Una aproximación al holocausto






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Seguridad Pública en México.

Una aproximación al holocausto

Gabriel Regino

La delincuencia, si no es excesiva, sirve muy eficazmente a la estabilidad del poder y a su evolución hacia formas crecientemente autoritarias en una sociedad de escasez. Cuando ya no se puede proporcionar al ciudadano los bienes y servicios necesarios, se pretende que demande seguridad, que aspire, al menos, a salvar su integridad física, su tranquilidad. Además, se programa fomentar al ciudadano miedoso o aterrado, porque siempre será mucho más manejable.” Carlos París. Crítica a la civilización nuclear.

1. Introducción.
Hablar de “crisis en materia de seguridad” se ha vuelto un lugar común en la historia patria: Durante la colonia, el México pos independiente y pos revolucionario, estas crisis se han vuelto sistemáticas, como sistemáticos los empeños en focalizar el asunto, justificarlo y administrarlo políticamente, siempre con funestos resultados1. En los últimos años, el término seguridad pública ha escalado posiciones importantes en la agenda gubernamental mexicana y en el de la opinión pública, sin que ello signifique necesariamente que al convertirse en un tema de primer nivel, haya sido atendido de manera adecuada.
Al Estado Mexicano se le ha dificultado dar una respuesta racional a la genuina demanda social de la seguridad, toda vez que se ha buscado dar una respuesta mediática, de corto plazo y limitada a la actuación de los cuerpos policiales, con la finalidad de acallar la presión que el flagelo del crimen genera en amplios sectores de la sociedad; esto es, se han dado respuestas de gobierno y no de Estado.
Son varias las razones que han contribuido al fracaso de los planes de seguridad: por una parte, la indefinición del término seguridad pública, que trae como consecuencia a su vez, la indefinición sobre la planeación, estrategia e intervención en la materia, lo que redunda en una falta de coordinación operativa del Gobierno en su conjunto (incluidos los 3 niveles); la falta de recursos que impide ejercer un mayor presupuesto en el área de seguridad; el hecho que los asignados no han sido destinados a la remuneración y capacitación de los elementos así como el abandono en el que se encuentran miles de policías Municipales y estatales; por otra parte, el entorno económico no permite condiciones que generen expectativas laborales adecuadas para la población en edad productiva y por lo tanto, la emigración, el comercio informal y las conductas delictivas se siguen constituyendo como la principal fuente de ingresos de un importante sector poblacional.
En este ensayo, abordaremos algunos de estos temas, cuyo análisis nos permitirá generar una serie de propuestas.

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2. Seguridad. Evolución de su crisis y de su concepto (1994-2007).
Mucho se habla de seguridad, pero poco se explica de su sentido y significado. Es como el caso de El Quijote: todos hablan de él, pocos lo han leído completo y menos son, quienes lo han estudiado. En una primera aproximación, entendemos a la seguridad como la situación de tranquilidad en un momento determinado2. Cuando a éste concepto se le agrega el vocablo de pública, se añade la figura del Estado, porque público es lo que le pertenece y, por tanto, se considera como una función o atribución de esta organización social. El término seguridad pública es de factura reciente y por tanto, se encuentra en proceso de desarrollo, mismo que no esta exento de confusiones y complejidades3.

