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Seminario VI – Derecho Electoral Sexto Semestre Segunda Cátedra T.N.


DERECHO ELECTORAL (SEMINARIO VI)

LECCIÓN 1

Generalidades. Derecho Electoral. Concepto. Autonomía científica, didáctica y jurisdiccional. (Art. 273 de la C.N). Principios inspiradores del Derecho Electoral. Principio de impedimento de falsear la voluntad popular, de calendarización, conservación del acto electoral o in dubio pro voto, unidad del proceso electoral. Fuentes del Derecho Electoral. Relaciones con otras ramas del derecho.

1. Concepto

DERECHO ELECTORAL

  1. Concepto

El concepto de derecho electoral tiene dos sentidos: un sentido amplio y uno estricto. En el sentido amplio contiene las determinaciones jurídico positivas y consuetudinarias que regulan la elección de representantes o personas para los cargos públicos. El derecho electoral es, en este caso, el conjunto de normas jurídicas que regulan la elección de órganos representativos.

Este concepto abarca todas las regulaciones jurídico positivas y todas las convenciones desde las candidaturas hasta la verificación de la elección. Dentro de este concepto es correcto considerar por ejemplo, cuestiones del sistema electoral como cuestiones jurídicas electorales, puesto que no hay duda de que se trata de regulaciones que se han de determinar de modo legal.

El concepto estricto de derecho electoral alude únicamente a aquellas determinaciones legales que afectan al derecho del individuo a participar en la designación de los órganos representativos. Este concepto estricto concretiza el derecho de sufragio y se limita, en su contenido, a establecer las condiciones jurídicas de la participación de las personas en la elección y de la configuración de este derecho de participación. El derecho electoral en el sentido estricto señala, en concreto, quién es elector y quién es elegible y trata de determinar además, si el derecho de sufragio es o no universal, igual, directo y secreto. Con ello, el concepto estricto de derecho electoral se remite a postulados y cuestiones jurídicas que, por lo general, tienen un carácter jurídico constitucional.

LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ELECTORAL

Enrique Alvarez Conde

Catedrático de Derecho Constitucional

I. INTRODUCCIÓN

El Derecho Electoral, como disciplina científica dentro del ámbito del Derecho Constitucional, se encuentra informada por una serie de principios, configurando una especie de axiología electoral, que parecen conferirle una cierta sustantividad propia. Y es que, como ha puesto de manifiesto J. C, Masclet, «los caracteres originales del Derecho Electoral se explican y justifican por su función, que consiste en respetar el principio democrático.

Ello se manifiesta especialmente en el terreno contencioso, de forma notable con la noción de Juez electoral, pero también en la fisonomía de sus fuentes»

Ciertamente, el principio democrático debe ser considerado como criterio fundamentador para la reconstrucción teórica del Derecho Constitucional contemporáneo, viniendo a sustituir, de este modo, el papel histórico desempeñado por otros principios, como pudiera ser el propio principio monárquico, que habían sido determinantes en su configuración clásica, y cuyos planteamientos doctrinales se revelan hoy día totalmente insuficientes.

Pues bien, sin duda alguna, uno de los campos científicos de mayor proyección del principio democrático es el Derecho Electoral, pues su especial configuración afecta a la propia fundamentación del sistema democrático.

El Derecho Electoral abarca, por una parte, no solo a aquel contenido en la Constitución Nacional y las leyes electorales, sino comprende también un conjunto de conocimientos mucho más amplio como ser: principios políticos, parámetros comparativos, antecedentes históricos y sociológicos, así como experiencias, que permiten vincular el estudio de la materia con reflexiones sobre la representación, los partidos políticos, la democracia, el parlamento, el presidencialismo, el parlamentarismo, etc. Por otra parte, el Derecho Electoral significa ciencia, teoría o saber y comprende, además, un saber crítico sobre las normas. (Tratado de Derecho Electoral Comparado; 1998, p. 13)

Manuel Aragón Reyes prefiere definir al Derecho Electoral como el conjunto de normas reguladoras de la titularidad y ejercicio del derecho activo y pasivo, de la organización de la elección, del sistema electoral, de las instituciones y de los órganos que tienen a su cargo el desarrollo del proceso electoral, del control de la regularidad de ese proceso y de la confiabilidad de sus resultados (Ibíd., p. 18). Al distinguir entre el derecho activo y pasivo –dice este autor- se permite incluir dentro del campo del Derecho Electoral aquellas actividades electorales donde solo hay sufragio activo (los ciudadanos solo votan, mas no son votados) como lo son el referéndum y la consulta popular.

