Resumen En Colombia los mecanismos legales de participación ciudadana están perdiendo legitimidad al priorizarse la generación de ingresos públicos sin importar los costos sociales que esto generaría en las poblaciones locales.






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fecha de publicación01.03.2016
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Participación ciudadana en Colombia: ¿En contra de la generación de rentas públicas?

Santiago Serrano Urzola

santi.serranou@hotmail.com

Palabras Clave

Participación ciudadana, Descentralización, Federalismo Fiscal, Rentas Públicas, Administración

Resumen

En Colombia los mecanismos legales de participación ciudadana están perdiendo legitimidad al priorizarse la generación de ingresos públicos sin importar los costos sociales que esto generaría en las poblaciones locales. A pesar de que en teoría el equilibrio fiscal se complementa con dichos mecanismos, en el país se ha percibido que los dos conceptos se contradicen.

Abstract

In Colombia the legal means of citizen involvement on public issues are losing their legitimacy as the public income generation, never minding the social costs to be generated in the local populations, is prioritized. Despite the fact that in theory the fiscal balance is complemented with such means, in the country it has been perceived that both concepts contradict.

Planteamiento central

Colombia en su constitución se define como una república descentralizada y participativa, es por esto que ahora existen ciertas garantías legales para que la ciudadanía participe e interactúe con el Estado para la satisfacción de sus intereses. Sin embargo en la práctica el Gobierno Nacional ha venido tratando de concentrar algunas funciones de generación de rentas públicas que, valga aclarar, afectan a los entes territoriales y cuando la ciudadanía ha hecho uso de los mecanismos de participación dados por la ley, el Gobierno ha intentado limitar este derecho.

Ahora bien ¿Están los mecanismos de participación ciudadana en contra de la generación de recursos de vital importancia para la satisfacción de los fines del Estado?

  1. La Complementariedad teórica de la participación ciudadana, la descentralización y las finanzas públicas

Marco Colina y Gabriela Hoffman (2009) identifican en su trabajo1 cuatro problemas de la administración: el primero es el poder que tiene para la modelación de políticas públicas y por lo tanto la capacidad de alterar la relación entre los ciudadanos y el Estado; el Segundo es el ser garante de los derechos de la población y por esta vía la administración puede volverse paternalista o despótica: el tercero es la, siempre existente, posibilidad de captura de este por grupos de interés y el cuarto es la existencia entre la ciudadanía de una conciencia desfavorable respecto a su desempeño. Es por esto que la participación ciudadana está orientada a hacer más eficientes a las instituciones públicas al estar estas enteradas de las necesidades de la población, es decir que mejora la eficacia2 y la eficiencia3 de la administración al construir consensos con la población y bajar costos de transacción al mismo tiempo que los ciudadanos se sienten incluidos en la toma de decisiones que afectan su entorno. En resumen hace al sistema más democrático.

Dicha participación se desprende del concepto de descentralización por medio de la cual entra el municipio como ente fundamental territorial que “trae el Estado a la gente” siendo la ciudadanía local la que gerencia sus propios recursos y tiene incidencia en la toma de decisiones en su ambiente más próximo (Naranjo R. 2003). Así las cosas vemos que en Colombia en materia fiscal la Constitución del 91 ha sido la que ha mostrado el camino hacia lo que se conoce como descentralización fiscal.

La descentralización fiscal surge en Colombia a partir de una teoría desarrollada principalmente en los Estados Unidos4, dicha teoría es el Federalismo Fiscal. Según Oates5 (1999) la teoría del Federalismo Fiscal tiene por objeto el estudio de las funciones económicas que deben desarrollar los distintos niveles de gobierno y los instrumentos fiscales apropiados para desarrollar dichas tareas, con el objetivo de lograr una provisión y financiación eficiente de bienes públicos. Así esta teoría identifica a un nivel de gobierno local y a uno central en la que cada uno tiene algunas funciones específicas. El nivel central se encarga entonces de “la redistribución de la renta, de la estabilización de la economía y de la asignación de aquellos bienes públicos puros como la defensa o sociales como la salud” y el nivel local “se encarga de la asignación de los bienes públicos que benefician a los residentes en su jurisdicción” siendo este nivel local el que tiene una mayor cercanía con sus habitantes y por lo tanto puede conocer mejor sus preferencias cosa que al nivel central no le preocupa al ser demasiado costoso en términos de costos de transacción y esto puede generar malestar social. Es aquí cuando los mecanismos de participación y la descentralización se complementan y la Constitución del 91 se percató de ello al darle dio a los ciudadanos la capacidad de intervenir o de “revelar sus preferencias”.