Para poder entender el significado que normativamente se le asignó al término, es preciso referirnos al entorno de su creación. Así, la crisis de violencia que se vivió en la década de los noventa, principalmente al final del sexenio del Presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), orilló a posicionar el tema de la seguridad en la mesa del debate académico, político y legislativo. Al ambiente de incertidumbre que privaba a finales de 1993, hubo que sumarle la psicosis de inseguridad generada por las principales cadenas de televisión a través de una serie de programas televisivos que hicieron del delito y la violencia, un medio para aumentar sus audiencias y con ello, sus ganancias4. Con el mismo morbo que la sociedad mexicana se deleitaba con los crímenes ajenos, surgía el temor de verse involucrado como víctima de los mismos. Así entonces, la seguridad pública comenzó a tomar un papel de suyo preponderante en la agenda política nacional que motivó su consecuente inserción en el ámbito normativo.
La primera ley que habló de seguridad pública, fue la que en el año de 1992, se expidió en Guerrero bajo el nombre de Ley de Seguridad Pública del Estado de Guerrero. Los artículos segundo y tercero de la misma, establecieron:
“Artículo 2. La seguridad pública es una función principalmente a cargo del Estado y los Municipios con la participación de la comunidad en el ámbito de sus competencias.
Artículo 3. La seguridad pública tiene por objeto salvaguardar la integridad, las garantías individuales y derechos de las personas, preservar sus libertades, el orden y la paz pública, mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, así como la readaptación social del delincuente y del menor infractor.”
Esta legislación, pionera en la materia, destacó principalmente que la seguridad pública es una función del Estado con el objetivo de proteger los derechos de las personas. Si bien no reconoció a la seguridad como un derecho, si estableció la obligación del Estado a protegerlos. La condición básica para el disfrute de los derechos y libertades de las personas, es un entorno de seguridad que así lo permita.
Sin embargo, la referida ley consideró dentro del concepto a estudio, a las esferas de la prevención, persecución y sanción de los delitos e incluso, la readaptación social del delincuente. La seguridad ya no era una función única y exclusiva de las policías: se ampliaba su margen tanto de responsabilidad como de operatividad a todos las partes del sistema penal. Y este ejemplo normativo, repercutió a nivel federal
Así, la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, aprobada en el Congreso de la Unión y publicada el 19 de julio de 1993, en su artículo segundo, estableció:
“Artículo 2. La seguridad pública es un servicio cuya prestación, en el marco de respeto a las garantías individuales, corresponde en forma exclusiva al Estado y que tiene por objeto:


  1. Mantener el orden público;

  2. Proteger la integridad física de las personas así como sus bienes;

  3. Prevenir la comisión de delitos e infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía;

  4. Colaborar en la investigación y persecución de los delitos; y

  5. Auxiliar a la población en caso de siniestros y desastres.”


Con esta ley, la seguridad se consideró un servicio del Estado, con el fin primero de mantener el orden público, término oscuro e impreciso, en cuya defensa puede ejercerse cualquier tipo de acción, aún en contra de los propios derechos fundamentales5 los cuales, por cierto, quedaron excluidos de este precepto. Como puede advertirse, esta legislación se abstuvo de dar una definición sobre el concepto de lo que debía entenderse por seguridad pública, siendo ésta una cuestión fundamental para la operación de las autoridades encargadas de aplicarla.
El entorno criminal de 1994, alcanzó niveles de honda preocupación en todos los sectores sociales6, mismos que se agravarían posteriormente por factores económicos: en las primeras semanas de la nueva administración federal a cargo de Ernesto Zedillo, la moneda nacional se devaluó y estalló una crisis que afectó a millones de mexicanos, muchos de los cuales perdieron empleo y casa y con ello, años de esfuerzo y sacrificio. Además del tema económico, el de la seguridad continuaba siendo un pendiente agravado y por ello, se enviaron diversas reformas al Congreso de la Unión.