Se trata pues de una disciplina jurídica destinada a reglar lo más puntualmente posible los procesos que permiten a la ciudadanía tomar las decisiones de relevancia para cierta comunidad política. Ello presupone que la titularidad de esas decisiones reside en esa comunidad.

2. Autonomía científica, didáctica y jurisdiccional

Fue un jurista latinoamericano quien sostuvo por vez primera la autonomía del Derecho Electoral como orden jurídico especial. Se trata del cubano Rafael Santos Jiménez, quien en su obra Tratado de Derecho Electoral, publicada en 1946, define al Derecho Electoral como “Un conjunto de principios y reglas (…) que no sólo está integrado por normas de conducta, sino también por fundamentos filosóficos.” (p. 15-16). Por aquel tiempo, Santos Jiménez veía la importancia de que el Derecho Electoral adquiriera autonomía, dada la trascendencia que ello podría significar para el desarrollo de la democracia en el mundo.

Hoy día, el Derecho Electoral está considerado por la mayoría de los países como disciplina autónoma, contando no solo con reglas y principios técnicos propios, sino también con una jurisdicción propia donde se aplican sus disposiciones y principios. Asimismo, gran número de universidades va incluyendo dentro de su malla curricular a la cátedra de Derecho Electoral.

Flavio Galván Rivera por su parte (Ibid, p. 17) considera al Derecho Electoral como disciplina autónoma por contar con una legislación especializada –criterio legislativo-, por la institución de Tribunales Electorales especializados –criterio jurisdiccional-, por existir, aun cuando escasa todavía, una literatura especializada en la materia –criterio científico-, y porque, en las instituciones educativas donde se imparte la profesión jurídica, existen asignaturas especializadas sobre el tema. Finalmente, considera también este autor que la disciplina es autónoma porque ha estructurado en su seno un propio lenguaje científico; el significado de las voces usadas en esta materia no puede buscarse con éxito en los diccionarios de consulta ordinaria, sino únicamente en los especializados en esta rama del conocimiento.

En el Paraguay, si bien antes de 1992 existía ya en forma incipiente un Derecho Electoral autónomo, al menos desde el punto de vista legislativo (leyes 886/81 denominada Estatuto Electoral, y después con la ley 01/90, primer Código Electoral paraguayo), fue con la carta magna vigente que adquiriría mayor desarrollo al consolidarse su autonomía jurisdiccional1 y, al reconocerse a la Justicia Electoral como órgano encargado de la convocatoria, el juzgamiento, la organización, la dirección, la supervisión y la vigilancia de los actos y de las cuestiones derivadas de las elecciones generales, departamentales y municipales, así como los derechos y los títulos de quienes resulten elegidos (…) Son igualmente de su competencia las cuestiones provenientes de todo tipo de consulta popular, como asimismo lo relativo a las elecciones y al funcionamiento de los partidos y de los movimientos políticos.” (Art. 273, C. N.).

No obstante ello, el reconocimiento del carácter autónomo de la Justicia Electoral no lo hace la carta fundamental, sino la ley que reglamenta la Justicia Electoral, la ley 635 del 20 de julio de 1995, en su art. 1ro.

3. Principios inspiradores del Derecho Electoral

El ordenamiento jurídico electoral –al igual que todo ordenamiento jurídico- está compuesto no solo por disposiciones escritas, sino también por principios. Los principios electorales tienen doble finalidad: sirven para interpretar normas y también para alcanzar proyección normativa. Esta proyección normativa es desarrollada tanto por el legislador como por el juez. (Justicia Electoral nº 4, revista del Tribunal Federal Electoral; 1994; p. 21-26)

La consagración o enunciación de un principio implica siempre la prefiguración, aunque imprecisa, de su contenido jurídico, el cual, al ser actualizado en su proyección normativa por el legislador o por el juez, se traduce en reglas concretas de Derecho que sirven, no solo para regular una situación específica, sino también como criterio vinculante de interpretación de otras disposiciones normativas o como herramienta para integrar una laguna del ordenamiento.