  1. La participación y la descentralización en la práctica colombiana


En esta segunda parte se pasa a analizar cómo se ha aplicado toda la teoría anteriormente mencionada a la práctica en Colombia, para esto vamos a ver desde la adopción de la descentralización fiscal promovida por la constitución del 91 pasando por la crisis de fin de siglo y los ajustes y compromisos que hizo el gobierno con los organismos multilaterales de restringir la participación ciudadana hasta llegar a los aspectos coyunturales del año pasado que han hecho evidente la subutilización de los medios de participación.

Como lo dijimos anteriormente, la nueva constitución introdujo la descentralización política de la cual se desprendió el concepto de participación ciudadana e introdujo también la descentralización fiscal concepto por el cual en Colombia se expidió la ley 60 de 1993 que establecía el monto de las transferencias de los ingresos nacionales a los niveles subnacionales. Así esta ley establecía “que el situado fiscal6 sería del 23% en 1994, 23,5% en 1995 y 24,5 % de 1996 en adelante de los ingresos corrientes de la Nación. Según la Ley, de dichos porcentajes debían destinarse el 60% para educación, el 20% para salud y el 20% restante para cumplir las metas de cobertura en la prestación de estos servicios” (Vargas y Cristancho. 2011) y en cuanto a los municipios se estableció en la constitución (art 357) que su participación en los ingresos de la nación debía ser del 14% en 1993 hasta alcanzar un 22% en 2002 a lo que la ley 60 estableció que de estos recursos el 30% se invertiría en educación, 25% para salud y el resto en “diferentes servicios establecidos por la ley”
Además durante la década de los 90 los niveles territoriales tuvieron varios instrumentos tributarios entre los que se encuentran las propias transferencias de la participación municipal, ya que aunque la mitad se invertía en salud y educación, la otra mitad pudiera ser invertida de acuerdo a los intereses de los habitantes; las regalías del fondo nacional de regalías establecidos en la constitución y desarrollados por la ley 141 de 1994 los cuales tenían una amplia posibilidad de utilización; por último tenemos los propios ingresos tributarios municipales y departamentales. En cuanto a la participación ciudadana se expidió la ley 134 de 1994 que daba a los ciudadanos medios de participación sobre los cuales vamos a hablar más adelante.
Todas estas prerrogativas legales sobre cómo debía distribuirse el ingreso nacional se configuraron en las llamadas “inflexibilidades presupuestales” que son compromisos legales y constitucionales que tiene el Estado y que le dejan “escaso margen de maniobra”7 por lo tanto las prerrogativas legales y constitucionales vistas anteriormente se constituyeron en inflexibilidades presupuestales que condujeron al Estado a un mayor nivel de endeudamiento y un déficit creciente. La dinámica económica causada por las inflexibilidades presupuestales la explican Carlos Ariel Sánchez, Rodrigo Naranjo Galve, Erick Rincón Cárdenas y Edilberto Peña González en su trabajo Consensos, participación ciudadana y ajuste estructural de las finanzas públicas en Colombia 1998-2002:
“Cabe destacar que la situación fiscal que enfrenta Colombia es resultado de una dinámica de gastos e ingresos que se inicia a principios de 1990. Tal dinámica se caracteriza por gastos crecientes ‘inflexibles’ financiados por recursos tributarios de carácter transitorio, los cuales resultaron insuficientes a partir de 1995. De esta manera, el déficit fiscal pasó de 0,3% del PIB en 1995 a 5% en 1999 y 4,1% en el 2002.”
Esta situación de las finanzas nacionales atrajeron la atención del Fondo Monetario Internacional que propuso un plan de ajuste estructural que limitó la autonomía de los departamentos y municipios ya que estos contribuyeron al deterioro de las finanzas nacionales por los altos niveles de corrupción y a las ineficiencias burocráticas que causaron que se sobre endeudaran.

