Resumen: Ante el progresivo interés político y académico por el retorno “voluntario” y por los programas llevados a cabo por parte de los países receptores y emisores,






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fecha de publicación23.03.2017
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Una aproximación a las políticas de retorno voluntario de migrantes: el caso de la migración boliviana residente en España a partir de la crisis 2008/2009
Sònia Parella, Alisa Petroff y Olga Serradell

GEDIME/CER-Migracions, UAB

Palabras clave: migración de retorno, programas de retorno voluntario, Bolivia, Crisis económica
Resumen:

Ante el progresivo interés político y académico por el retorno “voluntario” y por los programas llevados a cabo por parte de los países receptores y emisores, esta comunicación analiza los principios e instrumentos de las políticas de retorno voluntario en España y Bolivia y su adecuación a las dinámicas de retorno de la migración boliviana residente en España, tras el inicio de la crisis económica 2008/2009. La comunicación se enmarca en el proyecto “Retorno desde el Transnacionalismo” (referencia CSO2010-15924), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad del gobierno español. El objetivo es analizar cuál es la adecuación de los programas de retorno existentes, a las necesidades del colectivo boliviano. Para ello, se presenta el marco orientador de los distintos programas de retorno voluntario implementados en España y Bolivia y se muestra el grado de conocimiento y de interés de los migrantes en estos programas, a partir de los resultados de una encuesta a 400 personas bolivianas residentes en Madrid, Barcelona y L’Hospitalet de Llobregat. La comunicación concluye con un apartado de reflexiones que pretende contribuir al avance en las clasificaciones de las políticas de retorno y en el análisis de sus impactos para la mejora de las condiciones de vida de las personas retornadas.
Introducción
El progresivo interés por el retorno “voluntario” y por los programas y acciones llevados a cabo al respecto, obedece a causas de diversa índole. Por un lado, la adopción de la perspectiva transnacional para el estudio de las migraciones plantea importantes desafíos conceptuales al estudio de la movilidad, entre los que se incluye el análisis del retorno como parte del ciclo migratorio (Glick Schiller et al., 1992). Por otro lado, hay que tomar en cuenta la situación de recesión económica que afecta a la migración laboral asentada en Europa y particularmente en España (Pajares 2010; Boccagni y Lagomarsino, 2011; Colectivo Ioé 2012). De ahí que el retorno y la reintegración "en origen" sean prioridades en las agendas políticas regionales e internacionales.

Desde la perspectiva de los países receptores, según Castles (2006, 2011), estas políticas en gran parte responden a necesidades estructurales de los mercados de trabajo, que persiguen el uso flexible de mano de obra migrante “temporal” / “circular”. Sin embargo, desde la perspectiva de los países emisores, se debe también al interés que suscitan las remesas y sus contribuciones al desarrollo económico; desde la asunción que tanto la vinculación de los migrantes con su país de origen, como la emigración temporal y la migración de retorno pueden resultar altamente beneficiosas (Agunias & Newland, 2007).

En términos generales, los procesos de retorno de migrantes desde España han mostrado un alto grado de rigidez respecto a las condiciones de la economía española (Tobes, 2011). Según los expertos, tales resistencias tienen que ver con la situación en los países de origen. En concreto, influye el diferencial de nivel de vida existente en relación a España (aún cuando se haya producido una disminución importante de la renta como consecuencia de la pérdida de empleo), la protección del Estado de Bienestar (educación, salud) y la falta de seguridad en muchas de las zonas de origen de determinados países (Pajares, 2010; Tobes, 2011). Aunque los primeros años de la crisis no han provocado cambios bruscos en el saldo de población inmigrante residente en España, existen indicios que apuntan hacia un retorno importante de muchas personas inmigrantes, especialmente a partir de los años 2011 y 2012. Tal tendencia se debe a que muchos han constatado el retraso de la recuperación económica y han agotado las estrategias de supervivencia económica desplegadas hasta el momento, especialmente los que se encontraban en situación irregular.

Para el caso específico del colectivo boliviano, uno de los últimos llegados a España, si bien los incentivos para el retorno a Bolivia no son elevados, diversos indicios apuntan hacia un incremento considerable del retorno, especialmente entre los varones que han perdido su empleo y entre las personas en situación irregular (Colectivo Ioé, 2012). Los varones bolivianos son los que presentan una tasa de desempleo más elevada entre los colectivos latinoamericanos (35,9% según datos de la EPA para 2011), solo superada por el colectivo de varones marroquíes (48,3%) (Colectivo Ioé, 2012).

Bolivia se había convertido, en los últimos años, en una de las principales zonas emisoras de emigración hacia España, en plena consolidación de la “España inmigrante” (Cachón, 2009) y especialmente durante los dos años previos a la exigencia de visado de entrada a la UE -1 de abril de 2007- (Whitesell, 2008; Hinojosa, 2008; Gadea, Benencia y Quaranta, 2009). El carácter reciente del flujo migratorio hacia España se ha traducido en una fuerte incidencia de la irregularidad; lo que ha situado a muchas de estas personas en una situación de extrema vulnerabilidad tras la pérdida de empleo con la llegada de la crisis.