Al constituir una rama del ordenamiento jurídico de un Estado, el Derecho Electoral se halla sostenido, al igual que las demás disciplinas jurídicas, por principios generales, como ser el de la legalidad, de la igualdad y el de independencia de los órganos jurisdiccionales, en nuestro caso, aquellos pertenecientes al fuero electoral.

Pero en cuanto a los principios propios del Derecho Electoral como disciplina autónoma, Hernández Valle (Justicia Electoral nº 4, revista del Tribunal Federal Electoral; Ibídem) los sintetiza en cuatro. Estos son:

3.1. El impedimento de falsear la voluntad popular

Este principio, por derivar directamente del principio democrático que informa todo el Derecho Electoral, tiene prelación sobre todos los demás. En esencia, postula que la voluntad libremente expresada de los electores no se puede sustituir. El falseamiento de la voluntad popular constituye una suerte de corrupción electoral, es decir, todo acto y procedimiento que atenta contra el legítimo y libre ejercicio del derecho de sufragio.

El sufragio, más allá de erigirse como derecho político individual de primera generación, es también el mecanismo jurídico por medio del cual el pueblo ejercita la soberanía en el Estado democrático moderno y, por ello, es otorgado en igualdad de condiciones a todos los ciudadanos. De allí se deriva, como corolario necesario, la prohibición para vulnerar o anular cualquier voto que haya sido válidamente emitido.

Los comicios electorales deben ser el resultado de la libre expresión de la voluntad del pueblo, por lo que, ante la concurrencia de vicios en el proceso electoral que alteren el resultado de la votación al punto de no conocerse lo realmente querido por los electores, conlleva naturalmente a la anulación de la respectiva elección.

Sin embargo, para considerar estos vicios como invalidantes, deben ser de tal gravedad que alteren efectivamente la voluntad mayoritaria de los electores. Simples vicios formales que impliquen, a lo sumo, la anulación de algunos pocos votos o el resultado de la votación en algunas mesas electorales no pueden llegar a restringir o menoscabar el derecho libremente expresado por la mayoría de los electores, de hacer valer su voluntad política en una elección determinada.

Relacionando este principio con el de interés jurídico tutelado, se concluye que, si en la nueva elección que deba llevarse a cabo como consecuencia de la declaración de nulidad (art. 238 C.E.), la parte reclamante tiene escasa posibilidad de triunfar, es obvio que debe estarse por el mantenimiento del acto electoral.

La previsión expresa de este principio ha sido aparentemente desregulada por la legislación vigente, pues el anterior Código Electoral (ley nº 1/90) en su artículo 245 sí lo enunciaba en los siguientes términos: “Si se dedujeren recursos contra la decisión de la Junta Electoral Central o la Junta Municipal, se elevarán los antecedentes al Tribunal Electoral, el que sin más trámite, examinará si la cuestión impugnada puede alterar o no el resultado de la elección. Si la misma no altera, declarará clausurado el procedimiento sin más trámite.

No obstante, la parte final del art. 4to. del actual Código Electoral dispone como regla de interpretación: “…En caso de duda en la interpretación de este Código, se estará siempre a lo que sea favorable a la validez del voto, a la vigencia del régimen democrático representativo, participativo y pluralista en el que está inspirado y a asegurar la expresión auténtica de la voluntad popular”. Con la mención hecha en el artículo citado, ordenamiento jurídico electoral está por encima de las leyes electorales de Argentina o de Bolivia, en las cuales no se refieren ni expresa ni implícitamente al principio.

A más de ello, el artículo 308 del mismo cuerpo legal autoriza expresamente la declaración de nulidad de todo el acto eleccionario, cuando la cantidad de mesas con votación nula represente el 20% del total de electores.

Varias de las conductas que atentan contra este principio, sea que provengan de particulares como de los mismos funcionarios encargados de llevar adelante el acto de votación, están tipificadas en nuestro Derecho positivo como delitos o faltas, en la idea de preservar lo más que se pueda la decisión asumida por el cuerpo electoral de determinada elección.