Las políticas de ajuste incluyeron reformas con la imposición de límites al gasto de funcionamiento y al endeudamiento (ley 612 de 2000) y las reformas constitucionales a las transferencias a los entes territoriales convirtiendo al situado fiscal y a las participaciones municipales en el Sistema General de Participaciones modificando la transferencia de recursos haciendo que “en adelante el aumento de las transferencias sería el promedio de la variación porcentual de los recursos transferidos en los cuatro años anteriores”8 además el 83% de las transferencias del SGP estarían condicionadas a atender gastos en educación y salud perjudicando a los ciudadanos los cuales no podrán revelar sus preferencias al estar estos recursos condicionados. Así pues las políticas de ajuste se centraron en los entes territoriales limitando la participación de la ciudadanía en los proyectos de desarrollo.
Un debate más reciente es el que se da en 2013 cuando dos municipios, Piedras (Tolima) y Tauramena (Casanare), le dijeron que no, a través de consultas populares, a la “exploración, explotación y tratamiento” de los recursos naturales que en su territorio se encontraban. Las administraciones municipales se ampararon en la ley 134 de 1994 por medio de la cual “se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana” y en su artículo 8 define a la consulta popular como “la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometido por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto” y en el artículo 55 dice: “La decisión tomada por el pueblo en la consulta, será obligatoria […]”

Este debate abre de nuevo la puerta a la voluntad de participación de la ciudadanía en la vida económica de su ambiente local y a una mayor autonomía territorial al utilizar los ciudadanos los mecanismos de participación ciudadana que los anteriores ajustes fiscales no limitaron. Este caso puso al gobierno en una encrucijada: si apoyar una mayor autonomía de los niveles territoriales y por ende mayor participación de los ciudadanos en las finanzas públicas nacionales o por el contrario dar prevalencia a las empresas explotadoras y a los recursos que se puedan obtener de la minería y del petróleo “que equivaldrían a unos 36 mil millones de dólares o un 10 por ciento del PIB anual colombiano”9en el caso de Piedras

Como lo hemos visto el gobierno central, después de la crisis de principios del siglo XXI, ha buscado limitar la autonomía de los entes territoriales y de la ciudadanía. Es por esto que el gobierno aprobó el decreto reglamentario 936 del 2013 que prohíbe expresamente a los alcaldes o a los consejos municipales la decisión sobre los recursos del subsuelo dejando en las manos de las autoridades nacionales mineras y ambientales la decisión sobre dichos recursos. Este decreto fue demanda por municipios como Bogotá que buscan limitar la minería en su territorio.

  1. Consideraciones finales

Si bien la constitución pone a la descentralización en todos sus aspectos como principio ordenador del país, hemos visto en este trabajo que este principio es limitado en cuanto al presupuesto y el gobierno central concentra en sus manos las funciones de gestor de los recursos de la nación. Hay que decir también que el manejo de los recursos por parte de los órganos territoriales cuando la prevalencia de la teoría del federalismo fiscal fue inadecuado y muchos de los recursos fueron malgastados, la deuda de los entes territoriales aumentó y la crisis empeoró la situación. Además las restricciones presupuestales dejaban poca maniobrabilidad a los entes territoriales lo que los hizo recurrir a la deuda y al aumento de la brecha de los ingresos y los gastos públicos durante los años 90 es por esto que no hay que considerar que el principio de descentralización y el de equilibrio fiscal sean buenos por aparte, como dice la teoría estos dos deberían complementarse y en Colombia estos ciertamente no lo han hecho. Hay un momento coyuntural en el que alguno de los dos criterios se impone y se llega a un punto de quiebre en el que se cambia de visión.

En mi opinión si el criterio de la descentralización se impone nuevamente a partir de los sucesos de los municipios anti-minería se debe ser prudente y empezar a vigilar el manejo adecuado de los recursos nacionales y flexibilizar el uso de los recursos sin evitar que los ciudadanos participen en la toma de decisión sobre qué bienes públicos quieren que se produzcan con estos recursos. Si realmente somos una democracia participativa hay que dar prioridad a las preferencias del ciudadano.

