la reparación de daños causados. Estos temas deben quedar por fuera de todo ámbito del concepto de sostenibilidad fiscal.

Otro aspecto a mencionar es la incoherencia de aplicación de la normatividad aprobada. Al inicio se mencionó que un ajuste para lograr la sostenibilidad se puede hacer también por vía de un aumento de los ingresos (recaudación tributaria). Es evidente que el rumbo tomado por el Gobierno Nacional resulta opuesto. Dentro de la reforma tributaria aprobada la rebaja del impuesto a la renta del 33% a 25% a las grandes empresas significó una reducción en el recaudo de 8 billones de pesos (Hoyos, 2013). Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto no solo a sostenibilidad fiscal aparece como un alivio para las oblaciones del gobierno central sino que también se usa para implementar políticas que de una u otra forma resultan regresivas. Desde ese punto de vista los más afectados siempre serán la población más vulnerable que verá una desmejora de su bienestar y cada vez más limitados los mecanismos de defensa.

Consideraciones Finales.


Resulta evidente que la sostenibilidad fiscal en Colombia se ha convertido en una herramienta para dilatar el cumplimiento de las cláusulas sociales a las que está obligado el Estado. Presentándose así como una herramienta nociva para la población. No solo eso se ha demostrado que su supuesto fundamental no está respaldado por las cifras presentadas en este ensayo. Es necesario establecer una coherencia efectiva de las medidas que ha tomado el gobierno central en este sentido. Si el estado actual de las finanzas es deficitario entonces se debe optimizar el ingreso nacional no recortarlo en este sentido, debería buscar recuperar los recaudos que se abandonaron en la pasada reforma tributaria. Dada la estructura de gastos el único rubro susceptible de recorte es el de inversión lo que congelará el bienestar de los colombianos de manera indefinida.

Referencias


Arias, A. F. (2011). La Nueva Economía Colombiana. Bogotá: Universidad Sergio Arboleda.

Congreso de la República de Colombia. (5 de Julio de 2011). Ley 1473 de 2011. Recuperado el 17 de Febrero de 2014, de Superintendencia de Industria y Comercio: http://www.sic.gov.co/recursos_user/documentos/normatividad/Leyes/2011/Ley_1473_2011.pdf

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto legislativo 3 de 2011"por el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal" y contra la Ley 1473 "por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones.", Sentencia C-288/12 (Corte Constitucional de Colombia 18 de Abril de 2012).

Gaviria, A. (15 de Abril de 2012). Una Propuesta Modesta. Recuperado el 17 de Febrero de 2014, de El Espectador: http://www.elespectador.com/impreso/opinion/columna-338310-una-propuesta-modesta

Henao Pérez, J. (2013). El juéz constitucional: Un actor en las políticas Públicas. Revista de Economía Institucional, 15(29).

Hoyos, M. (19 de Diciembre de 2013). Plutocracia y Sostenibilidad Fiscal. Recuperado el 17 de Febrero de 2014, de Cedetrabajo: http://cedetrabajo.org/plutocracia-y-sostenibilidad-fiscal/

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2013). Presupuesto General de la Nación 2014. Recuperado el 18 de Febrero de 2014, de Ministerio de Hacienda y Credito Público: http://www.senado.gov.co/sala-de-prensa/noticias/item/18475-abc-del-presupuesto-general-de-la-nacion-2104

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (s.f.). ABC del proyecto de acto legislativo por el cual se establece el criterio de sostenibilidad fiscal. Recuperado el 17 de Febrero de 2014, de Ministerio de Hacienda y Crédito Público: http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/MinHacienda1/elministerio/prensa/SostenibilidadFiscal/ABCSOSTENIBILIDADFISCALjunio20Fin%20DGPMFINALok.pdf

MInisterio del Trabajo. (2013). Nuevo Modelo de Protección Para La Vejéz. Obtenido de Ministerio del Trabajo.

República de Colombia. (2007). Constitución Política de Colombia. Bogotá: Panamericana.

1 Phd. En economía de la universidad de California. Se desempeñó como Ministro de Agricultura durante el periodo 2005-2009

2Ya sea del balance, es decir su resultado; el ingreso o del gasto.

3Se hace referencia a los ahorros como una fuente de inversión mas no como el simple atesoramiento por parte del estado de recursos públicos.

4 Doctor en economía de la Universidad de California. Actualmente ministro de Salud

5 Se incluyó Vietnam como criterio comparativo debido a que junto con Colombia hace parte del grupo de los llamados CIVET´s. como un grupo de economías emergentes con similares características.

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