En el A.I. nº 131/96 dictado por el Tribunal Electoral de Coronel Oviedo en los autos caratulados: “Elección de Intendente y Junta Municipal del distrito de Capiibary, Departamento de San Pedro”, se declararon nulas las actas de cierre de votación y de escrutinio para los cargos de Intendente y miembros de la Junta Municipal de algunas mesas receptoras y consecuentemente, declaró también nulos los votos emitidos en ellas. El principal argumento que motivó la nulidad fue la falta de firmas de los miembros de mesa en las actas de cierre de votación y escrutinio.

Llevada esta decisión a la máxima instancia jurisdiccional, por Acuerdo y Sentencia nº 198 del 23 de abril de 1997, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia resolvió declarar inconstitucional lo resuelto por el Tribunal Electoral de Caaguazú y San Pedro. En este fallo, el eminente catedrático y ministro de la Corte Suprema de Justicia en su momento, Prof. Dr. Oscar Paciello, sostuvo como preopinante: “…Frente a la alarma expresada en autos por el representante de la sociedad, de que, justamente, los electores que cumplieron con sus obligaciones ciudadanas resultan sancionados sin mediar motivo para ello, nos encontramos que por estas añagazas rabulescas resulta manipulada y distorsionada la voluntad popular sobre la que descansa la legitimidad de cualquier gobierno, sea nacional, departamental o municipal. No es posible anteponer razones, notoriamente ajenas al acto electoral en sí mismo, para manipular sus resultados…”2

La casi totalidad de las legislaciones extranjeras consagra el principio expuesto.

El falseamiento de la voluntad popular tiene que ver más con la anulación de las elecciones que con los delitos y faltas electorales. Éstos últimos constituyen trasgresión a la ley. La corrupción electoral –como lo es el falseamiento del voto popular- es trasgresión a un conjunto de normas más extenso, implícito ciertamente en la legalidad reinante, pero que están inscritos, además, en las doctrinas de cada ideología política y en un sentimiento colectivo de moralidad. (Diccionario Electoral; 2000, p. 273).

3.2. Principio de calendarización

Una de las características del moderno Derecho Electoral es la brevedad y preclusividad de sus plazos, es decir, los procesos electorales se realizan siempre dentro de plazos cortos.

Mientras dura el proceso electoral, una pluralidad importante de sujetos e intereses son afectados, lo cual hace necesario que todas sus etapas estén claramente delimitadas y precisadas en el tiempo. Los procesos electorales afectan, en pocas palabras, directa o indirectamente, la vida política del país.

Por ello, la secuencia de actos que constituye actividad electoral debe estar regulada por el ordenamiento jurídico, en atención al objetivo del acto electoral que no es otro que el de obtener una representación política de la sociedad ante los órganos de dirección del Estado.

De acuerdo con esto, puede distinguirse tres etapas dentro de los procesos electorales:

  1. La etapa preparatoria;

  2. La constitutiva; y

  3. La integrativa de la eficacia.

De lo dicho se deriva este fundamental principio del Derecho Electoral: el de calendarizar sus procesos. Con arreglo a esta calendarización, los diferentes actos de los órganos electorales y políticos se deben producir dentro de un determinado plazo de modo a que se evite la alteración de la secuencia del proceso.

Disposiciones inspiradas en este principio en nuestra ley electoral lo constituyen, por ejemplo, el art. 153 del Código Electoral que exige la convocatoria para elecciones nacionales y municipales con una antelación mínima de ocho meses a la fecha de los comicios. El art. 155 del mismo cuerpo legal obliga a presentar las candidaturas dentro de los plazos establecidos por la Justicia Electoral en cada caso. Lo mismo acontece respecto del plazo para tachar o impugnar dichas candidaturas, según lo establece el art. 165 del C.E.
3.3. La conservación del acto electoral o “in dubio pro voto”
Este principio es consecuencia lógica del principio de impedimento de falsear la voluntad popular. Es resultado de trasladar al ámbito electoral la presunción de validez, iuris tantum, que revisten todos los actos públicos, especialmente los administrativos.

De este principio se derivan varios corolarios:

3.3.1. Mientras no se constaten infracciones legales graves que puedan producir la nulidad de las elecciones, los organismos electorales administrativos o jurisdiccionales, en su caso, no deberán decretar la nulidad del acto electoral;

3.3.2. Un vicio en el proceso electoral no determinante para variar el resultado de la elección tampoco comporta la nulidad de la elección cuando no se altere el resultado final;

3.3.3. La declaratoria de la nulidad de un acto no implica necesariamente la de las etapas posteriores ni de los actos sucesivos del proceso electoral, a condición de que la nulidad decretada no conlleve un falseamiento de la voluntad popular.