En cuanto a los intentos del Gobierno Nacional por limitar el derecho de las entidades territoriales a decidir sobre la explotación de los recursos en su territorio debo decir que es eso precisamente lo que la teoría de la descentralización pretende evitar. El gobierno se está comportando de manera despótica y da la impresión de que ha sido capturado por los intereses de las compañías explotadoras bajo el discurso de la generación de rentas públicas por medio de la minería. Esto ha hecho que los medios de participación ciudadana que quedan pierdan legitimidad por la percepción de que su utilidad es nula porque siempre va a prevalecer el interés de las empresas.

Bibliografía
Bermudez Liévano, ANDRÉS. (2013). La encrucijada del gobierno después del 'no' de Piedras a la minería, La Silla Vacía, visto en http://lasillavacia.com/historia/el-dilema-del-gobierno-despues-del-no-de-piedras-la-mineria-45296 el domingo 5 de octubre a las 10:45 p.m.
(1994). “Ley 134 del 31 de mayo de 1994, por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana”, Diario Oficial No. 41.373 del 31 de mayo de 1994, Bogotá.
Franco Vargas, MARIA HELENA. Cristancho Escobar, FELIPE ANDRÉS. (2011) EL Federalismo Fiscal y el Proceso de Descentralización Fiscal en Colombia. EAFIT. Medellín, Colombia.
Colina, MARCO. Hoffmann, MARIA GABRIELA. (2009). Participación Ciudadana a través de los Presupuestos Participativos: Contribuyendo hacia una nueva relación Estado-sociedad. Revista Pléyade. Vol. 4. Universidad de Chile.
Samuelson, PAUL. Nordhaus, WILLIAM, (2002). Economía, McGraw Hill Interamericana, 17° Edición, Madrid, España.
Sánchez, CARLOS ARIEL. Naranjo Galves, RODRIGO. Rincón Cárdenas, ERICK. Peña González, EDILBERTO. (2003). Consensos, participación ciudadana y ajuste estructural de las finanzas públicas en Colombia 1998-2002, Estud. Socio-Juríd., Vol. 5. Bogotá, Colombia,
Téllez. WALFA CONSTANZA. (2007). La inflexibilidad del presupuesto: efectos en el cumplimiento del gasto público social colombiano. Revista Zero. Vol. 18. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, Colombia.
Velásquez C. FABIO, González R. ESPERANZA. (2003) ¿Qué ha pasado con la Participación Ciudadana en Colombia?, Fundación Corona, 1° Edición, Bogotá, Colombia.


1 M. Colina, M. G. Hoffmann. (2009). Participación Ciudadana a través de los Presupuestos Participativos: Contribuyendo hacia una nueva relación Estado-sociedad. Universidad de Chile

2 “Capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera”. Definición tomada dehttp://lema.rae.es/drae/?val=eficacia

3 Según Samuelson y Nordhaus, eficiencia "significa utilización de los recursos de la sociedad de la manera más eficaz posible para satisfacer las necesidades y los deseos de los individuos" (2002). Economía, McGraw Hill, Pág.4.

4 “Respecto al Federalismo Fiscal existen importantes aportes anglosajones, germánicos, escandinavos y franceses; empero, el liderazgo fue asumido, principalmente, por la academia estadounidense, mediante los aportes de Charles Tiebout, James Buchanan, Richard Musgrave, Wallace Oates y Joseph Stiglitz.” (Franco Vargas H., Cristancho Escobar F. 2011)

5 Cita extraída del texto anterior

6El situado fiscal establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículo 49, 67 y 365 de la Constitución Política. El situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política.” Definición tomada de http://www.edupension.gov.co/index.php/inicio-intranet/204-colpensiones-intranet/informacion/gestion-de-recaudo/situado-fiscal/230-situado-fiscal

7 Téllez W. (2007). La inflexibilidad del presupuesto: efectos en el cumplimiento del gasto público social colombiano. Revista Zero. Vol. 18. Universidad Externado de Colombia

8 Franco Vargas H., Cristancho Escobar F. (2011). EL Federalismo Fiscal y el Proceso de Descentralización Fiscal en Colombia. EAFIT. Medellín


9 Bermudez A. (2013). La encrucijada del gobierno después del 'no' de Piedras a la minería, La Silla Vacía, en http://lasillavacia.com/historia/el-dilema-del-gobierno-despues-del-no-de-piedras-la-mineria-45296

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