Otra de las especificidades de este colectivo tiene que ver con la marcada feminización de los flujos migratorios que han adoptado los flujos hacia España, como consecuencia del incremento de la demanda de mano de obra femenina para llevar a cabo tareas de cuidado (servicio doméstico) y otras ocupaciones feminizadas de bajo salario, principalmente en el sector servicios (Cortes, 2004; Parella, 2012). La concentración de las mujeres bolivianas en este segmento laboral precario, que está jugando el papel de “empleo refugio” durante la crisis, les ha supuesto una menor incidencia del desempleo en comparación con los varones.

La comunicación se estructura en tres apartados. La primera parte sitúa la perspectiva transnacional como el enfoque desde el que se aborda la migración de retorno. Posteriormente, se identifican los principales ejes que configuran el marco de referencia de los programas de retorno voluntario y sus principales actores. La segunda parte se centra en el caso de la migración boliviana residente en España y analiza las políticas del gobierno español y boliviano a partir de la descripción de la oferta de programas de retorno voluntario y del grado de conocimiento y de interés que generan dichos programas entre los migrantes bolivianos residentes en España. Los datos sobre la valoración de los PRVs por parte de los migrantes proceden de la encuesta RETTRANS sobre “Retorno y circularidad”, realizada durante el año 2012 a una muestra estadísticamente representativa de 400 personas migrantes nacidas en Bolivia. El texto concluye con un apartado que pretende contribuir al avance en las clasificaciones de las políticas de retorno y en los instrumentos de análisis de sus impactos para la mejora de las condiciones de vida de las personas retornadas.



  1. El marco de referencia para las políticas de retorno


De acuerdo con Sayad (2000:12), hay que pensar el retorno como un elemento constitutivo de la condición del inmigrante, que atraviesa constantemente el proyecto migratorio y que vincula en todo momento las dos sociedades presentes en la experiencia migratoria: la sociedad de emigración y la de inmigración. Según Cassarino (2004), el retorno debe ser conceptualizado desde enfoques que lo definan como una etapa más del ciclo migratorio, a partir de patrones de circularidad sustentados en “dobles” o múltiples identidades que no están ancladas ni en el lugar de origen ni en el de destino y que generan un constante intercambio de recursos (Rivera, 2011).

Por consiguiente, el retorno no puede ser concebido como un punto de inflexión, sino como un continuum presente en todas las etapas del ciclo migratorio. Por ello, hay que dotarse de mecanismos de intervención flexibles, que permitan superar los rígidos modelos migratorios e incorporen la creciente heterogeneidad de perfiles de retorno, más allá de las simplistas distinciones entre “origen/destino”, “voluntario/involuntario” y “éxito/fracaso”. En segundo lugar, la propensión de los migrantes de convertirse en actores de cambio en origen, dependerá de su capacidad para preparar su retorno, lo que determina su futura adaptación e influencia en las zonas de origen (Cassarino, 2004).

En esta comunicación nos centramos específicamente en las políticas de retorno voluntario; es decir, en aquellas medidas encaminadas a asistir la decisión de retorno y a facilitar los preparativos y la adaptación post-retorno de las personas que regresan a su país de origen (Mármora 2002). Trigueros y Collado (2010) distinguen tres tipos de programas: los de retorno asistido (ofrecen asistencia financiera e informacional para los inmigrantes en situación de especial vulnerabilidad); los programas frente al retorno forzado (garantizan la seguridad y el respeto de los derechos de los emigrantes deportados) y, finalmente, los orientados al retorno circular (recuperación de capital humano altamente cualificado).

Los antecedentes de estos programas en Europa nos remiten a la crisis del petróleo 1973/74, tras la cual países como Francia, Alemania, Países Bajos y Bélgica diseñan programas que incentiven al retorno de los migrantes a sus respetivos países de origen (Plewa, 2012). Algunos de ellos, como es el caso francés (1980), incluyen mecanismos para la reintegración tras el retorno mediante planes de formación en el país de origen y ayudas económica para desarrollar proyectos empresariales.

Actualmente, uno de los principales actores encargados de promover programas para el retorno voluntario es la Unión Europea, a través de la Decisión n.º 575/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de mayo del año 2007. Sin embargo, como denuncian Alfaro e Izaguirre (2010) y Cassarino (2007), estos programas se convierten en instrumentos legales de carácter coercitivo ya que también sirven para definir los procedimientos de expulsión de inmigrantes extracomunitarios en situación administrativa irregular. Es el caso de la directiva del retorno 2008/115/CE sobre inmigración irregular, que supone el primer paso hacia una política de inmigración común en la Unión Europea.

Otro actor internacional relevante es la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), con más de tres décadas de experiencia en el programa de Retorno Voluntario Asistido, liderado conjuntamente con los países de origen y de destino. Los destinatarios de este programa son principalmente solicitantes de asilo que han sido rechazados, así como migrantes en situación irregular. A pesar de que la asistencia consiste en proporcionar información y organizar el viaje al país de origen, desde 2005, la OIM incorpora, un componente de reintegración, mediante la creación de ayudas económicas para la formación o el emprendimiento.