Merced a este principio, las causales de nulidad de las elecciones enumeradas en el art. 307 del C.E. no admiten interpretación extensiva ni analógica. Lo mismo ocurre con las causales de inhabilidad e incompatibilidad como dispone el art. 7mo. del C.E. Expresa la parte final de esta disposición: “Todo ciudadano puede elegir y ser elegido, mientras la ley no limite expresamente este derecho”. En caso de duda, la norma reguladora de determinado conflicto electoral deberá interpretarse en sentido favorable al ejercicio del derecho de sufragio.

La validez del voto y de los actos electorales es la regla, y su nulidad, la excepción. Así lo entiende el ya citado art. 4to del Código vigente que dispone: “…En caso de duda en la interpretación de este Código, se estará siempre a lo que sea favorable a la validez del voto, a la vigencia del régimen democrático representativo, participativo y pluralista en el que está inspirado y a asegurar la expresión auténtica de la voluntad popular.”

3.4. Principio de unidad del acto electoral

Se ha visto que la actividad electoral se presenta como una secuencia de actos regulada por el ordenamiento jurídico y que tiene por objetivo obtener una representación política de la sociedad en los órganos de dirección del Estado. Por consiguiente, esta serie de actos que integran el proceso electoral posee etapas definidas, ubicadas temporalmente en forma secuencial.

A pesar de tener el proceso electoral autonomía propia, sus resultados finales se deben al concurso de una serie de actos, trámites y procedimientos concatenados de tal suerte que formen una sola unidad. Esta unidad debe ser respetada, salvo que con ello se lesionen otros principios de mayor jerarquía.

El principio de unidad del acto electoral pretende evitar su interrupción innecesaria. Iniciado el acto, éste no puede interrumpirse sino por motivos de fuerza mayor. Con el principio citado se trata de evitar que las urnas, es decir, su contenido, sea objeto de manipulación y, por tanto, exponer a que el resultado de la votación sufra falseamiento.

Inspirado en este principio, el art. 102 del Código Electoral costarricense dispone: “La votación debe efectuarse sin interrupción durante el tiempo comprendido entre las cinco y las dieciocho horas del día señalado, en el local predeterminado con tal objeto…”

Puede considerarse como manifestación de este principio en el ordenamiento jurídico nacional el art. 3ro. del Código Electoral paraguayo que dispone lo siguiente: “Nadie podrá impedir, coartar o perturbar el ejercicio del sufragio…” El art. 213 del mismo cuerpo legal establece: “Solo por causa de fuerza mayor podrá no iniciarse o suspenderse el acto de la votación…” Y los arts. 221 y 222 prescriben: “…Terminada la votación comenzará el escrutinio…” y “Las operaciones de escrutinio se realizarán en el mismo sitio en que tuvo lugar la votación en un solo acto ininterrumpido…”

Curiosamente, en la ley nacional, el procedimiento de la votación y el del escrutinio a nivel de mesa receptora se encuentran regulados separadamente, circunstancia por la cual podría considerarse como actos separados. El procedimiento de la votación figura dentro del título III, capítulo VIII, al tiempo que el escrutinio primario a nivel de mesa de votación se encuentra regulado dentro del título IV, capítulo I.

Estos cuatro principios deben erigirse en informadores de la realidad electoral orientando los criterios interpretativos de toda la legislación, buscando tornar más realizable el principio democrático.

Nuestro Código Electoral, además, garantiza los principios de imparcialidad de todos los organismos del Estado (art. 5to) que no es genuino del Derecho Electoral, consagrando también el secreto del voto y la publicidad del escrutinio (art. 6to), que son, más bien, características que asume el derecho a sufragar, lo cual será desarrollado más adelante.

Cabe agregar por último que el Derecho Electoral no puede dejar de considerar al gobierno democrático como principio que permita sostener que las principales decisiones de interés para la sociedad política son tomadas, siquiera periódicamente, por sus miembros. Sin la primacía de este principio, el Derecho Electoral no tiene razón de ser, pues las elecciones implican elegir entre ciertas decisiones de interés para la comunidad y ciertas personas aptas para representar a esta comunidad.
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