Sala constitucional de la corte suprema de justicia. San José, a las once horas treinta y uno minutos del cuatro de febrero de dos mil quince






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Exp: Nº 14-013730-0007-CO

Res. Nº 2015-01617

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas treinta y uno minutos del cuatro de febrero de dos mil quince.

          Acción de inconstitucionalidad promovida por (…), mayor, soltera, estudiante, portadora de la cédula de identidad número (…), vecina de San José; para que se declare inconstitucional la frase “no asalariados ni trabajadores independientes” del artículo 12, inciso b), del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social, Nº 6898 del 7 de febrero de 1995. Intervienen en el proceso la Procuraduría General de la República (PGR) y la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS).

Resultando:

          1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:26 horas del 29 de agosto de 2014, la accionante plantea acción de inconstitucionalidad contra la frase “no asalariados ni trabajadores independientes” del artículo 12, inciso b), del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social, Nº 6898 del 7 de febrero de 1995, publicado en La Gaceta Nº 50 del 10 de marzo de 1995. Considera que la frase impugnada resulta contraria a los artículos 50, 51, 56, 73 y 74 de la Constitución Política. Refiere que la norma objetada establece que tienen derecho a pensión por orfandad solo los menores de 25 años de edad, que sean estudiantes, solteros, no asalariados, ni trabajadores independientes. Estima la accionante que la frase “no asalariados ni trabajadores independientes” constituye una limitación genérica e inconstitucional que restringe el derecho al trabajo y al desarrollo personal. Considera que la frase impugnada resulta lesiva del bienestar que debe procurar el Estado para todos los habitantes del país, así como del derecho a la protección especial de la familia y el derecho a la pensión. Señala que el trabajador cotiza con la seguridad de que, ante su eventual fallecimiento, existirá una protección para sus hijos menores de 25 años. Aduce que la pensión se convierte en una ayuda para sobrevivir, mas no resulta suficiente para sufragar todos los gastos. Aclara que en mérito de lo anterior, la necesidad de trabajar subsiste a pesar del beneficio de pensión. Solicita que se declare con lugar la acción.

          2.- Mediante resolución de Presidencia de las 16:06 horas del 29 de agosto de 2014, se cursó la acción de inconstitucionalidad contra la frase “no asalariados ni trabajadores independientes” del artículo 12, inciso b), del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social. La legitimación de la accionante en este proceso proviene del párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues planteó el recurso de amparo número 14-010189-0007-CO, en el cual se otorgó plazo para interponer esta acción.