El 31 de diciembre de 1994, se reformó, entre otros, el artículo 21 de la Constitución General de la República, al que se le adicionaron los siguientes párrafos:
“. . . La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública.”
Esta reforma constitucional, no hizo ningún esfuerzo por desarrollar su concepto, perdiéndose así una gran oportunidad para fijar el sentido del término y más aún, la oportunidad para haberlo reconocido como un derecho fundamental de los ciudadanos, pues no basta con encontrarse previsto en el capítulo consagrado a las garantías individuales para considerarlo como tal, toda vez que su redacción está dirigida a cuestiones puramente orgánicas y de coordinación.
El 11 de diciembre de 1995, se publicó la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que en su artículo 3ª indica:
“Artículo 3. Conforme al artículo 21 constitucional y para los efectos de esta ley, la seguridad pública es la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos.
Las autoridades competentes alcanzarán los fines de la seguridad pública mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, así como la reinserción social del delincuente y del menor infractor.
El Estado combatirá las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales y desarrollará políticas, programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos, que induzcan el respeto a la legalidad.
La función de seguridad pública se realizará en los diversos ámbitos de competencia, por conducto de las autoridades de policía preventiva, del Ministerio Público, de los tribunales, de las responsables de la prisión preventiva, ejecución de penas y tratamiento de menores infractores, de las encargadas de protección de las instalaciones y servicios estratégicos del país; así como por las demás autoridades que en razón de sus atribuciones, deban contribuir directa o indirectamente al objeto de esta ley.”
Con esta nueva ley, reglamentaria del artículo 21 de la Constitución General de la República, se creo un nuevo concepto de seguridad pública: una función estatal a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en sus respectivas competencias, que comprende todas aquéllas actividades dirigidas a la prevención y persecución de infracciones y delitos; la imposición de las sanciones administrativas; la reinserción social del delincuente y del menor infractor y, en general, todas las que contribuyen a alcanzar los fines superiores de salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicas7.
A partir de esta legislación, la seguridad pública dejaba de ser un tema propio y exclusivo de las policías preventivas: de ahora en adelante todos los involucrados en el sistema penal eran los nuevos responsables ante la sociedad para otorgarles seguridad; lo mismo policías que jueces, lo mismo Ministerios Públicos que carceleros, habrían de responder dentro de un esquema de comunicación y coordinación, a un mismo fin: crear una imagen de seguridad a través de la producción de reos8. Con base en esta legislación, las Secretarías de la Defensa y Marina, pasaban a formar parte de las áreas que contribuirían a esos objetivos.9 De esta manera, el Estado eludía la responsabilidad de atender los factores de la criminalidad y se limitaba a generar acciones reactivas en el ámbito penal y policial.


Sobre estas reformas, García Ramírez anotó:
Los temas de seguridad pública suelen asociarse, con mayor o menor razón, a los asuntos de la justicia. Es verdad que la procuración y la administración de la justicia tienen que ver con la seguridad pública, pero no lo es que sean las únicas responsables de ésta. Ni siquiera la policía, instituida para la prevención del delito, puede ser cargada con la tarea, descomunal para ella, de responder por la seguridad pública en las ciudades, el campo, el país entero. Si queremos identificar este problema y aportarle soluciones tan razonables como eficaces, antes – mucho antes – de establecer los deberes de la policía y de confiar todo el trabajo a ésta, sería preciso fijar un catálogo de factores cuya eficacia milita a favor de la seguridad y cuya deficiencia de la a la sociedad en riesgo. Habrá que referirse, así, a la seguridad pública en función de la economía, de la educación, de la cultura, de la salud, de la democracia, para citar solamente los más importantes factores de seguridad o inseguridad públicas.10
El 7 de noviembre de 1996, fue publicada la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, con la finalidad de dotar al Ministerio Público de mayores facultades para combatir al narcotráfico, al secuestro y al robo de vehículos entre otros delitos. La apuesta hasta ese momento de la administración zedillista, era reformar y crear leyes que permitieran más laxitud a los órganos represivos del Estado en su lucha por alcanzar la seguridad. El 26 de agosto de 1998, el Presidente Ernesto Zedillo, presionado por el movimiento México Unido Contra la Delincuencia, convocó a una Cruzada Nacional Contra el Crimen y la Delincuencia11, en cuyos ejes se encontraban:


  1. Crear un verdadero sistema de seguridad pública.

  2. Integrar la comunicación efectiva entre todas las corporaciones policiales, con apoyo de la tecnología.

  3. Crear un registro de delincuentes y de reos.

  4. Registrar a todos los elementos de seguridad del país para su control y evitar ingresos de aquéllos que hubiesen sido dados de baja en otras corporaciones.

