C. Los derechos a organización y procedimiento que pretenden erigir el Servicio Integral de Defensoría para los miembros de la fuerza pública debe ser tramitado por ley ordinaria 9






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C. Los derechos a organización y procedimiento que pretenden erigir el Servicio Integral de Defensoría para los miembros de la fuerza pública debe ser tramitado por ley ordinaria



Cierto es que mediante el procedimiento de las leyes estatutarias (art. 152) la Constitución restringió el margen de acción del Congreso de la República al constreñirlo a regular las siguientes materias: los derechos y los deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección, la administración de justicia, la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y funciones electorales, las instituciones y mecanismos de participación ciudadana, los estados de excepción y la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley (Acto Legislativo 2 de 2004). Pero adviértase, que no toda la compilación normativa de los asuntos sometidos a la reserva estatutaria debe hacerse mediante este procedimiento restringido, pues el propósito de las leyes estatutarias no es el de regular en forma exhaustiva la materia que constituye su objeto (C-114-199).
En este orden de ideas, el legislador no está regulando a través de la creación de un Servicio Integral de Defensoría para los miembros de la fuerza pública el derecho de defensa de manera estructural o completa que afecte o comprometa la garantía irreductible del núcleo esencial del derecho fundamental, cuya intervención legislativa exigiría remitir la regulación a este especial proceso de expedición legal. De esta manera, sólo la normatividad que afecta la integridad de un derecho fundamental exige un trámite estatutario (C-1338-2000). Además, el hecho de que una materia general sea o haya sido objeto de una ley estatutaria, no significa que todos los asuntos que guardan relación funcional con ella queden automáticamente excluidos del ámbito normativo propio de la ley ordinaria, pues cuando el mismo legislador estatutario defiere dicha reglamentación a la ley ordinaria, tal procedimiento se hace innecesario (C-670-2001). En cuanto al núcleo esencial del derecho, ha precisado la Corte: “no se puede afectar el sustrato mismo de los derechos fundamentales mediante ley ordinaria y, en consecuencia, es indispensable verificar el contenido de cada norma para establecer si con ella se regula en su núcleo esencial21 el respectivo derecho o el medio jurídico de su protección, o si, por el contrario, se legisla en relación con el derecho, pero en torno a aspectos del dominio de la ley ordinaria, que no tocan con el ejercicio de aquél, en su esencia, ni lo limitan o restringen”22.
Ahora bien, de acuerdo a las anteriores definiciones, tenemos entonces que solamente a través de la reserva estatutaria se debe restringir y afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales (C-311-1994, C-313-1994, C-831-2001, C-481-2003 y C-531-2006) de modo positivo y directo (C-313-1994). Para estos efectos, se entiende por núcleo esencial el conjunto de atribuciones y potestades sin las cuales el derecho no sería reconocido o mediante el cual se regula en forma íntegra, estructural o completa el derecho correspondiente (C-370-2006). El núcleo esencial se ha definido por ende como el mínimo de contenido que el legislador debe respetar, es esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas. Y, en sentido negativo debe entenderse como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental (C-994 de 2004). O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección.
La jurisprudencia de la Corte constitucional23 ha señalado cinco reglas interpretativas que permiten conocer cuáles son las regulaciones sobre derechos fundamentales que deben ser objeto de ley estatutaria y en qué casos corresponde al legislador ordinario establecer las limitaciones o restricciones del derecho, a saber: i) La reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales es excepcional, en tanto que la regla general se mantiene a favor del legislador ordinario; ii) La regulación estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada por el legislador, sino por su contenido material. En consecuencia, el trámite legislativo ordinario o estatutario será definido por el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el legislador designe; iii) mediante ley estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial del derecho fundamental, de tal forma que si un derecho tiene mayor margen de configuración legal, será menor la reglamentación por ley estatutaria; iv) las regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe realizarse mediante ley cualificada y, v) Los elementos estructurales esenciales del derecho fundamental deben regularse mediante ley estatutaria. De esta forma, es claro que la regulación puntual y detallada del derecho corresponde al legislador ordinario. Al respecto, la Corte dijo que las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio.


De este modo, corresponden al núcleo esencial de los derechos fundamentales, asuntos relacionados con su ejercicio y la imposición de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones (C-425-1994, C-562-1994, C-247-1995, C-831-2001, C-481-2003, C-877-2005 y C-894-2006), así como aquel reducto esencial absolutamente necesario para que tal derecho pueda ser ejercido y sea efectivamente tutelado (C-1338-2000). La exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial pues, de lo contrario, la ley ordinaria tendría objeto, al observarse que de algún modo toda la legislación, de manera más o menos lejana, se encuentra vinculada con los derechos fundamentales (C-052-1995). Sin embargo, por medio de una ley ordinaria no se puede regular en forma sistemática, integral y completa un derecho fundamental, porque de esta manera agota totalmente el tema y reglamenta aspectos que comprometen la esencia misma de cualquier derecho fundamental (C-620-2001).
De esta manera, se pueden regular mediante ley ordinaria asuntos referentes a la organización del servicio público en relación con un derecho fundamental (C-311-1994 y C-350-1997). A continuación mencionaremos derechos fundamentales cuya organización y procedimiento se ha regulado por ley ordinaria24:


  1. Por ejemplo en asuntos relativos al trabajo no toda normatividad que de alguna manera regule el derecho al trabajo debe ser materia de ley estatutaria (C-434-1996). La regulación que permita llevar a cabo la liquidación de una entidad determinada no debe ser objeto de leyes estatutarias, porque no pretende desarrollar el derecho fundamental del trabajo, sino establecer una regulación específica de las cuestiones laborales surgidas con la liquidación de una entidad (C-013-1993). Así mismo, la acción de reintegro como instrumento judicial que tiende a resarcir al trabajador injustamente despedido no alcanza la categoría de mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección del derecho al trabajo en su núcleo esencial, ya que se trata de uno entre varios sistemas posibles para el expresado fin, no impuesto por la Constitución Política, sino creado por la ley dentro de la discrecionalidad propia de la función legislativa (C-434-1996). En materia de derecho de negociación colectiva, este no debe ser necesariamente desarrollado mediante ley estatutaria, porque prima facie no tiene carácter fundamental. Por su parte, el derecho de asociación sindical, cuyo carácter iusfundamental es indiscutido, la reserva de ley estatutaria sólo se aplica respecto de las disposiciones dirigidas a configurarlo, actualizarlo o definirlo (C-280-2007).