Además de los organismos internacionales y de los países de destino, los países de origen constituyen un tercer actor en el desarrollo de intervenciones políticas y/o discursivas en torno al retorno de sus emigrantes. Son los países con una situación económica, política y estable los que favorecen el retorno de sus emigrantes. El resto, diseñan políticas de vinculación que garanticen el envío de remesas (Plewa, 2012).

Uno de los países pioneros en América Latina ha sido Perú, que desde el año 2005 implementa medidas destinadas a promover el retorno voluntario y facilitar la reinserción socio-laboral (Moncayo, 2011). La “Ley de Incentivo al Retorno Migratorio” persigue la promoción del retorno de emigrantes peruanos (sobre todo a través de incentivos tributarios), para que, a su regreso, puedan dedicarse a actividades profesionales y/o empresariales (Mendiola 2009, Alfaro e Izaguirre, 2010)

De todos los países, sin duda es Ecuador el que ha desarrollado los programas más ambiciosos. A partir de la asunción de Rafael Correa como presidente del gobierno, se articular el posicionamiento político de promoción del retorno de los ciudadanos ecuatorianos (Herrera 2011; Gil Araujo y Pedone, 2012). De ahí surge el Plan Bienvenid@s a Casa (2008), un ejemplo de programa que conjuga una política de vinculación con una política de retorno. La retórica en torno a este plan implica un cambio en el discurso político: el emigrante deja de ser considerado “traidor” y pasa a ser un ciudadano modélico, que se ha sacrificado por el bien de su país (Boccagni y Lagomarsino, 2011). Dicho plan contempla acciones dirigidas a extender los servicios del Estado ecuatoriano a los nacionales en el exterior; además de promover el retorno voluntario mediante incentivos a la inversión en origen, así como medidas de atención a personas que retornan en situación forzada (Moncayo 2011). Lamentablemente, la falta de recursos económicos destinados al programa ha limitado enormemente el alcance de la iniciativa (Gil Araujo y Pedone, 2012)

Otro programa de referencia es el Plan de Retorno Positivo (PRP), impulsado por el gobierno colombiano desde 2009. Su objetivo es brindar apoyo a los colombianos retornados mediante una serie de medidas, tales como: atención psicosocial; orientación laboral, capacitación para el emprendimiento, acceso a créditos que permitan la generación de proyectos productivos; promoción de la inserción laboral de las personas altamente cualificadas en el sector universitario, tecnológico e industrial; así como acompañamiento en la planificación del retorno en temas como la vivienda, los programas de ahorro programados, la capacitación técnica, o la cotización de la pensión, entre otros (Botero, 2009; Mejía y Castro, 2012).

En tercer lugar destcan la política de retorno impulsada por Argentina. Su catalizador es la Ley 26.421, más conocida como “Ley RAICES”, promotora del retorno de científicos e investigadores que residen en el exterior y desean volver al país. A través de ese programa ya han sido repatriados cerca de 800 investigadores. La iniciativa se focaliza en el reclutamiento de los emigrantes altamente cualificados, mediante la implementación de políticas de retención, de promoción del retorno y de vinculación de los investigadores argentinos (Novick, 2005).


  1. Programas de retorno y migración de retorno en España en un contexto de crisis económica: el caso de la migración boliviana




    1. Los programas de retorno voluntario (PRVs) en España


Resulta difícil medir el retorno o el desplazamiento hacia el extranjero de las personas migrantes a partir de las fuentes estadísticas disponibles. La evidencia empírica real de los movimientos territoriales exteriores queda muy alejada de las cifras aportadas por la Encuesta de Variaciones Residenciales (EVR), que es el registro elaborado a partir de la explotación de la información relativa a las altas y bajas de los Padrones Municipales motivadas por los cambios de residencia (Carrasco y García 2012). Cuando se trata de movimientos desde el extranjero, la eficacia de la EVR es considerable para medir el volumen de “nuevos” residentes, dada la exigencia del certificado de empadronamiento para acceder a servicios sociales y municipales básicos en España. Sin embargo, para los movimientos de extranjeros hacia otros países, se complica considerablemente la identificación de la correspondiente baja en el municipio español de origen1. Por ello, es más que probable que muchos de los desplazamientos de extranjeros hacia otros países que se hayan podido producir durante los años 2011 y 2012 todavía no aparezcan registrados y no sea posible identificar de manera adecuada la magnitud de dichas tendencias.
A pesar de estas constataciones, qué duda cabe que la crisis económica en España sí está generando movimientos de retorno mayores de los que antes se estaban produciendo, a pesar de las limitaciones de la EVR anteriormente señaladas, tal y como se muestra en la Tabla 1. Los grupos con un mayor incremento hacia el extranjero de salidas han sido los bolivianos y los ecuatorianos (Pajares 2010).
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