  5. Capacitación y mejor salario a los policías.

  6. Establecimiento del servicio civil de carrera en seguridad pública.

  7. Promover la participación Ciudadana.


A 4 años de haberse reformado la Constitución y leyes secundarias para enfrentar a la criminalidad y con 3 años de operación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el gobierno reconocía con la puesta en marcha de esta Cruzada, que las medidas normativas habían resultado insuficientes. Pero al mismo tiempo reconocía que los encargados de las tareas de seguridad no habían sido eficaces. Los ejes de la Cruzada, son procedimientos internos a los que las áreas competentes se hallaban obligadas a ejecutar y que se encontraban previstos desde el Programa Nacional de Desarrollo del sexenio 1994-2000. Presentarlo a la sociedad a finales de su mandato, como un nuevo intento del Estado en su incansable lucha contra el delito, fue un mero ardid publicitario que la sociedad mexicana no merecía.
A finales de 1998, fue creada la Policía Federal Preventiva, con un esquema de autonomía de operación y con miles de soldados para realizar funciones policiales. Esta Policía intentó sin éxito, agrupar a todas las corporaciones federales.
La administración 2000-2006 de Vicente Fox, se caracterizó por un incremento en la violencia del crimen organizado y por acciones dispersas y encontradas en la forma de combatirlo. Es importante destacar que tanto en la administración de Ernesto Zedillo como la de Fox, los programas de seguridad siempre estuvieron enfocados al tema del narcotráfico y sus secuelas, así como a la industria del secuestro. La creación de programas de seguridad fue meramente coyuntural, aparecían siempre como una tardía respuesta a fenómenos delictivos que impactaban en los medios de comunicación. A cada noticia relevante de secuestros, se ordenaban reformas y programas; lo mismo cuando el número de ejecuciones aumentaba. De esta manera, el Estado siempre iba atrás del crimen y de ninguna manera existían acciones eficaces de prevención.