  1. En materia de derecho de familita, el Congreso de la República puede, mediante ley ordinaria, regular temas relativos al divorcio o las nulidades matrimoniales, porque no significa el desarrollo de un derecho fundamental, sino la determinación del alcance de algunos de los aspectos relativos a la familia y sin que ello signifique la modificación de los principios fundamentales de este derecho (C-566-1993).




  1. En materia de profesión, el Congreso puede regular asuntos que no constituyan elementos estructurales esenciales de la libertad de escoger profesión u oficio, como el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia de las profesiones (C226-1994); de esta manera, la naturaleza, el propósito y el campo de aplicación de una profesión constituyen los principios que la rigen; señala sus entes rectores de dirección, organización, acreditación y control del ejercicio profesional, y, en general, encaja dentro de los requerimientos normales de las leyes ordinarias (C-251-1998).




  1. En materia de educación, el Congreso de la República puede regular mediante el trámite de una ley ordinaria temas como la educación, sin necesidad de que esta materia sea tramitada como una ley estatutaria, toda vez que el contenido de la ley ordinaria no se refiera a aspectos esenciales del derecho fundamental a la educación, sino que simplemente regule aspectos de su organización como servicio público (C-311-1994).




  1. En materia penal, mediante ley ordinaria se pueden regular asuntos relacionados con la ley penal, relacionados con derechos fundamentales como la libertad personal o el debido proceso, porque las leyes estatutarias se ocupan de regular (C-313-1994 C-370-2006), de modo preferentemente positivo y directo, el ejercicio de los derechos fundamentales; en cambio, las normas penales limitan alguno de esos derechos a manera de sanción imputable a una conducta tipificada como delictiva. La ley penal delimita genéricamente la libertad y define el campo de lo ilícito y reprochable socialmente; por lo tanto, no hace parte del núcleo esencial de ningún derecho fundamental señalar legislativamente los tipos penales y establecer las condignas sanciones (C-313-1994). Las garantías que pueden ser objeto de ley ordinaria son aquellas establecidas por el legislador para que una persona pueda ser privada de la libertad y, por ende, operan antes de que esa situación se presente. Por el contario, teniendo en cuenta que la petición de hábeas corpus se ejerce en forma posterior a la ocurrencia del hecho, esto es, que la persona se encuentra privada de la libertad y lo que se busca con la acción respectiva es recobrar la libertad perdida, su trámite debe ser objeto de ley estatutaria (C-620-2001). En consecuencia, el Código Penal no requiere ser una ley estatutaria cuyo objeto esencial sea definir el contenido de derechos constitucionales, fijar sus alcances o establecer las condiciones para ejercerlas. El objeto de dicho Código es tipificar las principales hipótesis de comportamiento que ameritan reproche y sanción punitiva sobre las principales libertades del sujeto, y por lo tanto el legislador puede modificarlo en términos globales a través de una ley ordinaria (C-193-2005).

  2. En materia de seguridad social la normatividad puede ser objeto de reglamentación mediante la ley ordinaria por corresponder a derechos de contenido prestacional (C-408-1993), y en ese sentido tratarse de elementos de tipo asistencial (C-052-1995 y C-072-1995). La gratuidad no puede entenderse como un elemento que convierta derechos prestacionales en fundamentales, pues no son más que desarrollos de contenidos propios del Estado social de derecho (C-052-1995).




  1. En materia electoral, mediante la ley ordinaria se pueden regular aspectos relativos a los requisitos para ejercer un cargo público de elección popular, porque no regula el núcleo esencial del derecho fundamental a elegir y ser elegido (C-381-1995). El Congreso de la República puede consagrar en una ley ordinaria una inhabilidad sin vulnerar la reserva de ley estatutaria por regular asuntos relativos al derecho al sufragio, porque es posible diferenciar los aspectos fundamentales de los aspectos funcionales. Además, la Constitución permite fijar inhabilidades siempre y cuando no limiten los derechos de igualdad y de participación política y, por ende, no contemple preceptos excesivos, innecesarios e irrazonables; consulten los valores, principios y derechos de la Carta, de tal suerte que no se viole el contenido esencial de los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a escoger y ejercer profesión u oficio y a participar efectivamente en el ejercicio del poder político, y no afecten el núcleo del derecho político ni alteren, de modo permanente, el ejercicio de las funciones electorales, pues de lo contrario deberán tramitarse como leyes estatutarias (C-373-1995)




  1. En material procesal, las normas procesales no deben establecerse necesariamente mediante leyes estatutarias a menos que sus normas, consideradas de manera material, así lo determinen (C-340-1996 C-836-2002 C-804-2003). No están sujetas a esa reserva especial aquellas disposiciones procesales cuyo objeto no consista en establecer limitaciones o restricciones a derechos fundamentales garantizados por la Constitución Política, en particular al debido proceso, sino que se orienten a establecer, en un caso concreto, los mecanismos adecuados para la efectividad de un deber que se deriva de la propia norma constitucional, sin hacer, de manera general, una regulación integral del procedimiento (C-910-2004).


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