          3.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:32 horas del 29 de setiembre de 2014, rinde informe la Procuraduría General de la República (visible en el Sistema de Gestión de Despacho Judiciales). Expone que la acción de inconstitucionalidad resulta admisible, toda vez que la parte accionante solicitó ante la Caja Costarricense de Seguro Social una pensión por orfandad a su favor, misma que le fue denegada en aplicación del artículo 12, inciso b), del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), por cuanto se encontraba trabajando al momento del deceso de su padre. Refiere que este acto de denegatoria fue cuestionado por la promovente a través de un recurso de amparo que está pendiente de resolución, configurándose de esta manera los requisitos para acceder al control de constitucionalidad de normas. Explica que el establecimiento de un sistema de seguridad social en nuestro país tiene rango constitucional. En efecto, el artículo 73 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social mediante la existencia de los seguros sociales, los cuales garantizan asistencia y brindan las prestaciones sociales ante situaciones de necesidad con la finalidad de preservar la vida y la salud. En este sentido, señala la norma en comentario: “ARTÍCULO 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine. La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social. No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.” Apunta que el derecho a la seguridad social ha sido recogido por diversos instrumentos de Derechos Humanos. Así, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948, establece en el artículo 22 que "Toda persona tiene derecho, como miembro de la sociedad, a la seguridad social..." En igual sentido, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su numeral 9 reconoce el derecho a la seguridad social, al señalar que “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social.” Asimismo, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, en su ordinal 11 señala que “Toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica, correspondientes al nivel que permitan los recursos públicos y los de la comunidad.” Por su parte, el artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos expresa que “Toda persona, como miembro de la sociedad, tienen derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”. Alega la Procuraduría que la Constitución Política señala expresamente que las prestaciones que forzosamente deberán ser asignadas a los asegurados son las necesarias para atender riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y las demás que la ley establezca. Indica que el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre Seguridad Social, regula lo relativo a las prestaciones a los sobrevivientes. En este sentido, estipula “ARTICULO 59.- Todo Miembro para el cual esté en vigor esta parte del Convenio deberá garantizar a las personas protegidas la concesión de prestaciones de sobrevivientes, de conformidad con los artículos siguientes de esta parte. ARTICULO 601.- La contingencia cubierta deberá comprender la pérdida de medios de existencia sufrida por la viuda o los hijos como consecuencia de la muerte del sostén de familia; en el caso de la viuda, el derecho a la presunción, según la legislación nacional, de que es incapaz de subvenir a sus propias necesidades.2.- La legislación nacional podrá suspender la prestación si la persona que habría tenido derecho a ella ejerce ciertas actividades remuneradas prescritas, o podrá reducir las prestaciones contributivas cuando las ganancias del beneficiario excedan de un valor prescrito, y las prestaciones no contributivas, cuando las ganancias del beneficiario, o sus recursos, o ambos conjuntamente, excedan de un valor prescrito. ARTICULO 62- La prestación deberá consistir en un pago periódico, calculado en la forma siguiente: a) Cuando la protección comprenda categorías de asalariados o categorías de la población económicamente activa de conformidad con las disposiciones del artículo 65 ó con las del artículo 66; ó b) cuando la protección comprenda a todos los residentes cuyos recursos durante la contingencia no excedan de límites prescritos, de conformidad con las disposiciones del artículo 67.” Por su parte, el Convenio 128 de la OIT, sobre las Prestaciones de Invalidez, Vejez y Sobrevivientes, dispone en sus numerales 20, 21, 22 y 23: “Artículo 20- Todo Miembro para el cual esté en vigor la presente parte del Convenio deberá garantizar a las personas protegidas la concesión de prestaciones de sobrevivientes, de conformidad con los artículos siguientes de esta parte. Artículo 21- 1. La contingencia cubierta deberá comprender la pérdida de medios de subsistencia sufrida por la viuda o hijos como consecuencia de la muerte del sostén de familia. 2. En el caso de la viuda, el derecho a la prestación de sobrevivientes podrá quedar condicionado al hecho de que tenga una edad prescrita. Tal edad no deberá ser superior a la edad prescrita para la concesión de la prestación de vejez.3. No se establecerá ninguna condición de edad cuando la viuda: (a) esté inválida según sea prescrito; o (b) tenga a su cargo un hijo del fallecido. 4. Podrá prescribirse una duración mínima del matrimonio para que una viuda sin hijos tenga derecho a una prestación de sobrevivientes. Artículo 22- 1. Las personas protegidas deberán comprender: (a) sea a la cónyuge, a los hijos y, según sea prescrito, a otras personas a cargo del sostén de familia que sea asalariado o aprendiz; (b) sea a la cónyuge, a los hijos y, según sea prescrito, a otras personas a cargo del sostén de familia que pertenezca a categorías prescritas de la población económicamente activa que constituyan, por lo menos, el 75 por ciento de toda la población económicamente activa; (c) sea a todas las viudas, a todos los hijos y a todas las otras personas a cargo especificadas por la legislación nacional, que hayan perdido su sostén de familia, que sean residentes y, si fuera del caso, cuyos recursos durante la contingencia no excedan de límites prescritos de conformidad con las disposiciones del artículo 28. 