En la administración foxista, fue creada la Secretaría de Seguridad Pública Federal que, entre otras cosas, debería ejercer el mando sobre la Policía Federal Preventiva y coordinar los esfuerzos en la materia, pero la autonomía con la que ésta fue creada, originó severos enfrentamientos entre el titular del despacho y el Comisionado policial, lo cual impidió llevar a buen término los proyectos planteados para generar un área de seguridad. En dicho sexenio hubo 3 Secretarios, lo que definitivamente impactó de manera negativa en el desarrollo de una planeación estratégica.
Por otra parte, la Iniciativa de Reforma al Sistema de Seguridad Pública y Justicia Penal, efectuada el 29 de marzo del 2004, nunca se concretó en el ámbito legislativo y las reformas aprobadas, en nada cambiaron ni coadyuvaron a la búsqueda de la seguridad a que estaban destinadas12.
Por acuerdo del 6 de enero del 2005, se creó el Gabinete de Seguridad Pública Federal, como un nuevo esfuerzo por responder al crimen organizado y así atender los problemas de criminalidad existentes. Sin embargo, en ninguna parte del acuerdo se hizo referencia al Sistema Nacional de Seguridad Pública, que se entiende es el órgano responsable de tal tarea y quien debiera coordinar esos esfuerzos. La creación del Gabinete de Seguridad, era un indicador de la gravedad de la situación, pero obviar al SNSP era a la vez, un indicador de desdeño y de muestra de su ineficacia.
Las acciones resultantes del Gabinete de Seguridad, no fueron en ningún momento ir a las causas del fenómeno delictivo; por el contrario, se creó un nuevo programa denominado México Seguro, consistente en el despliegue policíaco-militar en los Estados de Tamaulipas, Sinaloa, Michoacán y Guerrero y ciudades como Tijuana, para efectos de patrullaje, presencia y puntos de revisión, dando como resultado el incremento en eventos delictivos asociados a la delincuencia organizada en las plazas a donde se pretendía dar mayor seguridad13 Las razones de este fracaso, fueron la falta de una coordinación operativa eficiente entre las corporaciones participantes, que eran la Secretaría de Marina, la Secretaría de la Defensa Nacional, el Centro de Investigación y Seguridad Nacional, la Procuraduría General de la República, la Secretaría de Seguridad Pública Federal, la Policía Federal Preventiva y la Agencia Federal de Investigaciones; así como la ausencia de una planeación adecuada. Si los medios destacaban ejecuciones en algún Estado, allá se enviaba el operativo.
De esta manera la concepción de la seguridad pública como una atribución del Estado se fue consolidando en un enfoque represivo, más que preventivo14. Muestra de ello fueron los desastrosos operativos federales en la huelga de SICARTSA, en Michoacán; la intervención en el conflicto de San Salvador Atenco en el Estado de México y la disolución de la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca, donde la operación policíaco-militar, sustituyó a la ausencia de talento político y se empleó indebidamente la fuerza para resolver conflictos de naturaleza social. Aunado a lo anterior, y con motivo del proceso electoral del 2006, las agencias de seguridad del Estado fueron distraídas a objetivos políticos, lo que motivó también una severa crisis que culminó con la renuncia del Procurador General de la República, desgastes en las figuras institucionales y una clara tendencia autoritaria.
El primero de diciembre del 2006, en medio de una crispación social derivada de un proceso electoral cuestionado en su legalidad y en un repunte de la violencia criminal, Felipe Calderón anunció una Cruzada Nacional contra la delincuencia y, tal vez para poner un sello distintivo, haciendo uso de la facultad de disponer de la totalidad del Ejército, lo envío a las calles de los Estados azotados por la delincuencia organizada a efectuar labores netamente policiales. Además, 10 mil militares se sumaron a las Fuerzas Federales de Apoyo, el brazo fuerte de la Policía Federal Preventiva.
Los efectos mediáticos fueron positivos: durante las primeras semanas de su gobierno, recibió elogios de Gobernadores, Senadores, Diputados y hasta del Gobierno de los Estados Unidos de América. La necesidad de mostrar una apariencia de un gobierno firme y decidido, llevó al Presidente a uniformarse militarmente, a hacer del Ejército su principal aliado para legitimar su mandato y a utilizarlo como ariete en una lucha que se creyó ganada con esa apuesta.
El tiempo dio la razón a todos los especialistas que se mostraron escépticos con tales medidas. Tan sólo en el primer trimestre del 2007, las ejecuciones vinculadas con el crimen organizado duplicaron las acaecidas en el 2006 en el mismo período15. La violencia se incrementó precisamente en aquéllos Estados en donde los diversos operativos fueron aplicados.
Por su parte, la Secretaría de Seguridad Pública Federal presentó un nuevo programa para combatir el delito. Sus ejes fueron los siguientes: 1) el establecimiento de la Plataforma México, para la comunicación tecnológica de todas las policías; 2) la operación territorial para la recuperación de los espacios; 3) Programa de prevención del delito y participación ciudadana; 4) desarrollo institucional con la implementación del servicio civil de carrera; 5) replanteamiento del sistema penitenciario para el control de los internos; 6) combate a la corrupción con la creación de un Centro Nacional de Evaluación y Control de Confianza, y, 7) desarrollo de indicadores para la evaluación del trabajo.
Las similitudes entre este programa y la Cruzada Nacional contra la Delincuencia de 1998 son absolutas. Huelga decir que al repetirse prácticamente el programa, existirían en el camino muchas interrogantes respecto a qué se dejó de hacer desde aquélla época, como para volver a relanzar un programa con los mismos objetivos, 9 años después. De nueva cuenta se pretendió inducir a la sociedad en la falsa creencia de que las obligaciones internas de una dependencia, se convertían en un programa que solventaría el problema de la inseguridad.
De este breve recorrido podemos extraer.


  1. Que los diferentes gobiernos han insistido en considerar al problema criminal, como un asunto de estricta intervención legal y policial; y,




  1. Que tales administraciones han tomado al Ejército como una opción para alcanzar la seguridad, con todos los riesgos que ello implica.


Abordaremos tales campos en los siguientes puntos.
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