2. Cuando esté vigente una declaración formulada de conformidad con el artículo 4, las personas protegidas deberán comprender: (a) sea a la cónyuge, a los hijos y, según sea prescrito, a otras personas a cargo del sostén de familia que pertenezca a categorías prescritas de asalariados que constituyan, por lo menos, el 25 por ciento de todos los asalariados; (b) sea a la cónyuge, a los hijos y, según sea prescrito, a otras personas a cargo del sostén de familia que pertenezca a categorías prescritas de asalariados en empresas industriales, categorías éstas que constituyan, por lo menos, el 50 por ciento de todos los asalariados en empresas industriales. Artículo 23- La prestación de sobrevivientes deberá consistir en un pago periódico calculado: (a) de conformidad con las disposiciones del artículo 26 o con las del artículo 27, cuando estén protegidos los asalariados o categorías de la población económicamente activa; (b) de conformidad con las disposiciones del artículo 28, cuando estén protegidos todos los residentes, o los residentes cuyos recursos durante la contingencia no excedan de límites prescritos.” Estima que de lo expuesto se desprende que las normas otorgan el derecho a la prestación por supervivencia cuando exista una disminución en los ingresos, tanto de la viuda como de los hijos. Refiere que de este marco normativo se colige que las prestaciones podrán reducirse en aquellos casos en que existan otros medios de subsistencia; es decir, que el Estado debe valorar los casos concretos y establecer previamente las condiciones en que se da esta disminución en los ingresos. Razona la Procuraduría que es claro que no existe una fórmula automática que determine que en todos los casos en que existan otros medios de subsistencia, aunque estos sean insuficientes, el Estado puede eliminar la contingencia. Apunta que es necesario que se analice la disminución en cada caso. Reseña que esta Sala ha analizado en otros casos la constitucionalidad de la eliminación de las pensiones en aquellos casos en que los hijos tienen otros ingresos, sea como asalariados o como trabajadores independientes. Resalta la acción de inconstitucionalidad tramitada en expediente número 10-011951-0007-CO, interpuesta contra el artículo 20 del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte. En esa ocasión se cuestionó la constitucionalidad de la restricción establecida en el inciso f) de esa disposición, según la cual el derecho a la pensión caducaba o se perdía cuando el hijo que tenía derecho a ella trabajaba como asalariado o en forma independiente, sin importar el monto que percibiera por ello, o que dicha suma fuera suficiente para cubrir sus necesidades. En esa oportunidad, la Procuraduría General de la República recomendó a esta Sala que se declarara con lugar la acción, considerando que la norma impugnada no resultaba acorde con el principio de razonabilidad y proporcionalidad, pues le exigía al beneficiario sobreviviente que no trabajara para poder hacerse acreedor del beneficio. Señala que los numerales 20 y 12 del reglamento impugnado regulan el mismo supuesto de hecho, sea el derecho a pensión de los hijos menores de 25 años que estudian, y la posibilidad de que estos perciban otros ingresos como producto del trabajo, sea en un momento posterior al otorgamiento de la pensión (como se regulaba en el artículo 20, inciso f), o en un momento anterior a dicho otorgamiento, como sucede con el artículo 12 inciso b) aquí cuestionado. Retoma lo dicho en el informe rendido a esta Sala con ocasión de la acción de inconstitucionalidad tramitada en el expediente número 10-11951-0007-CO, en el sentido de que: “A partir de la resolución Nº 2006-016624 de las 10:58 horas del 17 de noviembre de 2006, la Sala se adentró en un análisis más crítico de la institución en comentario y se vio en la necesidad de interpretar conforme al Derecho de la Constitución el artículo 20, inciso f) del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, en el sentido de que si bien en él se establece la condición de asalariado como una causal de terminación o suspensión de la prestación económica de orfandad, aquella terminación sería definitiva solo cuando la condición de asalariado se adquiere de manera permanente, pero si es provisional, la suspensión del beneficio sería temporal; o sea , operaría por el lapso que se recibe el salario y una vez que dejó de percibirlo, debe reanudarse por el tiempo que reglamentariamente le resta, quedando sujeto a la verificación del cumplimiento del resto de los requisitos establecidos (En este último sentido puede verse la resolución Nº 2010-0013978 de las 13:25 horas del 24 de agosto de 2010).Y fue en la resolución Nº 2010-0019766 de las 09:27 horas del 26 de noviembre de 2010, en la que la Sala dejó entrever que la norma contenida en el artículo 20 inciso f) del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja, podría resultar constitucionalmente irrazonable. Al respecto, en lo que interesa señaló: “Si bien es cierto que es legítimo que el citado reglamento regule y limite el disfrute de los beneficios, esa norma no puede ser aplicada en la forma que constituya, por una parte, un castigo para el huérfano que trabaja, lo cual no suele hacer porque no necesite la pensión, sino porque, precisamente, no es suficiente; por otra parte, tampoco puede el beneficio desincentivar al beneficiario a trabajar (…) Su derecho a recibir la pensión por orfandad no puede ser amenazado porque ejerza su derecho fundamental al trabajo; las causales aplicables para dar por terminado el disfrute del beneficio deben responder a las demás condiciones previstas en los artículos 12 y 20 del mismo Reglamento”. (Resolución Nº 2010-0019766 op. cit). Lo anterior obliga, y así lo consideramos, a reexaminar si con la norma impugnada la protección que brinda la Seguridad Social, y en concreto el régimen contributivo general que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, en materia de prestaciones económicas (pensiones) por orfandad, es constitucionalmente razonable al optar por la incompatibilidad absoluta de aquellas pensiones con el percibo de ingresos salariales propios por parte de sus beneficiarios, pues con ello no se considera que en algunos casos tales ingresos podrían resultar insuficientes, aun complementados con el monto de la pensión, para garantizarle el mantenimiento de un nivel de vida digno, y por ende, podría estar dejando injustamente desprotegidos a huérfanos de entre 18 a 25 años, que aun trabajando de forma subordinada o independiente, se mantienen en una situación de necesidad por minoración o insuficiencia de recursos económicos, como consecuencia de la muerte del sostén de familia, que la Seguridad Social está obligada a cubrir. E.
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